1、案例分析：,土改時期的“公荒地”土地權利的確權,1,案情介紹,雙方當事人S區(qū)J鎮(zhèn)甲村(以下簡稱“甲村”)與Y區(qū)T鄉(xiāng)乙村(以下簡稱“乙村”)因?qū)纱褰唤绲貐^(qū)土地的所有權歸屬產(chǎn)生爭議。爭議土地位于甲村與乙村交界地區(qū)，北鄰乙村草地，南鄰同意渠，東鄰同意渠和甲村草地，西鄰乙草地，面積654.86畝，1992年全國土地詳查時確定的用途全部為草地。1952年土改期間，爭議土地未分配給兩村任何村民。此后，從農(nóng)村合作化、人民公社化至今，爭議土地均未固定給任何一村，土地承包到戶后，也未承包給任何個人使用。爭議土地在解放后由爭議雙方共同使用，主要是用于放牧和燒堿。2004年，該地由國家征用，雙方因征地補償款項歸屬

2、發(fā)生糾紛，甲村隨即向呼和浩特市土地行政主管部門申請土地確權。,2,人民政府處理結果、依據(jù),處理結果 1、將爭議地確認為集體土地。 2、根據(jù)爭議雙方人口比例劃分爭議地內(nèi)同意渠以西的土地，歸爭議雙方分別所有。 3、將爭議地內(nèi)同意渠以東的土地根據(jù)實際使用現(xiàn)狀劃分給爭議雙方分別使用。,3,依據(jù) 中華人民共和國土地管理法第11條第4款規(guī)定：“確認林地、草原的所有權或者使用權，確認水面、灘涂的養(yǎng)殖使用權，分別依照中華人民共和國森林法、中華人民共和國草原法和中華人民共和國漁業(yè)法的有關規(guī)定辦理”；中華人民共和國草原法第4條第1款規(guī)定：“草原屬于國家所有，即全民所有，由法律規(guī)定屬于集體所有的草原除外”；內(nèi)蒙古自

3、治區(qū)(草原法)實施條例第8條第(二)項規(guī)定：“牧區(qū)、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織使用的草原屬于集體所有，但依法使用國家所有的草原除外?！眱?nèi)蒙古自治區(qū)黨委在批轉(zhuǎn)自治區(qū)黨委農(nóng)牧部、統(tǒng)戰(zhàn)部和自治區(qū)民委黨組關于解決自治區(qū)西部地區(qū)蒙古族社員土地報酬問題的意見中的規(guī)定：“所有草場，原則上應一律歸全民或集體所有。在農(nóng)業(yè)區(qū)，由于草場少，面積小，一般的都應歸集體所有?！?4,評析,本案在調(diào)查處理過程中引發(fā)激烈爭論，并形成兩種截然不同的觀點 第一種觀點：依據(jù)原國家土地管理局1995年頒布的確定土地所有權和使用權的若干規(guī)定第4條規(guī)定：“依據(jù)1950年中華人民共和國土地改革法及有關規(guī)定，凡當時沒有將土地所有權分配給農(nóng)民的土地屬于

4、國家所有；實施1962年農(nóng)村人民公社工作條例修正草案(以下簡稱六十條)未劃入農(nóng)民集體范圍內(nèi)的土地屬于國家所有?！钡?8條規(guī)定：“土地所有權有爭議，不能依法證明爭議土地屬于農(nóng)民集體所有的，屬于國家所有?！北景钢械臓幾h雙方在解放后均未持有爭議土地屬本村所有的合法有效證據(jù)，故爭議土地應屬國家所有。 第二種觀點認為：根據(jù)中華人民共和國土地管理法第11條第4款、中華人民共和國草原法、內(nèi)蒙古自治區(qū)(草原法)實施條例以及呼市地區(qū)的特殊情況以及爭議土地位于兩個村之間的實際情況，且已由兩村長期使用，該爭議土地的權屬性質(zhì)可確定為集體所有。,5,評析,土地確權的原則是“尊重歷史、照顧現(xiàn)實”。根據(jù)爭議土地在土改期間未

5、分配給農(nóng)民這一事實，以及呼市地區(qū)在解放初期的特殊情況和該宗地的使用情況可以判斷，爭議土地屬土改時期土地分類中的“公荒地”。 依據(jù)中華人民共和國土地管理法第16條的規(guī)定，同時根據(jù)本案的實際情況，考慮到本案爭議土地的沿革的歷史背景，從穩(wěn)定土地權屬，保持安定團結，造福一方的角度出發(fā)，將爭議土地的權屬確定為集體所有。,6,實際工作中存在的問題,我國的立法對國家和集體所有權的劃分范圍的界定上存在一定沖突。憲法、土地管理法對土地所有權客體規(guī)定有一個大的概括性的原則范圍，把土地所有權客體分成兩大塊，即城市土地屬于國家所有，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有。從法律文字表述來

6、看，對農(nóng)村和城市郊區(qū)土地，在憲法和土地管理法的規(guī)定中都采用了集體土地所有權優(yōu)先推定。但在土地管理法實施條例和確定土地所有權和使用權的若干規(guī)定卻采用了國家土地所有權優(yōu)先推定的原則。土地管理法實施條例對農(nóng)村集體土地的客體范圍未做規(guī)定，對國有土地的客體范圍卻進行了列舉性規(guī)定，依該條例第2條第(四)項規(guī)定，依法不屬于集體所有的林地、草地、荒地、灘涂及其他土地屬于國有；而確權規(guī)定則不分地域范圍，規(guī)定只要不能證明土地屬于農(nóng)民集體所有即屬于國家所有。,7,實際工作中存在的問題,實際中存在不少歷史上未曾頒發(fā)土地所有證或證據(jù)不足而法律又未明確規(guī)定屬于國家所有的城市市區(qū)以外的土地，這些土地應該確定為國家所有還是集

7、體所有? 目前土地確權工作中最大的難點是六十條頒布后，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員擴展開發(fā)的且目前仍然實際占用、使用、收益的“四荒地”(荒山、荒灘、荒溝、荒地)應歸農(nóng)民集體還是國家所有?由此引發(fā)的國有土地與相鄰集體土地間的糾紛大量存在，因法律上沒有非常明確的規(guī)定，解決難度較大。,8,正確劃分兩種所有權的對策,1正確解釋現(xiàn)有法律法規(guī) 依據(jù)憲法和土地管理法，對于城市市區(qū)以外的土地應該采用集體土地所有權優(yōu)先取得。也就是說土地所有權有爭議，不能依法證明爭議土地屬于國家所有的，屬于農(nóng)民集體所有。 理由是：土地確權首先應以合法性為最基本的原則，因為我國憲法和土地管理法將土地分為城市土地國家所有、農(nóng)村和城市郊區(qū)

8、土地農(nóng)民集體限制所有兩個部分，并且明確規(guī)定農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有。而這里的“法律規(guī)定屬于國家所有的”應當指土地管理法實施條例、森林法、草原法、土地改革法等法律法規(guī)中對國有土地客體的相關規(guī)定。,9,正確劃分兩種所有權的對策,2結合個案實際情況，查清土地權屬 土地管理法第16條規(guī)定：“土地所有權和使用權爭議，由當事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由人民政府處理。”劃分所有權是人民政府不可回避的責任。劃分國有與集體土地之間的界線要依據(jù)政策，查清事實，一般認為，按照六十條的集體土地范圍，已經(jīng)在當時登記造冊，或者有充分事實可以證明的，除了已被國家征用的以外，可以認

9、定屬于集體所有。如果難以查清六十條實施時該土地是否劃在該集體范圍內(nèi)，則可根據(jù)實際使用狀況和解放初土改情況確定所有權。一般情況下，沒有明確國有單位管理和使用的土地，應劃入集體土地的范圍，否則將引起村組農(nóng)民的強烈反對，以致管理失控，嚴重者將導致土地植被破壞。,10,正確劃分兩種所有權的對策,3加強農(nóng)村集體土地所有權發(fā)證工作 土地管理法第11條第1款規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地由縣級人民政府登記造冊，核發(fā)證書，確認所有權?！?國有土地使用權與集體土地所有權及使用權的確權與登記發(fā)證工作，能夠有效地防止新的土地權屬爭議的產(chǎn)生。,11,本案的啟示,從我國現(xiàn)行的法律規(guī)定分析，當土地所有權有爭議時主要采取國家所

10、有的推定原則，即無法證明爭議土地屬于農(nóng)民集體所有的，屬于國家所有。 但在實踐中存在，土地改革時已經(jīng)分給農(nóng)民集體或“四固定”時雖固定給農(nóng)民集體了，但對此的權屬證明材料因為各種原因已經(jīng)丟失了，但農(nóng)民已長期在其上進行使用，如果統(tǒng)一采取國家推定的原則將不利于農(nóng)村的穩(wěn)定。 對此在完善我國的相關法律制度中應考慮，土地確權中，在舉證責任的分配上，應分為兩種不同情況，即城市范圍內(nèi)的土地所有權爭議，農(nóng)民集體主張權利的，由農(nóng)民集體承擔舉證責任，也就是說城市范圍內(nèi)的土地所有權糾紛采用國家土地所有權優(yōu)先推定，而對于農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地所有權糾紛，由國有單位或者國家承擔舉證責任，采用集體土地所有權優(yōu)先推定。,12,案例分析題,2000年3月，遼河油田在吳家鄉(xiāng)興安村征地打井，引起了興安村內(nèi)二、四組土地所有權的糾紛。鄉(xiāng)里接到二、四組群眾的上訪材料，認真傾聽了群眾的意見，而后又到村里調(diào)查了事情的發(fā)生經(jīng)過，勘察了現(xiàn)場，查閱了土地資料（即：19號井臺，土地座落吳家鄉(xiāng)興安村，土地利用類型為水田，面積為4400M2；20號井臺，土地座落吳家鄉(xiāng)興安村，土地利用類型為居民點用地，面積為8400M2）。具體情況是： 19號井臺。是四組村民尹軍和王多營的開荒地，開荒前是荒地。二人在八一年逐漸開荒耕種