1、第二講、公共部門及其行為特征,西安交通大學(xué) 朱正威 2002-7-9,一、公共部門的主體政府,市場制度是建立在交換關(guān)系上，公共部門是建立在權(quán)威關(guān)系之上的。公共部門的顯著特征在于它擁有對一切人或權(quán)利要求的權(quán)威，這種權(quán)威具有普遍性和唯一性。 -政治學(xué)家 林德布洛姆 公共部門是指這樣一種提供服務(wù)和產(chǎn)品的部門，其所提供的服務(wù)和產(chǎn)品的范圍和種類不是由消費(fèi)者的直接愿望決定的，而是由政府機(jī)構(gòu)決定的，在民主社會，是由公民的代表來決定的。 -經(jīng)濟(jì)學(xué)家 席克斯,上述定義雖然沒有概括公共部門的全部活動，但它揭示了公共部門的關(guān)鍵點(diǎn)：公共部門是公共、政治決定的結(jié)果，而不是市場運(yùn)作的結(jié)果。 同時，這個定義也說明了，公共部

2、門的主體就是公共權(quán)力的代表政府。,1、國家與政府,政府是國家構(gòu)成要素之一，而非國家的全部； 國家主權(quán)是普遍、廣泛、無限制和統(tǒng)一而不可分的，而政府公共權(quán)力是有限的，并且通常要在權(quán)限或職能上進(jìn)行具體限度和界定； 國家對于社會生活的重要性高于政府； 國家是特定社會中統(tǒng)治階級與被統(tǒng)治階級組成的統(tǒng)一體，而政府卻是統(tǒng)治階級進(jìn)行階級統(tǒng)治的組織和工具。,2、政府的特性,階級性。 公共性。 權(quán)威性。 整體組織性 特定的職能規(guī)定性。,3、現(xiàn)代政府組織和運(yùn)行的基本原則,人民主權(quán)原則 有限政府原則 責(zé)任原則 法治原則,4、政府職能,政府職能是政府在社會中所承擔(dān)的職責(zé)和功能，它反映了政府的實(shí)質(zhì)和活動的內(nèi)容。政府職能的本

3、質(zhì)上是將統(tǒng)治階級意志具體化，代表統(tǒng)治階級實(shí)行政治統(tǒng)治和社會管理。,政府的一般職能,維持統(tǒng)治秩序和社會秩序； 調(diào)整社會關(guān)系和實(shí)行社會監(jiān)督； 對社會經(jīng)濟(jì)生活進(jìn)行控制或施加影響； 管理公共服務(wù)事業(yè)，發(fā)展社會福利； 發(fā)展與他國的政治、經(jīng)濟(jì)和文化關(guān)系； 維護(hù)國家主權(quán)，保衛(wèi)國家領(lǐng)土完整，防 止外來威脅、干涉和侵犯。,政府職能的二重性,階級職能政治統(tǒng)治職能 公共職能社會管理職能,階級職能與公共職能的聯(lián)系,政治統(tǒng)治職能的實(shí)施必須以社會管理職能的履行為必要條件 社會管理職能的履行需要政治統(tǒng)治職能的保障 政治統(tǒng)治職能與社會管理職能在一定條件下是可以相互轉(zhuǎn)化的,二、市場機(jī)制、市場失靈與政府干預(yù),市場經(jīng)濟(jì)就是自愿選擇

4、產(chǎn)品和服務(wù)的機(jī)制與系統(tǒng)。 經(jīng)濟(jì)學(xué)家都認(rèn)為，市場機(jī)制是通過市場供需均衡，使資源配置達(dá)到最有效益的方法。完全競爭市場依據(jù)市場機(jī)制來決定產(chǎn)品和服務(wù)的分配，具有效用最大化的個人和利潤最大化的廠商，會經(jīng)“看不見的手”的運(yùn)作，產(chǎn)出效益，實(shí)現(xiàn)“帕累托最優(yōu)”。,完全競爭市場的前提是六項(xiàng)假設(shè)：,第一、經(jīng)濟(jì)信息完全和對稱； 第二、充分競爭市場； 第三、規(guī)模報酬不變或遞減； 第四、企業(yè)和個人經(jīng)濟(jì)活動沒有任何外部效應(yīng)； 第五、交易成本可以忽略不計； 第六、經(jīng)濟(jì)當(dāng)事人完全理性。,市場失靈,市場機(jī)制無法將社會資源予以有效配置； 市場經(jīng)濟(jì)無法解決效率以外的非經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。,“市場失靈”主要的現(xiàn)象：,公共產(chǎn)品的提供缺位； 市場經(jīng)

5、濟(jì)中的壟斷； 市場經(jīng)濟(jì)的外部性； 市場波動與經(jīng)濟(jì)的不穩(wěn)定性； 市場經(jīng)濟(jì)下的收入不平等。,結(jié)論：,自由市場的經(jīng)濟(jì)并不像古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家所描繪得那么完美，“看不見的手”的運(yùn)作并不總是穩(wěn)定，最有效率的，這就是“市場失敗”。因此，政府有必要在“看不見的手”不那么有效的場合伸出“看得見的手”，用行政干預(yù)幫助市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)作得更穩(wěn)定，更有效率，以彌補(bǔ)市場經(jīng)濟(jì)的不足。所以，“看不見的手”要想發(fā)揮作用，必須借助政府這只“看得見的手”。,三、市場經(jīng)濟(jì)中的政府職能,政府職能的履行是政府配置社會資源的具體體現(xiàn)。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府與市場是最為基本的兩種社會資源配置機(jī)制。從經(jīng)濟(jì)運(yùn)作的規(guī)律來看，社會經(jīng)濟(jì)資源的合理配置只能以市

6、場機(jī)制為主，政府對于社會經(jīng)濟(jì)生活的干預(yù)不能取代市場機(jī)制，因此，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府職能是有限的，需要進(jìn)行嚴(yán)格的確定。,政府職能的確定大體經(jīng)歷了三個階段：,1，“守夜人”的小政府階段。 2，積極干預(yù)的大政府階段。 3，政府與市場合作階段。,政府職能可確定為兩個基本方面：,第一、是提供制度和規(guī)則以保護(hù)市場，維持市場的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，包括以立法的方式界定產(chǎn)權(quán)，維護(hù)市場秩序、保護(hù)經(jīng)濟(jì)契約的效力等； 第二、是彌補(bǔ)市場的不足，進(jìn)行糾正性的干預(yù)，包括提供公共物品、制約無效率的壟斷等。,市場經(jīng)濟(jì)中的政府的基本角色和職能,提供經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)制度、規(guī)則和框架； 組織各種公共物品和服務(wù)的供給； 共有資源和自然資源的

7、保護(hù)； 社會沖突的調(diào)整和解決； 保護(hù)并維持市場競爭； 收入和財產(chǎn)分配的調(diào)節(jié)； 宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定,在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，市場機(jī)制將取代政府成為配置社會資源的主要機(jī)制，相應(yīng)地，政府職能本身就面臨著轉(zhuǎn)變的問題。政府職能轉(zhuǎn)變，從某種意義上說就是政府管理社會經(jīng)濟(jì)文化事務(wù)的范圍和具體方式上的轉(zhuǎn)變。政府應(yīng)該根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展的實(shí)際狀況，承擔(dān)自己應(yīng)該承擔(dān)的公共事務(wù)，而把不應(yīng)屬于自己承擔(dān)的社會事務(wù)交給社會中介組織或者市場承擔(dān)。,政府要逐步由直接管理為主轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接管理為主，由指揮微觀經(jīng)濟(jì)活動為主轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^調(diào)控活動為主，由行政命令手段為主轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)手段和法律手段為主，輔以行政手段，形成“國家調(diào)節(jié)市場，市場引導(dǎo)企業(yè)

8、”的社會經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制。通過進(jìn)一步明晰政企之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，政府將逐步退出社會經(jīng)濟(jì)的微觀管理領(lǐng)域，形成國家與社會之間合理邊界和相互關(guān)系。,在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下的政府職能,1，為社會經(jīng)濟(jì)和社會健康、穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展提供有效的公共政策； 2，通過財政、金融、貨幣等宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段調(diào)節(jié)市場，引導(dǎo)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展； 3，通過經(jīng)濟(jì)立法執(zhí)法等法律手段規(guī)范市場主體的行為，維護(hù)市場秩序； 4，擴(kuò)大政府社會控制和社會服務(wù)功能，維持社會秩序，提供社會福利； 5，優(yōu)化政府本身的管理，實(shí)現(xiàn)政府行政的法制化和高效化。,需要指出的是，我國的政府職能轉(zhuǎn)變表面上是政府退出社會經(jīng)濟(jì)的微觀管理領(lǐng)域，但是事實(shí)上政府職能轉(zhuǎn)變并不簡單等同于

9、政府職能縮減。一方面，在市場體制尚為發(fā)育成熟的條件下，政府從市場的退出是一個漸進(jìn)的過程。政府不僅仍要承擔(dān)必要的管理職能，同時由于我國市場經(jīng)濟(jì)體制的不成熟，政府又必須承擔(dān)起培育市場的艱巨任務(wù)。為此政府在轉(zhuǎn)變職能的同時，必須提高其政策能力，通過制定公共政策的途徑來培植市場。另一方面，政府微觀管理的職能取消，但是其宏觀調(diào)控和社會管理職能必須強(qiáng)化，在計劃體制下形成的原有的管理方式以及管理水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制的要求，必須按照市場經(jīng)濟(jì)的要求加強(qiáng)政府的宏觀管理。,*、政府失靈,典型的政府失靈主要有以下類型： 1、成本和收益的分離：過剩和成本提高； 2、政策制定的復(fù)雜性和低質(zhì)量的政策； 3、內(nèi)部問題； 4、政府組織的低效率； 5、分