1、一篇調研文章初稿，請大家多提修改意見農村土地承包經營權流轉中存在的問題及對策永隆司法所 楊四平中華人民共和國農村土地承包法（以下簡稱“土地承包法”）的頒布實施，從法律層面賦予農民長期而有保障的土地使用權。法律還規(guī)定，以家庭承包的方式取得土地承包經營權的承包方，有權依法自主決定將經營權采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉。既保證了土地承包經營權的長期穩(wěn)定性，又給予了農民行使承包經營權的靈活性。通過幾年的實踐，在土地承包經營權的流轉過程中出現(xiàn)了一些不可忽視的問題。一、存在問題的主要表現(xiàn)1、土地承包經營權流轉程序不規(guī)范。一是私下流轉，不申請、不備案。土地承包法）第三十七條明確規(guī)定：“采取轉讓方

2、式流轉的，應當經發(fā)包方同意；采取轉包、出租、互換或者其他方式流轉的，應當報發(fā)包方備案。”而在許多農民看來，“田分給我了就是我的，我愿給誰就給誰，別人管不著”。在這種觀點的趨使下，大多數土地承包經營權的流轉都是在農民私下進行，根本不向發(fā)包方備案或申請，作為農村土地的所有者（少數國家所有土地依法由農民集體使用）的發(fā)包方，在土地承包經營權流轉中的審批權（對于轉讓）、知情權和監(jiān)督權（對于轉包、出租、互換或者其他方式）蕩然無存。土地承包經營權的流轉處在缺乏監(jiān)督的無序狀態(tài)，發(fā)包方底數不清、情況不明。二是不按規(guī)定簽訂書面流轉合同。土地承包法第三十七條規(guī)定，土地承包經營權的流轉應該簽訂書面合同（代耕不超過一年

3、的除外）。許多農民在土地承包經營權的流轉過程中，或者是圖簡單，或者出于“相互信任”礙于面子，要么就是以口頭約定代替書面合同，要么就是書面合同的內容過于簡單，法定的項目敘述不明，日后一旦出現(xiàn)分歧，無法明辨是非。目前，在農村土地承包糾紛中，因流轉沒有書面合同和合同敘述不明而產生的糾紛占一半以上。2、土地承包經營權流轉內容不合法。在土地承包經營權流轉中，有部分農民濫用權利，存在內容不合法的現(xiàn)象。一是把土地承包經營權擅自轉包給本集體經濟組織以外的農戶。由于大多數流轉行為都是在農戶之間私下進行，在本集體經濟組織其他成員不知情的情況下，將土地承包經營權直接轉包給本集體經濟組織以外的農戶，似乎理所應當。而這

4、種行為，違反了土地承包法第三十三條 “土地承包經營權流轉應當遵循以下原則：（五）在同等條件下，本集體經濟組織成員享有優(yōu)先權”的規(guī)定，剝奪了本集體經濟組織其他成員的優(yōu)先權。二是把土地承包經營權非法轉讓給本集體經濟組織以外的農戶。根據土地承包法的前述規(guī)定“采取轉讓方式流轉的，應當經發(fā)包方同意”意即非經同意不得轉讓。同時，把土地承包經營權轉讓給本集體經濟組織以外的農戶，就相當于發(fā)包方與本集體經濟組織以外的農戶重新建立了承包關系，而土地承包法第四十八條規(guī)定：“發(fā)包方將農村土地發(fā)包給本集體經濟組織以外的單位或者個人承包，應當事先經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意

5、，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準?！?顯然，不經法定程序，把土地承包經營權采取轉讓方式流轉給本集體經濟組織以外的農戶，侵犯了本集體經濟組織其他成員的利益。三是變相抵押或出賣土地承包經營權。有少數農戶在民間借貸中，因無法償還清到期債務，而將自己的土地承包經營權抵給別人以還債。還極少數農戶，貪圖一時的享受，把自己的土地承包經營權一次性作價出賣給別人。這兩種情況都會造成承包人永久（在承包期內）喪失土地承包經營權，至使今后的生活得不到保障，增加了社會的不穩(wěn)定因素。四是將自己的承包地流轉給別人改變其農業(yè)用途。比如收取高額的“補償費”，將自己的承包地流轉給別人建房等。這一行為存在兩個方面的不公平：一方面，高額的

6、“補償費”由承包方獨享，對本集體經濟組織的其他成員不公平；另一方面，對于農村建房者，拿出高額的費用取得農村宅基地也不公平。二、出現(xiàn)問題的主要原因以上問題的出現(xiàn)其主要有以下幾個方面。一是宣傳不夠農民對法律和政策的理解存在偏差。近幾年來，農村土地二輪延包、農村稅費改革、國家免征農業(yè)稅以及對種田農民給予各種補貼等一系列惠農政策的出臺，讓農民得到了實惠，大大地增強了農民的種田積極性。由于對這些政策和相關法律的宣傳不夠，使得農民在認識上產生了偏差，從主觀上對農村土地的權利“擴大化”，使之遠遠超出了法律規(guī)定的“農村土地承包經營權”的有限范圍，甚至有極少數農民存在土地私有化的思想。二是少數農民法律意識淡薄，

7、在履行權利的時候，不愿意接受法律的限制。有的是受到親戚朋友之間感情的影響，把土地承包經營權直接流轉給本集體經濟組織以外的親戚朋友。有的是受利益驅動，把土地承包經營權讓給別人改變其農業(yè)用途。三是配套制度建設不夠，缺乏應有監(jiān)管措施。土地承法法頒布之后，農業(yè)部制定了農村土地承包經營權流轉管理辦法對農村土地承包經營權的流轉行為進行了具體的規(guī)范，但對不按規(guī)定對不按規(guī)定進行流轉的監(jiān)督與處理，還沒有明確具體的規(guī)定。三、解決問題的主要對策為了妥善解決以上的問題，筆者認為應該從以下幾個方面著手1、進行法制宣傳，提高農民認識農村土地承包法對農村土地承包經營權的發(fā)包、流轉等問題做了詳盡地規(guī)定，具有很強的操作性。我們

8、要利用廣播、電視、報紙、墻報、專題講座以及采取以案說法的方式公開調解土地承包糾紛等多種形式大力進行宣傳。讓廣大農民重點掌握承包方的權利和義務，讓他們懂得黨和國家惠農政策與土地承包經營權的關系，知道農民對農村土地權利的“有限性”。讓廣大農民在農村土地承包經營中，在得到政策優(yōu)惠、依法享受權利的同時自覺履行法定義務2、加強指導服務，規(guī)范運作程序鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府農村土地承包管理部門服務農民的職能下移，在各村建立服務點，為群眾進行土地承包經營權流轉的相關服務，一是提供政策咨詢，向群眾解答法律和政策上的難題；二是辦理變更登記或者幫助農民簽訂流轉合同，在辦理登記和簽訂合同的過程中提出合理的意見和建議，發(fā)現(xiàn)流

9、轉雙方有違反法律法規(guī)的現(xiàn)象，及時予以糾正。促使土地承包經營權的流轉規(guī)范有序進行。3、健全監(jiān)督機制，防止問題發(fā)生法律的正確實施，離開不了有效的監(jiān)督。健全對流轉行為的監(jiān)督機制，是一項防止問題發(fā)生，使土地承包經營權的流轉規(guī)范有序的有效措施。一是群眾監(jiān)督。與治安中心戶、灣長理事等群眾治安防控體制相結合，建立一套完整的群眾監(jiān)督體系，讓廣大群眾自覺參與對土地承包經營權流轉行為的監(jiān)督。二是村委會監(jiān)督。充分發(fā)揮村委會干部情況熟、懂政策的優(yōu)勢，發(fā)現(xiàn)苗頭及時處理或者向上級匯報。三是檢查監(jiān)督。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府農村土地承包管理部門要經常組織力量對土地承包經營權的流轉情況進行檢查與抽查，并及時解決發(fā)現(xiàn)的問題。四是公示公開