1、如何提高生態(tài)環(huán)境保護 生態(tài)環(huán)境保護作為一個全球性的問題越來越受到世界各國政府的重視，我國也把“人與自然和諧相處”作為社會主義和諧社會的基本特征之一，為生態(tài)保護工作提供了有力的政治保障，為生態(tài)保護參與綜合決策創(chuàng)造了條件，促進了我國生態(tài)環(huán)境執(zhí)法革新的步伐。 一、我國生態(tài)環(huán)境保護的執(zhí)法現(xiàn)狀，近幾年來，我國各級生態(tài)環(huán)境執(zhí)法部門在生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)管與執(zhí)法方面的工作得到加強，加大了生態(tài)環(huán)境違法案件的行政執(zhí)法力度和經(jīng)濟處罰力度，有效地遏制了環(huán)境持續(xù)惡化的基本態(tài)勢。在生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)管方面，各級生態(tài)環(huán)境執(zhí)法部門積極參與國家的綜合決策，加強生態(tài)保護監(jiān)管，創(chuàng)造性地開展工作，取得了很大成績；全國自然生態(tài)恢復工作取得顯著

2、成效；生態(tài)功能區(qū)劃工作逐步推進；自然保護區(qū)的建設管理取得新進展。“十五“期間，國家環(huán)保總局在全國107個地區(qū)開展了生態(tài)環(huán)境監(jiān)察試點工作，印發(fā)了關于加強資源開發(fā)生態(tài)環(huán)境保護與監(jiān)管工作的意見，加大了對自然保護區(qū)、飲用水源地、農(nóng)村、非污染性建設項目及淡水與海洋資源、礦產(chǎn)資源、林草資源、旅游資源、灘涂與濕地等重點資源開發(fā)和外來物種引進、轉基因生物應用的生態(tài)監(jiān)管與執(zhí)法檢查力度，強化對流域開發(fā)和跨區(qū)域基礎設施建設的生態(tài)環(huán)境影響評價工作。2004年，在全國范圍內(nèi)開展了礦山生態(tài)環(huán)境保護專項執(zhí)法檢查與自然保護區(qū)專項執(zhí)法檢查行動。在生態(tài)環(huán)境違法行為的懲處方面，聯(lián)合執(zhí)法行動有力地推動了執(zhí)法工作。2001和2002年

3、連續(xù)兩年開展了“嚴查環(huán)境違法行為遏制污染反彈”專項行動。2003年，國家環(huán)?？偩帧l(fā)改委、監(jiān)察部、國家工商總局、司法部、國家安監(jiān)局六部門聯(lián)合開展了“清理整頓不法排污企業(yè)保障群眾健康環(huán)保行動”，查處了一批大案要案，解決了一批突出環(huán)境問題，震懾了環(huán)境違法行為，促進了地區(qū)性產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整和局部地區(qū)生態(tài)環(huán)境質量的改善?？傮w來說，近幾年來，我國在生態(tài)環(huán)境執(zhí)法方面的工作不斷得到加強。國家已建立起國家、省、地、縣四級環(huán)境執(zhí)法體系，擁有環(huán)境監(jiān)察機構3063個，環(huán)境監(jiān)察人員4.5萬人。通過標準化建設，環(huán)境執(zhí)法能力和水平正在不斷提高。 二、當前生態(tài)環(huán)境執(zhí)法工作中存在的問題及其成因雖然各級生態(tài)環(huán)境執(zhí)法部門生態(tài)環(huán)境保護

4、監(jiān)管與執(zhí)法工作得到加強，加大了生態(tài)環(huán)境違法案件的行政執(zhí)法力度和經(jīng)濟處罰力度。盡管從2004年開始，國家環(huán)?？偩忠呀?jīng)發(fā)起了多次“風暴”，如圓明園事件、叫停30個投資過千億的大項目、2007年1月份的“區(qū)域限批”等等，但是我們也應該清醒地看到，由于我國粗放的經(jīng)濟增長方式尚未根本轉變，以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價換取眼前和局部利益的現(xiàn)象在一些地區(qū)依然存在，生態(tài)環(huán)境惡化的總體趨勢并沒有得到有效地遏制。隨著經(jīng)濟的快速增長、公眾環(huán)境維權意識的提高，人們更加關注生態(tài)環(huán)境的保護問題，環(huán)境保護的壓力也越來越大，環(huán)境執(zhí)法存在的不能適應中國經(jīng)濟快速發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護方面的問題也越來越嚴重。這些問題及其形成的原因主要表現(xiàn)在以

5、下幾方面： 1.生態(tài)環(huán)境保護管理與執(zhí)法監(jiān)督體系不健全。近年來，我國的環(huán)境執(zhí)法工作正在逐步形成以集中式執(zhí)法檢查活動為推動，以日常監(jiān)督執(zhí)法為基礎，以環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法稽查為保證，以公眾和輿論監(jiān)督為支持的現(xiàn)場監(jiān)督執(zhí)法工作體系。一般來講，環(huán)境執(zhí)法部門對污染防治比較重視，不少地區(qū)對于生態(tài)環(huán)境執(zhí)法還沒有引起足夠重視。例如，生態(tài)環(huán)境督查機構少，力量薄弱，執(zhí)法人員配備不足，加上執(zhí)法權限有限，缺少協(xié)調(diào)各利益主體關系的生態(tài)環(huán)境督查職能機構，不能適應當前生態(tài)環(huán)境保護的需要。執(zhí)法對象數(shù)量龐大，我國目前的環(huán)保執(zhí)法主體分散在水利、海洋、林業(yè)、礦產(chǎn)資源等10余個資源開發(fā)部門，環(huán)保部門難以統(tǒng)一指揮和協(xié)調(diào)，其執(zhí)法能力大受影響。而環(huán)保

6、局人員編制有限，相對于繁重的執(zhí)法任務，往往顯得無能為力。再加上執(zhí)法人員的權限不明確，處罰力度不夠，所有這些都為環(huán)境違法行為提供了可乘之機。 2.生態(tài)環(huán)境管理體制不順，環(huán)保部門難以發(fā)揮統(tǒng)一監(jiān)管作用。我國的每一部有關環(huán)境保護的法律、法規(guī)和規(guī)章中幾乎都有管理體制的規(guī)定，而最基本的管理規(guī)定模式就是“某某行政主管部門對某一事項進行統(tǒng)一監(jiān)督管理”，“某某、某某、部門結合各自的職責對某某事項進行監(jiān)督管理”。到底怎樣“統(tǒng)一”？統(tǒng)一監(jiān)督管理的部門對結合自己職責進行管理的部門可以提出什么要求？分管部門不履行職責時統(tǒng)管部門怎么處置？等等，都沒有作出規(guī)定。這就使得統(tǒng)管部門想統(tǒng)統(tǒng)不起來，得不到有關部門的有效配合。而分管

7、部門總感覺自己是處于配角的地位，進行監(jiān)督管理也是為統(tǒng)管部門做嫁衣裳，有了成績盡是統(tǒng)管部門的，因而缺乏管理的積極性。另外，使分管部門不能很好地行使監(jiān)督權的另一個原因在于，立法中在規(guī)定統(tǒng)管部門的職責時，往往對審批權、收費權、處罰權規(guī)定得比較具體，而對分管部門雖然有時規(guī)定一些監(jiān)督檢查權，但卻不讓分管部門參與審批、收費和處罰，這樣就使得分管部門覺得自己的管理沒有權威。比如我國水污染防治法第1章第4條第3款規(guī)定：“各級人民政府的水利管理部門、衛(wèi)生行政部門、地質礦產(chǎn)部門、市政管理部門、重要江河的水源保護機構，結合各自的職責，協(xié)同環(huán)境保護部門對水污染防治實施監(jiān)督管理。”但在具體管理規(guī)定中，除了在制定流域水污

8、染防治規(guī)劃和確定重要江河流域的省界水質標準時統(tǒng)管部門要會同水利部門外，對其他的幾個協(xié)管部門到底在水污染方面能夠管什么完全沒有涉及。 3.有法不依、執(zhí)法不嚴現(xiàn)象較為突出，消極執(zhí)法、執(zhí)法不到位、不作為的現(xiàn)象在一些地方嚴重存在。在我國，有些地方的環(huán)境監(jiān)察隊伍在工作中嚴重脫離群眾，對群眾反映的環(huán)境破壞問題熟視無睹、不聞不問，導致群眾的意見很大，以至于越級上訪者有增無減。還有些地方的有關執(zhí)法部門放松日常監(jiān)管，依賴專項行動，經(jīng)常性的工作采取突擊抓的方式，致使工作陷入被動, 當遇到重大的損害環(huán)境行為或事件時，往往采用重點治理、專項整治的方式來應對。這種權宜之計顯然也影響到環(huán)保的執(zhí)法力度的長效發(fā)揮，甚至會使違

9、法者產(chǎn)生僥幸心理，起到負面效應。再一些地方的環(huán)境監(jiān)察機構負責人片面強調(diào)地方保護主義的影響，不敢碰硬、不敢執(zhí)法、不愿執(zhí)法。不少基層環(huán)境執(zhí)法隊伍對開發(fā)區(qū)不敢查，對重點保護企業(yè)不敢查，領導不點頭的不敢查，查過一次但處理不了的不敢查，危及人身安全的不敢查。有的基層環(huán)保局不是在加強執(zhí)法，而是千方百計地應付上級檢查，替企業(yè)說情。有的地方政令不通，要求查辦的案件、上報的情況，三番五次催不上來。 4地方保護主義干擾環(huán)保執(zhí)法的現(xiàn)象依然存在。個別地方環(huán)境保護意識淡漠，重經(jīng)濟、輕環(huán)境，盲目引進重污染項目，形成了引進容易治理難，關停更難的困難局面。對環(huán)保執(zhí)法工作不支持，甚至干預執(zhí)法，轄區(qū)環(huán)境污染問題久治不愈，環(huán)境糾紛

10、不斷。 三、提高環(huán)保執(zhí)法的力度，保護生存環(huán)境有法可依，僅是生態(tài)環(huán)境法治的前提，實現(xiàn)了有法可依，也僅是生態(tài)環(huán)境法治建設的第一步。任何理想的環(huán)保法律如果不能付諸實施，終究只是一紙空文。因此，強化環(huán)保執(zhí)法是環(huán)保工作中至關重要的環(huán)節(jié)，是我國各項環(huán)保方針、政策得以貫徹與實施的重要保證。為了進一步加強我國環(huán)保法制建設，提高我國環(huán)保執(zhí)法的能力，政府有關部門應當著重采取以下幾方面的對策和措施： 1.加大環(huán)保法制宣傳力度?！胺勺鳛橐环N行為指南，如果不為人知而且也無法為人所知，那么就會成為一紙空話。”因此，要做到既要增強企業(yè)事業(yè)單位和普通民眾的環(huán)保意識、環(huán)保責任和環(huán)保法制觀念，又要增強廣大環(huán)保執(zhí)法人員，尤其是領

11、導干部的環(huán)保意識和環(huán)保法制觀念，必須加大環(huán)保法制宣傳的力度，這是強化環(huán)保執(zhí)法工作的至關重要的前提條件。毫無疑問，如果環(huán)保法律意識和環(huán)保責任能夠成為扎根于民眾內(nèi)心的觀念，領導干部能夠真正樹立起法律至上的理念，自覺維護環(huán)保行政執(zhí)法，養(yǎng)成依法行政的自覺性和積極性，那么，國家頒布的各項環(huán)保法律法規(guī)和政策必然能得到切實的貫徹和執(zhí)行。 2.強化環(huán)保執(zhí)法責任制，建立領導干部環(huán)保實績考核制度。各級政府部門必須切實轉變觀念，去除那種將“發(fā)展就是硬道理”庸俗地理解為經(jīng)濟增長就是發(fā)展的全部內(nèi)涵，將經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護對立起來的錯誤認識，在評定干部政跡方面，不能僅以經(jīng)濟增長數(shù)據(jù)為標準。應當建立領導干部環(huán)保實績考核制

12、度，將領導干部對環(huán)保部門的機構建設、人員編制、財政投入等的重視程度作為環(huán)保實績納入領導干部本人的人事檔案，作為評價干部政績、評定年度考核等級、實行獎懲和干部晉升提拔的依據(jù)之一，而且應將各項考核的指標予以量化，使環(huán)保實績考核制度明確、具體、可操作；并且應當在干部晉升提拔中實行環(huán)保工作一票否決制，加強環(huán)保實績考核制度的權威性和執(zhí)行力度。 3.強化環(huán)保部門的執(zhí)法權力，提高環(huán)保部門的執(zhí)法能力。環(huán)保法律的實現(xiàn)雖然不是必然地需要國家強制，但是如果沒有強制作為后盾，也很難付諸實施。因此，我國應制定和完善相關法律法規(guī)，加大環(huán)保部門的強制執(zhí)法力度。具體體現(xiàn)為：其一，賦予環(huán)保部門查封、凍結、扣押等必要的強制執(zhí)行權

13、力，使環(huán)保執(zhí)法真正地硬起來。其二，賦予環(huán)保部門限期治理決定權。其三，在環(huán)境監(jiān)理隊伍的基礎上，建立環(huán)境警察制度。其四，確立部門聯(lián)動的長效機制。各級環(huán)保部門要變“被動”為“主動”，不僅要“站的住”，而且要“頂?shù)米　?。要?lián)合電力、公安、司法、金融、工商、水利、鐵路等部門嚴厲打擊環(huán)境違法行為，對拒不執(zhí)行環(huán)保處罰的企業(yè)要限水、限電、限貸、限運，形成一股強大的執(zhí)法力量，徹底改變環(huán)保部門勢單力薄、權力有限的現(xiàn)象，真正做到執(zhí)法必嚴。 4.加強環(huán)保執(zhí)法的民主性，讓環(huán)保執(zhí)法充分體現(xiàn)民心民意。加強環(huán)保執(zhí)法的民主形式就是保證環(huán)保執(zhí)法的公正性，增強環(huán)保執(zhí)法的透明度。它既是實現(xiàn)環(huán)保部門依法行政的必要手段，也是貫徹環(huán)境保護

14、“公眾參與”原則的重要舉措。如在環(huán)境影響報告書的審批、排污許可證的核發(fā)、較大數(shù)額的排污費的征收等重大執(zhí)法領域，設立聽證程序，并建立鼓勵公眾參與環(huán)保執(zhí)法的激勵機制，增強公眾參與環(huán)保執(zhí)法的自覺性和積極性。此外，全面推行環(huán)保領域的政務公開制度，各級環(huán)保部門應當向公眾公開執(zhí)法的依據(jù)、環(huán)保方面的政策、辦事的具體程序、各類環(huán)保收費的項目、標準和依據(jù)，從而實現(xiàn)公眾對環(huán)保執(zhí)法的民主監(jiān)督。值得指出的是，環(huán)保部門還可以考慮建立環(huán)保執(zhí)法的回訪制度，多方面、多渠道征求公眾對環(huán)保執(zhí)法的意見和建議。 5.建立有效的環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)督管理與分部門監(jiān)督管理相結合的機制。環(huán)保部門與其他部門應建立起各盡其責、齊抓共管環(huán)保工作的協(xié)作

15、配合關系。我國立法機關在修改環(huán)境保護法和環(huán)保單行法規(guī)時，應當明確規(guī)定環(huán)保部門和其他部門在環(huán)保工作上是橫向協(xié)作配合關系；并在適當?shù)臅r候，建立強有力的、可行的協(xié)作配合機制，具體而言，是指設立專門的機構負責解決環(huán)保執(zhí)法中的“扯皮”現(xiàn)象。該機構的運行機制可以參考和借鑒法院的指定管轄制度。一旦遇有“扯皮”現(xiàn)象，由該機構指定某部門處理具體的執(zhí)法事項，被指定的部門應在指定的期限內(nèi)，向該機構匯報有關執(zhí)法事項的處理結果。值得注意的是，俄羅斯在這方面有可資借鑒的做法，如該國環(huán)境影響評價條例規(guī)定：“如果俄羅斯聯(lián)邦主體的執(zhí)行權力機關與俄羅斯自然保護部之間意見不一致，則由仲裁法院依照規(guī)定的程序解決爭議。”總之，“在處理部門關系上，我們既要堅持原則，又要樹立大局觀念，主動協(xié)調(diào)、相互溝通、搞好服務。這樣就能把各個部門充分發(fā)動起來，形成合力?！?6.加強環(huán)保執(zhí)法隊伍的建設。各級政府要加大環(huán)保投入力度，在資金上向環(huán)保工作傾斜，改變環(huán)保執(zhí)法能力弱，裝備差，監(jiān)控手段落后的現(xiàn)狀，增強執(zhí)法隊伍的執(zhí)法能力。要重視加大對環(huán)保執(zhí)法部門的資金投入，這些資金重點要用于必要的執(zhí)法人員培訓，增加、更新必需的各種裝備等方面。通過培訓，使環(huán)保執(zhí)法人具有相應的執(zhí)法知識和能力。通過增加、更新裝備來提高環(huán)保執(zhí)法效率和質量。這些都能更有效地加大環(huán)保力度，完成環(huán)保執(zhí)法任務。同時，要加強環(huán)保執(zhí)法隊伍的業(yè)務素質建設和廉政建設，嚴把