1、.關于城市規(guī)劃公共政策與法規(guī)的討論城市是人類文明進步的象征，經過百年的現(xiàn)代城市規(guī)劃發(fā)展史，人們越來越發(fā)現(xiàn)城市規(guī)劃需要更多地關注廣泛的社會問題，城市規(guī)劃更應該強調實現(xiàn)目標的過程和時間順序?！俺鞘幸?guī)劃作為公共政策” 已成為政府、規(guī)劃者乃至公眾的共識。城市規(guī)劃是政府調控城鄉(xiāng)空間資源、 指導城鄉(xiāng)發(fā)展與建設、 維護社會公平、 保障公共安全和公共利益的重要公共政策之一。隨著城市經濟的不斷發(fā)展，城市規(guī)劃理論的不斷完善，城市功能的需求也在不斷增多，城市發(fā)展建設實踐經驗證明，城市規(guī)劃面臨著向市場經濟職能的轉變，2008 年開始實施的城鄉(xiāng)規(guī)劃法 在總結原 城市規(guī)劃法 的基礎上， 更加強調把社會公共利益放在核心位置

2、，提出重視資源節(jié)約、環(huán)境保護、 文化與自然遺產保護等規(guī)定，體現(xiàn)了社會公共利益基本構成在城鄉(xiāng)規(guī)劃中的重要地位。隨著社會不斷發(fā)展，人類開發(fā)自然和改造社會的能力空前提高，但各種各樣的公共問題又隨之而來。在中國，經過30 年的改革開放，市場經濟的宏觀建制有了相當?shù)陌l(fā)展，人民生活也得到了持續(xù)改善。在此過程中也出現(xiàn)了許多公共問題，如環(huán)境惡化、 人口爆炸、 氣候變暖、網絡詐騙、地下水超采、垃圾肆虐、森林面積縮小、水土流失、治安形勢不容樂觀、基礎設施缺乏長期的保養(yǎng)機制等。面對這些公共問題，顯然是任何私人組織所不能解決的。因此，只能訴諸于政府通過城鄉(xiāng)規(guī)劃制定靈活高效的公共政策和法規(guī)，著眼于可持續(xù)發(fā)展培養(yǎng)解決公共

3、問題的適當機制，激勵公民社會在政府引導下與政府努力協(xié)作，共同解決公共問題，維護社會穩(wěn)定和公共安全。價值取向是判定政策性質、方向、合法性、有效性和社會公正程度的依據(jù)，它直接影響社會資源的流向與分配形式。城市規(guī)劃作為決策者對城市發(fā)展建設的重要手段，通過優(yōu)化配置城市資源、 有效平衡公共利益等對城市的復雜關系進行調整和協(xié)調。這一過程必須在確定政策選擇和制定政策的一個價值排序基礎上來進行?？茖W發(fā)展觀的根本在于人的全面發(fā)展，人在城市中處于主體地位，發(fā)揮著主要作用，城市規(guī)劃公共政策的制定與實施應當把以人為本的價值取向貫穿于政策的各個方面和各個環(huán)節(jié)。在城市經濟發(fā)展的基礎上，不斷提高人民物質文化生活水平和健康水

4、平，不斷創(chuàng)造人們平等發(fā)展、充分發(fā)揮主觀能動性的社會環(huán)境，從而使城市規(guī)劃公共政策成為推動人全面發(fā)展的動力，進而成為城市發(fā)展和社會進步的橋梁。要強調以人為本，那就必須要強調公平的社會理想和原則，它反映了人們對現(xiàn)實社會權利關系的理性追求。從多種價值中進行選擇或排序不僅是一個技術上的判斷問題，也包含著對道德因素評判的過程。要做好城市規(guī)劃中公共利益的協(xié)調平衡，必須樹立公開、公正、公平的協(xié)調理念， 強化城市規(guī)劃的政策性， 兼顧社會弱勢群體的利益， 體現(xiàn)公共政策的道德要求。城市規(guī)劃是政府掌握的重要公共政策之一， 它既能在城市的空間配置及環(huán)境建設中反映經濟社會發(fā)展的意圖， 又能平衡和維護社會各階層的利益。 政

5、府通過城市規(guī)劃制定一系列的公共政策， 將對促進城市健康發(fā)展， 人民生活安定，社會和諧進步起著非常重要的作用。對;.于城市規(guī)劃而言， 實施公共政策最有效的途徑就是編制有法定效力的操作性規(guī)劃，即控制性詳細規(guī)劃， 規(guī)定各項用地的面積，建筑的容積率，綠地率等內容， 使城市建設在可控的范圍內發(fā)展。目前我國的城市規(guī)劃公共政策主要體現(xiàn)在以下四個方面：1、人居環(huán)境建設政策。 城市規(guī)劃編制辦法指出“編制城市規(guī)劃，應當考慮人民群眾需要，改善人居環(huán)境，方便群眾生活，充分關注中低收入人群，扶助弱勢群體，維護社會穩(wěn)定和公共安全” 。關于人居環(huán)境吳良鏞教授把它概括為5 大系統(tǒng)：自然系統(tǒng)、人類系統(tǒng)、社會系統(tǒng)、居住系統(tǒng)、支撐

6、系統(tǒng)。 人類系統(tǒng)與自然系統(tǒng)是兩個基本系統(tǒng)。居住系統(tǒng)和支撐系統(tǒng)即住房和基礎設施，是人工創(chuàng)造和建設的結果人與人的共處構成社會系統(tǒng)。隨著社會的發(fā)展，人民生活水平得到了很大的提高，但是社會分配不均造成貧富差距也越來越大， 帶來一系列的社會問題這就需要在城市規(guī)劃中進行控制引導，促使 5 個系統(tǒng)和諧發(fā)展為居民提供住房和社會服務，加強環(huán)境和基礎設施規(guī)劃及管理維護城鄉(xiāng)住區(qū)中的基礎設施和服務設施， 尤其是供水、廢物處理衛(wèi)生、交通和能源等方面制定環(huán)境政策。主要是關心人，不分窮人、富人，在建設商品房的同時，建設經濟適用房、廉租房，讓低收入者也能買得起房，租得起房，享受同樣的自然環(huán)境和基礎、服務設施，構建和諧的住區(qū)社

7、會系統(tǒng)，改善他們的生存條件和生活環(huán)境，促進社會的和諧發(fā)展。2、城市公共空問管理政策。城市公共空間是構成城市總體框架，體現(xiàn)歷史文化內涵和城市特色的重要組成部分， 是城市中面向公眾開放、 供公眾進行各種活動的空間。城市的道路、廣場、 公園綠地、 水景等開放空間的布置對城市的整體形象起著非常重要的作用，它既是城市歷史、文化和藝術集中展示的場所，又是人民休閑娛樂場所，在城市規(guī)劃、城市設計中需要作為重點，進行設施景觀的建設要滿足人的使用要求。在具有歷史文化特色的城市，制定保護政策。 歷史建筑可以作為城市公共空間的重心，結合劃定的絕對保護區(qū)、環(huán)境協(xié)調區(qū)布置廣場、綠地。保護歷史文化街區(qū)，辟為步行街區(qū)，隔離喧

8、囂的汽車噪聲，使居民在傳統(tǒng)的建筑街巷中享受澹泊與清靜。 政府加大對歷史文化銜區(qū)的投入， 鼓勵居民積極參與保護，使歷史街區(qū)的保護和環(huán)境整治成為居民生活的一部分。3、“城中村”改造政策。城中村是指在城市建成區(qū)范圍內，仍然保留農村體制，使用集體土地，以村民委員會為組織形式的行政村的居住村落。這些地區(qū)被城市居民及設施包圍著，房屋質量差， 基礎及服務設施缺乏，戶籍實行另冊管理，村民住在城市中卻享受不到城市的待遇，形成城市中的弱勢群體。在城市總體規(guī)劃的指導下，制定“城中村”改造政策，由政府統(tǒng)籌土地資源、合理調配城中村發(fā)展用地，為城中村的遷建、翻建做好土地儲備保障。城中村改造提倡、鼓勵易地置換。易地置換的，

9、應整村遷移，由政府按照城市整體規(guī)劃另行征用劃撥土地。 城中村就地改造的，集體土地應依法轉為國有土地，除村民住宅用地之外其余土地可以進行招商引資、有償開發(fā)， 開發(fā)所得用于城中村的改造和發(fā)展。進行整村遷移的城中村，騰遷出來的集體土地，應依法轉為國有土地，用于經濟發(fā)展。城中村的公共設施服務參照城市居住區(qū)、居住小區(qū)標準進行配置。通過一系列的政策措施，在城市中逐步消滅;.城鄉(xiāng)“二元制”戶籍管理，改變村民的生活環(huán)境，促進城市經濟社會的統(tǒng)一協(xié)調發(fā)展。4、進城務工人員政策。農民進城務工，促進了農民收人增加、農業(yè)和農村經濟結構調整、城鎮(zhèn)化發(fā)展和城市經濟社會繁榮。他們已經成為城市中不可忽略的人口，在城市規(guī)劃中要對

10、其進行用地、基礎設施、社會服務設施的配置，要制定政策，進行有效的管理。加強進城務工人員職業(yè)教育和培訓， 提高其基本素質和職業(yè)技能， 企業(yè)要吸納外來務工人員加入工會。允許他們加入社會保險，子女能夠正常進入學校學習。真正體現(xiàn)以人為本，關心弱勢群體的規(guī)劃思想，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展，構建和諧社會。然而由于當前我國的城市規(guī)劃缺乏完善的法律體系支持規(guī)劃的干預缺乏力度。城市規(guī)劃決策往往只有領導者才是“決策者”，規(guī)劃師和公眾只是決策的執(zhí)行人和貫徹人。這種決策主體的錯位使得規(guī)劃領域的決策呈現(xiàn)封閉型的特點，缺乏公眾監(jiān)督， 難免會影響政策的貫徹和執(zhí)行， 調控作用不明顯。 另外作為集中體現(xiàn)政府意志和公共意志的城市規(guī)劃公共

11、政策，具有對政府和社會的雙向約束作用。在我國經濟體制轉型時期， 面對社會日益分化條件下各個利益集團追逐自身利益的復雜局面，對計劃經濟條件下形成的權力結構的重構尚未完成，法制的不完善、 體制的不健全政府實施規(guī)劃調控的行政權力的權威性不足。同時，規(guī)劃執(zhí)法還缺乏有效、 及時的監(jiān)督機構， 規(guī)劃的監(jiān)督檢查部門難以發(fā)揮對城市規(guī)劃的監(jiān)督制約作用。對規(guī)劃管理監(jiān)督的形式主要是輿論監(jiān)督，但它具有明顯的滯后性。通常法學上認為， 法律條文包含著實體性內容和程序性內容，實體性內容和詳細規(guī)定進行控制和以程序性內容的嚴密設定進行控制，是法律對行政行為進行規(guī)范和控制的兩種作用方式。 基于特定的政治、 經濟和社會文化背景，各國

12、在有關城市規(guī)劃的立法中對這兩種形式的運用情況不盡相同。我國規(guī)劃立法，從中央法律、法規(guī)到地方性法規(guī)、規(guī)章，基本上是圍繞城市規(guī)劃從編制到實施的各個環(huán)節(jié)，設定規(guī)劃主管部仃及相關行政機構的職權內容和范圍，而對各十環(huán)節(jié)實現(xiàn)所必須遵守的程序規(guī)定，則相當籠統(tǒng)和茼單， 僅僅在個別地方性法規(guī)中有所涉及，如（上海市城市規(guī)劃條例）、（深圳市城市規(guī)劃條例）等。由此可反映出，我國城市規(guī)劃立法具有這樣一個普遍性的特征：重實體性內容的規(guī)范，輕行為程序的約束。計劃經濟體制下，我國規(guī)劃法規(guī)實體性內容為主進行調控的模式，適應了我國社會經濟發(fā)展特定階段下的城市建設中相對簡單的社會關系，為我國城市規(guī)劃的發(fā)展和城市的建設管理提供了法定

13、依據(jù)和法律保障。但隨著社會主義市場經濟的逐步建立和發(fā)展，我國的經濟組織與運行、 政府職能、 社會文化與倫理道德都在發(fā)生著根本性的變化，城市規(guī)劃和建設中的社會關系趨向多元化和復雜化，傳統(tǒng)的以實體性內容的規(guī)定為主、缺乏程序性的規(guī)劃法規(guī)，在實踐中難以應付諸多新的問題和矛盾，難適應對城市規(guī)劃和建設管理進行法律調控的需要，亟待進行修訂。實體性內容和程序性內容之間既有區(qū)別，又相互依賴、相互聯(lián)系。一方面，盡管兩者都是法律的控制方式， 但兩者的側重點是不同的。實體性內容側重于對有關行為具體內容的制定， 程序性內容則著眼于對行為過程的程序設計。另一方面， 許多權力內容本身是實體性;.的，但在其實現(xiàn)過程中還必須借

14、助某種手段、方法或途徑。 程序就是權力實體性內容實現(xiàn)的合法方式和必要條件， 只有合理的法定程序才能保障實體內容的有效作用。由于規(guī)劃的程序過程實質上是各行為主體之間利益的分配過程，同時，程序過程從一個側面反映了國家的行政體制和社會運行機制的作用過程。因此， 形成完善的規(guī)劃法規(guī)程序性內容，是一項牽動面廣、涉及因素多的工作。 在當前我國規(guī)范法制建設的背景下，結合縣體的政治、經濟和社會文化環(huán)境， 增強規(guī)劃法規(guī)中的程序性內容，必須持科學的態(tài)度，不可能一蹴而就。須循序漸進，找準楔入點。若結合當前政府職能轉化和依法行政的建設，更易取得功效。加強規(guī)劃法規(guī)的程序性，重點應在地方性法規(guī)層面進行。一方面，在對程序性

15、內容的理論認識不夠深入和實踐運用不夠成熟的條件下，應該先在地方性法規(guī)中嘗試、完善和發(fā)展；另一方面， 作為我國規(guī)劃法規(guī)體系的重要組成部分，地方性法規(guī)規(guī)范著各地方城具體的、豐富多樣的城市規(guī)劃和建設活動，城市規(guī)劃的編制和實施管理正是在這些具體過程中展開的。另外加強規(guī)劃法規(guī)程序性的主要內容，要結合我國城市建設的實際，針對規(guī)劃法制建設的具體問題，在平等、公開、科學、有效的程序原則下，加以研究和確定。當前，要在各個階段規(guī)劃的編制、 申請和審批以及違章建設監(jiān)督檢查三個主要環(huán)節(jié)，明確對各行為時間長短和行為次序的規(guī)范。 其中時限方面須考慮我國城市規(guī)劃和建設的具體情況，在保證行政效率的前提下，合理確定。設置行為的法定時間要求，有利于城市規(guī)劃過程的法律監(jiān)督和控制，有利于推進城市規(guī)劃的依法行政建設。只有從法律上確立各主體參與規(guī)劃的合法地位和制度化途徑，規(guī)劃程序才可能真正形成交涉性的過程。 本文強調了加強規(guī)劃法規(guī)程序性的作用和意義，并不是否認完善法規(guī)的實體性內容的必要性， 因為如果不以完善的規(guī)劃實體性內容為基礎，再合理的法