1、 農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營與農(nóng)村社會保障制度關(guān)聯(lián)分析摘要：我國農(nóng)村社會保障制度的政策導(dǎo)向是在利用土地保障功能的前提下形成的，健全的農(nóng)村社會保障制度是實現(xiàn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的前提條件之一。目前，農(nóng)地承載的社會保障功能限制了農(nóng)地的自由交易，阻礙了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。由于農(nóng)地制度改革與農(nóng)村社會保障建設(shè)的推進(jìn)相互影響、相互制約，農(nóng)村社會保障制度不健全是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與規(guī)模經(jīng)營難以實現(xiàn)的實質(zhì)因素，只有通過土地資本化運作弱化土地的保障功能，同時進(jìn)行與農(nóng)地制度改革互動的農(nóng)村社會保障建設(shè)，才能實現(xiàn)農(nóng)村社會保障制度體系的整體發(fā)展，進(jìn)而推進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)與規(guī)模經(jīng)營。關(guān)鍵詞:農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營；農(nóng)地流轉(zhuǎn)；農(nóng)村社會保障；關(guān)聯(lián)性中圖分類號：f32

2、0 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：b土地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，土地經(jīng)營的效益直接受到經(jīng)營方式和經(jīng)營規(guī)模的制約，創(chuàng)新土地制度、實現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營，是當(dāng)前統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必然選擇。提高農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益需要進(jìn)行土地規(guī)模經(jīng)營，土地的規(guī)模經(jīng)營需要農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。實現(xiàn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵在于土地流轉(zhuǎn)后產(chǎn)生的大量剩余勞動力如何安置，以及這部分農(nóng)民的生活如何得以保障的問題。這表明現(xiàn)農(nóng)村社會保障與農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的推進(jìn)密不可分，我國農(nóng)村社會保障制度經(jīng)歷的演變過程與農(nóng)地制度的變革之間存在著內(nèi)在的直接聯(lián)系。一、農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營與農(nóng)村社會保障的關(guān)聯(lián)性改革開放30年來,我國面臨的許多經(jīng)濟(jì)問題似乎都與土地制度有關(guān)聯(lián), 建立和完善社會主義

3、市場經(jīng)濟(jì)體制既是貫穿我國農(nóng)村改革的主線,完善農(nóng)村土地制度也是深化農(nóng)村改革的關(guān)鍵所在。針對現(xiàn)行農(nóng)村土地制度存在的歷史局限性,土地流轉(zhuǎn)與規(guī)模經(jīng)營現(xiàn)已成為新一輪農(nóng)村改革的突破口。從我國當(dāng)前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展水平出發(fā),只有深化農(nóng)地制度改革、健全、完善農(nóng)地制度,才能根除農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的阻礙,為促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供制度保障。長久以來，我國土地方面存在的問題根源于制度性的弊端?，F(xiàn)行的農(nóng)地使用制度在土地使用權(quán)被分割并歸屬于農(nóng)戶的條件下, 任何一個農(nóng)戶或企業(yè)擴(kuò)大土地經(jīng)營規(guī)模的要求都會遇到其他農(nóng)戶土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制，進(jìn)而影響到農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的實現(xiàn)。在這種情況下, 通過農(nóng)村土地制度創(chuàng)新來促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展已成為必然選擇

4、1。 農(nóng)地流轉(zhuǎn)與規(guī)模經(jīng)營也離不開農(nóng)村土地制度的創(chuàng)新。任何制度都不是孤立存在的，其有效性不僅取決于自身的效率，而且取決于與其相關(guān)的其它制度的運行情況。作為農(nóng)村一項基本的經(jīng)營制度，我國現(xiàn)行農(nóng)村土地制度具有相對的穩(wěn)定性，由于傳統(tǒng)土地制度承擔(dān)著保障農(nóng)民基本生活的職責(zé)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與規(guī)模經(jīng)營機(jī)制的建立必須以農(nóng)村社會保障制度的建立作為條件；農(nóng)村社會保障制度的改革也必須考慮農(nóng)村土地制度這一現(xiàn)實基礎(chǔ)2。農(nóng)地制度與農(nóng)村社會保障兩者之間是相互影響的關(guān)系，解決好農(nóng)地制度問題對農(nóng)村社會保障建設(shè)具有積極的促進(jìn)作用；農(nóng)村社會保障建設(shè)反過來則會促進(jìn)農(nóng)地制度改革的推進(jìn)，特別是會促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)機(jī)制的加快形成，進(jìn)而推動農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營

5、的實現(xiàn)。1.健全的農(nóng)村社會保障制度是推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與規(guī)模經(jīng)營的重要保證。農(nóng)村社會保障對農(nóng)地制度的影響主要表現(xiàn)為對土地流轉(zhuǎn)與規(guī)模經(jīng)營的影響。土地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最基本的生產(chǎn)要素，農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模的擴(kuò)大有利于使用不可分割的生產(chǎn)要素，實行專業(yè)化分工，降低交易費用，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益的提高。因此，要提高土地作為生產(chǎn)要素的生產(chǎn)效率和農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益，需要土地規(guī)模經(jīng)營。土地的規(guī)模經(jīng)營以農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)為前提，而實現(xiàn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵在于土地流轉(zhuǎn)后產(chǎn)生的大量剩余勞動力如何安置以及問題的解決在于部分農(nóng)民的生活如何得以保障的問題，即失去土地的農(nóng)民的生存、醫(yī)療和養(yǎng)老等問題，這是一個土地保障向社會保障變遷的問題，是傳統(tǒng)保障形式向現(xiàn)代

6、保障形式轉(zhuǎn)化的問題。以土地保障為核心的農(nóng)村社會保障是農(nóng)地流轉(zhuǎn)與規(guī)模經(jīng)營難以實現(xiàn)的實質(zhì)所在。土地制度是農(nóng)村一切制度之根本,土地不僅是農(nóng)民的生產(chǎn)要素,也是為其提供社會保障的重要載體。在我國，土地在承載其經(jīng)濟(jì)功能的情況下，同時還承載著農(nóng)民的基本生活保障、養(yǎng)老保障、失業(yè)保障和醫(yī)療保障，這與我國農(nóng)村社會保障制度的建設(shè)的政策導(dǎo)向不無關(guān)系。我國農(nóng)村社會保障制度的政策導(dǎo)向是在利用土地保障功能的前提下形成的，政府通過保證農(nóng)民擁有一定數(shù)量的土地使用權(quán)方式來為農(nóng)民提供基本保障，將農(nóng)村保障建立在依附于土地保障基礎(chǔ)之上，土地承載著農(nóng)民最基本的社會保障。一方面，土地作為農(nóng)民的一種資產(chǎn)，無論其進(jìn)城務(wù)工還是賦閑在家，都可以為

7、農(nóng)民提供土地收益，使得土地的基本生活保障和養(yǎng)老保障和醫(yī)療保障功能得以充分顯現(xiàn)；另一方面，土地可以為農(nóng)民提供失業(yè)保障，土地對于農(nóng)民具有抵御就業(yè)風(fēng)險的功能，擁有土地，農(nóng)民在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)失業(yè)后，可以退而務(wù)農(nóng)。由此可見，我國農(nóng)地的保障功能遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于農(nóng)地的生產(chǎn)功能。2農(nóng)地流轉(zhuǎn)與規(guī)模經(jīng)營的推進(jìn)有利于土地保障向社會保障轉(zhuǎn)化。產(chǎn)權(quán)明晰的農(nóng)地制度安排和有效的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，會推動農(nóng)村社會保障制度的合理構(gòu)建。明晰的土地產(chǎn)權(quán)不僅有利于土地流轉(zhuǎn)，而且還會影響農(nóng)村社會保障制度建設(shè)，促進(jìn)傳統(tǒng)的土地保障向社會保障的轉(zhuǎn)變。我們需要注意的是：土地保障功能的弱化與社會保障功能的強(qiáng)化緊密聯(lián)系，土地保障向社會保障的轉(zhuǎn)變，會使眾多農(nóng)民離開土地

8、而進(jìn)入城鎮(zhèn)謀生就業(yè)，社會保障體系必須為這部分農(nóng)民提供有效的社會保障。沒有強(qiáng)有力的社會保障為支撐，就不能很好地解決農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的后顧之憂，農(nóng)地流轉(zhuǎn)將難以實現(xiàn)。 創(chuàng)新農(nóng)地制度實現(xiàn)農(nóng)地的流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營有助于農(nóng)村社會保障建設(shè)的推進(jìn)。規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度是農(nóng)村社會保障體系建設(shè)的切入點，建立和完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場, 可以使具有土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓意愿的農(nóng)民解除后顧之憂，改變農(nóng)民“亦工亦農(nóng)”的兼業(yè)化狀態(tài), 解除土地對農(nóng)民的束縛，提高農(nóng)地流轉(zhuǎn)的效率,加速農(nóng)地集約經(jīng)營的進(jìn)程。由于農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度的創(chuàng)新可以實現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)的有序流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營的推進(jìn)，從而為土地保障向社會保障的轉(zhuǎn)變提供有效的推動力；同時，完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)，可以提高農(nóng)業(yè)

9、生產(chǎn)率，增加農(nóng)民的收入，壯大集體經(jīng)濟(jì)的實力，為農(nóng)村社會保障制度的建立提供資金保障，從而有助于推進(jìn)土地保障向社會保障的轉(zhuǎn)變。3現(xiàn)行農(nóng)地制度與農(nóng)村社保制度相互牽制。第一，現(xiàn)行的農(nóng)地制度促成了城鄉(xiāng)二元社會保障體系的形成，造就了以土地保障為核心的農(nóng)村社會保障模式3。一方面，現(xiàn)行的土地制度使得農(nóng)民獲得了土地的承包權(quán)，土地在充當(dāng)農(nóng)民重要的生產(chǎn)要素的同時，也成為了農(nóng)民最基本的保障依托。正因為農(nóng)民有土地作為依托，國家將社會保障的重心轉(zhuǎn)向城市，在城市，建立了以社會保險為主要內(nèi)容的社會保障體系；在農(nóng)村，國家僅實行救濟(jì)和社區(qū)互助為主的剩余式保障制度，致使農(nóng)村社會保障制度長期停留在低層次的保障水平。另一方面，現(xiàn)行的農(nóng)

10、地產(chǎn)權(quán)制度是土地屬于集體所有，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制突破了集體所有制，在不改變土地集體所有的基礎(chǔ)上，使得農(nóng)民獲得了土地的使用權(quán)，也就是說，家庭聯(lián)產(chǎn)責(zé)任制賦予了農(nóng)民土地這一重要的生產(chǎn)資料的經(jīng)營、轉(zhuǎn)讓及收益權(quán)，土地的生產(chǎn)資料功能直接成為中國農(nóng)村社會保障的主要載體和保障基金的來源,從而為土地保障功能的實現(xiàn)奠定了基礎(chǔ)。土地的集體所有導(dǎo)致了土地的福利化，土地的福利化形成一種倒逼機(jī)制，使得土地的保障功能超過了土地的生產(chǎn)功能4。第二，現(xiàn)行農(nóng)地制度阻礙了以農(nóng)村社會保險為核心的農(nóng)村社會保障制度的建立。目前，我國農(nóng)村社會保障整體上還表現(xiàn)為剩余模式，屬于社會救濟(jì)的范疇，沒有轉(zhuǎn)向以農(nóng)村社會保險為核心的社會保障制度建設(shè)。一

11、方面，就集體而言，在土地具有社會保障功能的情況下，集體難以實現(xiàn)土地收益的最大化，進(jìn)而難以承擔(dān)農(nóng)村社會保險費用的重?fù)?dān)；另一方面，就農(nóng)戶而言，土地制度具有土地保障功能，土地的福利化傾向使得土地的保障功能強(qiáng)于土地的生產(chǎn)功能，農(nóng)民依靠平均分配土地使用權(quán)獲得了社會保障, 因此對政府為建立社會保險制度籌集資金的行為缺乏積極的態(tài)度，甚至視為一種負(fù)擔(dān)。所以說，土地的保障功能在一定程度上阻礙了農(nóng)村社會保障制度的建立。第三，農(nóng)村社會保障制度的缺失從根本上阻礙了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與規(guī)模經(jīng)營地的推進(jìn)。農(nóng)村社會保障制度的缺失使土地的社會保障功能得以顯化5，使得農(nóng)村社會保障制度的建立缺乏一個穩(wěn)定的外部條件。當(dāng)前，我國農(nóng)村社會保

12、障制度的缺失使農(nóng)民更為依賴現(xiàn)行土地制度所具有的保障職能。農(nóng)村剩余勞動力在向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的進(jìn)程中，因缺少有效的社會保障形式，進(jìn)城后依舊要依靠傳統(tǒng)的土地保障形式。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的改革陷入“兩難困境”。首先，農(nóng)村社會保障制度的缺失強(qiáng)化了農(nóng)地的社會保障功能，農(nóng)民為了保證農(nóng)地社會保障功能的穩(wěn)定性，寧愿粗放經(jīng)營、撂荒棄耕，也不愿放棄農(nóng)地承包權(quán)，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)所必要的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制難以建立，因而無法實現(xiàn)土地收益的最大化。其次，由于土地資源得不到優(yōu)化配置，生產(chǎn)效率低下，農(nóng)民收入徘徊不前，對參與農(nóng)村社會保障力不從心，這使得以個人繳費為主的農(nóng)村養(yǎng)老保險無用武之地，土地繼續(xù)承載相應(yīng)的保障功能。此外，在農(nóng)村

13、社會保障制度不健全的情況下，特別是在養(yǎng)老、醫(yī)療等保險制度未能真正發(fā)揮作用時，以土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營來提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的農(nóng)地制度改革難以推行，由此進(jìn)入了土地制度和農(nóng)村社會保障互相牽制的惡性循環(huán)。由以上分析得出結(jié)論：農(nóng)地制度改革與農(nóng)村社會保障制度建設(shè)需要在互動中同步推進(jìn)。一方面，深化農(nóng)地制度改革,盡快建立健全與社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的現(xiàn)代農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度迫在眉睫。另一方面，健全農(nóng)村社會保障制度，實現(xiàn)土地保障向社會保障的轉(zhuǎn)變是實現(xiàn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)與規(guī)模經(jīng)營的必由之路。二、黑龍江農(nóng)村社保現(xiàn)狀與農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營黑龍江省是我國重要的糧食主產(chǎn)區(qū)，在國家糧食安全保障體系中有著不可動搖的地位。同時，黑龍江省作為國家糧食主產(chǎn)區(qū)

14、長期以來就面臨著國家糧食安全目標(biāo)與地方農(nóng)民增收目標(biāo)的沖突。要解決這一問題，一方面要靠國家政策的調(diào)節(jié)和支持，但更現(xiàn)實的做法是要靠轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)的增長方式，從粗放經(jīng)營轉(zhuǎn)向集約經(jīng)營，而農(nóng)業(yè)集約經(jīng)營的基礎(chǔ)就是農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營，其核心是農(nóng)地的規(guī)模經(jīng)營。目前，黑龍江省農(nóng)村社會保障的現(xiàn)狀阻礙了農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的推進(jìn)。1黑龍江省農(nóng)村社會保障發(fā)展現(xiàn)狀分析。目前，黑龍江農(nóng)村社會保障遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市社會保障體系，主要表現(xiàn)為農(nóng)村社會保障項目少且保障水平低。目前，黑龍江農(nóng)村社會保障的內(nèi)容基本上是補(bǔ)貼性、救濟(jì)性的單項保障，農(nóng)村社會保障的覆蓋面依然比較窄，項目不全、社會化程度不高。農(nóng)村養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、農(nóng)村最低生活保障、社會救助是農(nóng)村

15、主要的社會保障項目，其他保障項目基本沒有開展，而且，現(xiàn)有的保證項目也同樣存在一定的問題。所以，農(nóng)村社會保障制度建設(shè)主要面臨三方面內(nèi)容: 最低生活保障制度，新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度以及農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。就農(nóng)村最低生活保障而言，根據(jù)2006年統(tǒng)計，黑龍江省低于國家確定的低保線（683元）以下的絕對貧困人口72.7萬人，占全省農(nóng)村人口的3.76%。2007年農(nóng)村低保線（提高到800元）以下的絕對貧困人口88.3萬人，占全省農(nóng)村人口4.56%，接近低保邊緣的貧困農(nóng)民群體150萬人，占全省農(nóng)村人口7.75%6。由數(shù)據(jù)可見，盡管黑龍江省農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)在逐年提高，但從數(shù)據(jù)來看，黑龍江省低于國家低保線的農(nóng)村人口

16、仍舊呈上升趨勢，這也說明目前的救助標(biāo)準(zhǔn)還是偏低，需要適當(dāng)加以調(diào)整。就新型農(nóng)村合作醫(yī)療而言，2003年，黑龍江省開始開展新農(nóng)合試點工作，2007年，黑龍江省的132個縣區(qū)的農(nóng)村居民已經(jīng)全面進(jìn)入新型農(nóng)村合作醫(yī)療政策覆蓋范圍，參加農(nóng)民人數(shù)為1312.88萬人，參合率達(dá)到92.12%7。然而，目前的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的設(shè)計模式主要針對大病，大病主要以住院為依據(jù)，不包括門診病，但是很多門診病與多發(fā)病由于其就診的持續(xù)性造成了累計費用高昂，甚至超過住院費用，農(nóng)民難以支付。就農(nóng)村社會養(yǎng)老保險而言，農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的覆蓋面窄，共濟(jì)性差。2005年，黑龍江省65歲及以上老年人口占總?cè)丝诘谋戎貫?.58%，至20

17、08年這一比重已達(dá)9.2%，這表明黑龍江省人口老齡化的速度進(jìn)一步加快。2008年城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村的65歲及以上人口所占城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村人口比重分別為10.66% 和7.32%，較2005年分別上升了1.25和0.12個百分點。而據(jù)調(diào)查，2008年黑龍江省“家庭其他成員供養(yǎng)”的老年人口占31.63%，但是分城鄉(xiāng)來看則差異較大。城鎮(zhèn)65歲及以上人口中由“家庭成員供養(yǎng)”的占25.14%，而鄉(xiāng)村占42.95%，城鎮(zhèn)依靠“勞動收入”的占 7.27%，而鄉(xiāng)村占40.74%8。由此可見，當(dāng)前城鄉(xiāng)間的基本養(yǎng)老保險相差甚遠(yuǎn)，這部分人的養(yǎng)老問題如何解決，需要引起政府部門的高度重視。由以上分析可見，現(xiàn)有的農(nóng)村社會保障制度無法真

18、正解決農(nóng)民的生存、養(yǎng)老和醫(yī)療等問題，在此情況下，農(nóng)民仍舊依靠土地來實現(xiàn)其生活保障功能，從而弱化了土地的生產(chǎn)功能，進(jìn)而阻礙了農(nóng)地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營的推進(jìn)。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，2009年，黑龍江省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積2808萬畝，僅占農(nóng)村土地承包面積的21.3%； 農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的耕地總面積為1803萬畝，僅占農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織耕地總面積的13.87%。2黑龍江現(xiàn)有的農(nóng)村社會保障制度阻礙了農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的推進(jìn)。農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的關(guān)鍵在于要客觀地估價土地對農(nóng)民的意義以及農(nóng)民對土地的基本態(tài)度。由上文已知黑龍江省目前土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營的現(xiàn)狀并不樂觀，農(nóng)村常住戶中土地流轉(zhuǎn)戶所占比重較小，連片經(jīng)營難。那么農(nóng)戶未能流轉(zhuǎn)土

19、地，進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營的原因何在？筆者以問卷調(diào)查的方式對此進(jìn)行了調(diào)研。第一，農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地與規(guī)模經(jīng)營的困境。農(nóng)戶不愿流轉(zhuǎn)土地的原因以及規(guī)模經(jīng)營的困境分析的問卷中，本研究設(shè)計了二個問題：（1）您想轉(zhuǎn)出土地而實際未轉(zhuǎn)出的原因是什么(可多選)?（2）如果您和城里人有同樣的社會保障，您是否會進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)？針對問題（1），在給出的六個選項中選擇“土地是養(yǎng)老保障”和“土地是生存的基本保障”，分別占61.6% 和49.7%。這說明對于廣大農(nóng)戶來說，土地的社會保障功能要遠(yuǎn)遠(yuǎn)強(qiáng)于土地的生產(chǎn)功能，正如有專家所說：“有些農(nóng)民在從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營后，仍然把承包地看成是活命田和就業(yè)保險田”。在此種情況下，多數(shù)農(nóng)戶寧可粗放經(jīng)營，也

20、不愿將土地流轉(zhuǎn)出去。由此可見，在土地的這種生存保障功能沒有改變之前，土地流轉(zhuǎn)難以真正實現(xiàn)。而對于問題（2），“如果您和城里人有同樣的社會保障，您是否會進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)？”的調(diào)查，統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，選“是”的占68.84% ，選“否”的占31.16%。這也就是說，如果能夠解決社會保障問題，多數(shù)農(nóng)戶愿意流轉(zhuǎn)土地。第二，農(nóng)戶對政府推行農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的政策意愿。農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營既要靠市場經(jīng)濟(jì)引導(dǎo)，又要靠政府的積極推動。針對此項，本研究設(shè)計了問題“在土地流轉(zhuǎn)中, 您最希望政府落實好哪些政策? 統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，六項指標(biāo)中有三項指標(biāo)超過了50%，而農(nóng)村居民的社會保障問題居于首位，占61.4%。由此可見，在農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營中農(nóng)民

21、最為關(guān)心的問題還是農(nóng)村的社會保障問題，這也說明農(nóng)村社會保障問題的解決是推進(jìn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的關(guān)鍵。由以上調(diào)研的結(jié)果可見，黑龍江省農(nóng)戶未能流轉(zhuǎn)土地的根源就在于擔(dān)憂失去土地后的生存和生活保障問題。也就是說，由于農(nóng)村社會保障制度發(fā)展滯后，造成了農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地的意愿不強(qiáng)。由于農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營與農(nóng)村社會保障存在內(nèi)在的關(guān)聯(lián)關(guān)系，農(nóng)村社會保障問題得不到解決，他們的生活、就醫(yī)、養(yǎng)老問題將成為流轉(zhuǎn)土地的障礙，進(jìn)而阻礙農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的推進(jìn)。因此，在農(nóng)村社會保障未健全的情況下，通過土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)使農(nóng)民徹底離開土地走進(jìn)城市，在短期內(nèi)是不現(xiàn)實的。三、健全農(nóng)村社會保障制度的政策建議基于我國目前土地的社會保障功能及其與農(nóng)村社會保障的密

22、切關(guān)系，農(nóng)村社會保障問題的解決需要農(nóng)地制度改革與農(nóng)村社會保障制度的共時推進(jìn)。我國農(nóng)村社會保障制度改革的目標(biāo)是要建立與我國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)、保障項目多樣化、保障水平多層次、保障資金來源多渠道、責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一的農(nóng)村社會保障制度。政府部門應(yīng)遵循廣覆蓋、保基本、多層次、可持續(xù)的原則，積極探索建立符合我國實際的農(nóng)村社會保障體系，淡化土地的就業(yè)、生存保障和社會福利功能。1就農(nóng)地制度改革而言，土地資本化是實現(xiàn)土地保障向現(xiàn)代社會保障轉(zhuǎn)化的有效途徑。政府部門應(yīng)有計劃地推進(jìn)以農(nóng)地資本化為中心的農(nóng)地制度改革，進(jìn)而實現(xiàn)農(nóng)村土地保障向現(xiàn)代社會保障制度的轉(zhuǎn)化。農(nóng)地資本化可以實現(xiàn)“土地?fù)Q保障”功能，不愿耕種土地的農(nóng)

23、戶可以通過承包權(quán)入股把土地經(jīng)營權(quán)集中在股份合作經(jīng)營組織，進(jìn)行適度規(guī)模經(jīng)營，農(nóng)戶通過股份分紅獲取土地使用權(quán)的經(jīng)濟(jì)利益，從而實現(xiàn)農(nóng)民土地保障形式的創(chuàng)新。根據(jù)各國發(fā)展經(jīng)驗，由土地基本生活保障向以社會保險為主的現(xiàn)代社會保障制度過渡是社會發(fā)展的必然現(xiàn)象。土地基本生活保障是社會保障的低級形態(tài)，而社會保險是社會保障的高級形態(tài)9。在過渡的過程中，首先是使土地基本生活保障占社會保障的比例逐漸下降，進(jìn)而淡出其基本生活保障功能，增加社會保險的比重，加快社會保險的增長速度，最后實現(xiàn)社會保險覆蓋全體國民，土地的保障功能被其他更低成本的社會保險所代替。2就現(xiàn)行農(nóng)村社會保障建設(shè)而言，在土地保障的基礎(chǔ)上建立農(nóng)村社會保障體系是

24、當(dāng)前我國農(nóng)村特定條件下的必然選擇。由傳統(tǒng)保障形式向現(xiàn)代保障形式的轉(zhuǎn)變，要經(jīng)歷一個傳統(tǒng)保障為主、傳統(tǒng)保障和社會保障并存、現(xiàn)代社會保障為主這樣一個發(fā)展過程，在未找到其它手段取代土地為農(nóng)民提供基本生活保障的物質(zhì)條件之前，政府部門應(yīng)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，逐步完善農(nóng)村社會保障項目，包括農(nóng)村最低生活保障、社會保險、大病救助、子女教育、農(nóng)民工保護(hù)等，從根本上保障農(nóng)民的合法權(quán)益，逐漸弱化土地的福利性和社會保險功能，逐步健全和發(fā)展符合我國實際的農(nóng)村最低生活保障制度、農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度和農(nóng)村醫(yī)療保障制度，具體而言，包括以下幾個方面：一是按照個人繳費、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的要求，建立新型的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，探索城

25、鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度的有效銜接；二是完善農(nóng)村最低生活保障制度，加大財政補(bǔ)貼力度，提高保障標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)助水平；三是全面落實農(nóng)村五保供養(yǎng)政策，確保供養(yǎng)水平達(dá)到當(dāng)?shù)卮迕衿骄钏?；四是完善農(nóng)村受災(zāi)群眾的救助制度；五是發(fā)展以扶老、助殘、濟(jì)困為重點的社會福利和慈善事業(yè)。3就城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展趨勢而言，通過構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的農(nóng)村社會保障體系實現(xiàn)農(nóng)村社會保障制度的整體性創(chuàng)新。從長期來看，我國農(nóng)村社會保障制度變遷的目標(biāo)是實現(xiàn)與城鎮(zhèn)社會保障制度一體化，革除社會保障在行業(yè)、地域和身份上的差別，最終建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障制度。不論是農(nóng)地制度改革還是農(nóng)村社會保障建設(shè)，都應(yīng)在城鄉(xiāng)一體化和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的進(jìn)程中去把握。農(nóng)地制度改革既要促

26、使部分農(nóng)民逐步擺脫對土地保障的依賴，更要為傳統(tǒng)保障向社會保障轉(zhuǎn)變提供便利和有效對接10。農(nóng)村社會保障建設(shè)，應(yīng)制定總體規(guī)劃，設(shè)計一個便于今后與城鎮(zhèn)社保體系相銜接的、能按社會保障制度基本運行規(guī)律運作的農(nóng)村社會保障體系，從而為農(nóng)村社會保障制度與城鎮(zhèn)社會保障制度的順利銜接創(chuàng)造條件。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的農(nóng)村社會保障制度主要應(yīng)當(dāng)包括：農(nóng)民養(yǎng)老保險制度體系，農(nóng)民健康醫(yī)療保險制度體系，就業(yè)保障體系，職業(yè)傷害保障體系，生育保障體系，農(nóng)民社會救助保障體系，社會福利服務(wù)體系，社會優(yōu)撫體系等。當(dāng)前，農(nóng)村社會保障的重點就是要將農(nóng)村已遷入城鎮(zhèn)的人口納入統(tǒng)一的社會保障范疇。在此方面，可以借鑒西方發(fā)達(dá)國家給農(nóng)民提供與城鎮(zhèn)居民同樣的社會保障的經(jīng)驗。例如，在德國，從事獨立經(jīng)營的農(nóng)民與具有雇傭關(guān)系的工人和職員一樣，能夠享受所有社