1、舊城改造的前世今生“所有的城市都是瘋狂的，然而是華麗的瘋狂。所有的城市都是美麗的，然而是冷酷的美麗?！笨诉_(dá)莫利 城市的發(fā)展與人類社會生產(chǎn)和生活方式的進(jìn)步有著密切的關(guān)系。在特定的歷史時期，城市的發(fā)展水平總是與當(dāng)時的生產(chǎn)力發(fā)展水平和人類的生產(chǎn)方式相適應(yīng)。隨著生產(chǎn)力發(fā)展水平的提高，人類生產(chǎn)和生活方式變化，城市在不斷地發(fā)展變化以適應(yīng)社會發(fā)展的需要。在科學(xué)技術(shù)高度進(jìn)步、人類生產(chǎn)和生活方式急劇變化、城市迅速發(fā)展的今天，城市舊區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施不健全，土地利用率低下，布局混亂，環(huán)境惡化等問題日益突出地表現(xiàn)，城市老化無法適應(yīng)社會發(fā)展的要求，為了保證城市社會經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，必須對城市舊城進(jìn)行有計劃的改造。在這樣一種背

2、景下，本文對舊城改造的原因、主體、作用機(jī)制展開了研究，即為什么要進(jìn)行舊城改造？改造的三個主體（政府、房地產(chǎn)企業(yè)和居民）遵循什么樣的行動邏輯？三者間的博弈怎樣進(jìn)行并對社會空間重構(gòu)會產(chǎn)生何種影響？第一個問題解釋了不同利益主體為舊城改造尋找理由的不同角度；第二個問題是三個參與主體對舊城改造目標(biāo)的不同認(rèn)定；第三個問題是三者為實現(xiàn)各自目標(biāo)，在博弈過程中采取的行動策略、取得的效果及這些效果在社會空間重構(gòu)中的體現(xiàn)形式。 一、改造的理由：舊城之“舊” 現(xiàn)代漢語詞典中對“舊”字的解釋為：“過去的，過時的，跟新相對”。由此可以看出，“舊”是與“新”相對應(yīng)而言的，因為有了“新”所以凸顯了“舊”。那么，舊城也僅僅是與

3、新城相對的一個概念嗎？舊城之所以為“舊”，是處于怎樣的“過時”狀態(tài)呢？ 史蒂文蒂耶斯德爾、蒂姆希思和塔內(nèi)爾厄奇在城市歷史街區(qū)的復(fù)興一書中這樣描述： “任何一座建筑或一個區(qū)域過時的程度是不同的。而且過時是一個與最終狀態(tài)相對的概念，因為作廢可能從來也不會發(fā)生。舉例來說，除非一座建筑是專門為了一個特殊的目的而設(shè)計的（如核電站），否則很難想象它不具有潛在的可變性而且無法轉(zhuǎn)變其使用方式。因此，一座建筑極少會達(dá)到完全的過時狀態(tài)。同樣，過時也很少是絕對的，不管是一座建筑或一個地區(qū)，充其量是或多或少地比它的競爭對手過時一些?！?本研究認(rèn)為，可以從物質(zhì)性角度和功能性角度兩個方面看待舊城地區(qū)的過時問題： 1、物質(zhì)

4、性過時 舊城地區(qū)物質(zhì)性過時是指舊城地區(qū)的房屋質(zhì)量、建筑風(fēng)貌與城市環(huán)境處于一種殘損衰敗的狀態(tài)，是從建筑與舊城環(huán)境本身的衰變角度與新城地區(qū)相比而言的過時。 （1）房屋質(zhì)量的過時 正常的使用損耗、長年累月的風(fēng)吹雨打，甚至歷史上自然災(zāi)害的因素都會使舊城地區(qū)的房屋建筑質(zhì)量不斷下降。同時，得不到及時的修繕與維護(hù)，舊城地區(qū)的許多房屋都嚴(yán)重?fù)p壞。因此，舊城地區(qū)往往也是危舊房集中的地區(qū)。針對這種房屋質(zhì)量的物質(zhì)性過時，舊城改造是勢在必行的選擇。 （2）建筑標(biāo)準(zhǔn)的過時 不同時期的房屋修建標(biāo)準(zhǔn)是不同的，這些標(biāo)準(zhǔn)中有些是政策法規(guī)（官方的）所規(guī)定的最低標(biāo)準(zhǔn)。老建筑符合其修建年代的標(biāo)準(zhǔn)，卻未必符合后來的標(biāo)準(zhǔn)，如防火通道、用

5、電負(fù)荷、建筑保溫等。隨著居民生活方式在不同歷史時期的發(fā)展變化，建筑標(biāo)準(zhǔn)隨之也產(chǎn)生了巨大變革。因此，用今天的政策法規(guī)去審視，大部分老建筑不但是過時的，而且是違反相關(guān)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，甚至是違法的。這種過時源于現(xiàn)代人對建筑標(biāo)準(zhǔn)問題的認(rèn)定對舊建筑產(chǎn)生的沖擊。 （3）建筑風(fēng)貌與形象的過時 認(rèn)為舊城地區(qū)在建筑風(fēng)貌與區(qū)域形象方面過時的觀點(diǎn)，大多是在與新城地區(qū)的建筑形態(tài)和城市風(fēng)貌進(jìn)行比較后形成的一種視覺判斷。這種觀點(diǎn)沒有認(rèn)識到舊城地區(qū)作為城市歷史發(fā)展空間載體的歷史文化價值，而是簡單的以對現(xiàn)代建筑的審美觀去衡量歷史街區(qū)的老建筑，認(rèn)為老建筑已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)代化發(fā)展的功能要求，在審美上是一種“老氣橫秋”的城市風(fēng)貌。同時，這

6、種“過時”的城市風(fēng)貌也被認(rèn)定為是“社會生產(chǎn)力落后不發(fā)達(dá)”的表現(xiàn)，應(yīng)該通過改造使舊城地區(qū)“舊貌換新顏”。這種觀點(diǎn)在我國以往的舊城改造實踐中頗有市場，改變“落后的舊城風(fēng)貌”往往與改善舊城居民居住條件相提并論，成為政府舊城改造工作的一個理由。 2、功能性過時 （1）使用功能的過時 舊城地區(qū)的房屋是根據(jù)其建造年代的社會經(jīng)濟(jì)條件、居民生活方式和物質(zhì)生活水平來修建的，是特定歷史時期的產(chǎn)物。隨著時代的發(fā)展，科技的進(jìn)步，人們對于居住條件的要求在不斷提高，生活方式也在不斷變化。習(xí)慣了現(xiàn)代居住標(biāo)準(zhǔn)的人們已經(jīng)很難想象沒有上下水設(shè)施、沒有獨(dú)立衛(wèi)生間的老房子怎么能夠滿足住房的舒適性要求。同樣，曾經(jīng)在歷史上一度繁榮的舊城

7、地區(qū)老字號商鋪，其建筑規(guī)模又怎能與大型現(xiàn)代商廈相比？從這個角度講，時代的發(fā)展造成了舊城地區(qū)老建筑在使用功能上的過時。因此，老建筑在居住功能上被現(xiàn)代人質(zhì)疑，在商業(yè)功能上被大型化的現(xiàn)代商業(yè)模式所遺棄，這也是舊城地區(qū)城市活力衰敗的一個重要原因。 （2）經(jīng)濟(jì)功能的過時 這一觀點(diǎn)認(rèn)為，在不同時代，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)模和組織形式對空間的要求是不同的。舊城地區(qū)在建筑面積、交通條件、空間形態(tài)上很難滿足現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)與產(chǎn)業(yè)模式發(fā)展的要求。換言之，舊城地區(qū)在經(jīng)濟(jì)功能上已經(jīng)落后于時代的發(fā)展。然而，這一觀點(diǎn)忽視了經(jīng)濟(jì)與產(chǎn)業(yè)形態(tài)多元化的特點(diǎn)，以己之長比人之短。規(guī)模經(jīng)濟(jì)與產(chǎn)業(yè)聚集固然是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系中競爭力較強(qiáng)的一種產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，

8、但小而靈活的經(jīng)濟(jì)模式也是頗具特色與生命力的。正如現(xiàn)代商業(yè)模式中大規(guī)模百貨商場與小型專賣店可以相互補(bǔ)充、共同繁榮的局面一樣，舊城地區(qū)在經(jīng)濟(jì)功能上的過時并非是其已經(jīng)真的不具備經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間可能，而是沒有找到舊城空間形態(tài)和文化特色與現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的契合點(diǎn)，或者是因為現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)模式缺乏在與舊城地區(qū)特點(diǎn)的契合方面做出努力和嘗試，而只是按照單一的大型化現(xiàn)代模式進(jìn)行簡單復(fù)制。 （3）經(jīng)濟(jì)競爭導(dǎo)致的相對過時 不同于經(jīng)濟(jì)功能的過時，經(jīng)濟(jì)競爭導(dǎo)致的舊城地區(qū)功能性過時并非是說舊城沒有經(jīng)濟(jì)功能，而是與新城區(qū)域相比，舊城地區(qū)的投資回報率相對較低。相對于新城區(qū)域，在舊城地區(qū)的投資可能受到更多限制（如歷史文化保護(hù)區(qū)在控高、建筑

9、風(fēng)貌等方面的規(guī)定和限制），由此導(dǎo)致投資成本的上升；另一方面，舊城地區(qū)相對有限的經(jīng)濟(jì)活力導(dǎo)致其投資效益相對較低。這種觀點(diǎn)有效地解釋了我國舊城改造為什么往往采取推倒重建、破舊立新的方式：一方面是出于操作層面的簡單化處理，更重要的則是因為如果采用小規(guī)模、漸進(jìn)式的改造模式，政府和房地產(chǎn)企業(yè)不但在舊城歷史文化保護(hù)方面的投資成本會加大，改造后所能帶來的經(jīng)濟(jì)效益也遠(yuǎn)不及推倒重建模式打造的新興區(qū)域收益豐厚。出于對改造資金平衡和區(qū)域未來經(jīng)濟(jì)增長的考慮，與其讓舊城保護(hù)“費(fèi)力不討好”，不如干脆“拆舊建新，一步到位”。經(jīng)濟(jì)競爭導(dǎo)致的相對過時是一種基于經(jīng)濟(jì)效益最大化邏輯而產(chǎn)生的舊城地區(qū)功能過時，給舊城歷史文化保護(hù)區(qū)帶來

10、了巨大的壓力。 綜上所述，雖然舊城之“舊”有物質(zhì)性過時的一面，然而舊城地區(qū)功能性的過時才是政府進(jìn)行舊城改造的最主要動因。不同的“過時”對應(yīng)的是不同的改造目的，這些目的又關(guān)系到舊城改造中的不同利益群體。從這個意義上講，舊城改造就是在不同利益集團(tuán)的不同改造目的之間取舍與平衡的一個過程。 二、行動的邏輯：不同利益主體眼中的舊城改造 各級政府、房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)和舊城居民是舊城改造中最主要的三個利益主體。舊城改造對于三者具有不同的意義。因此，三者在舊城改造中的目的以及由此導(dǎo)致的行動邏輯，對于研究舊城改造的最終效果具有重要的意義。 1、政府的角度：民生、政績與財政收入 在我國的舊城改造實踐中，政府是推動改造

11、的最主要力量。政府內(nèi)部按照行政級別分為國家政府、市級政府和區(qū)縣級政府，按照權(quán)限與屬地分為中央政府和地方政府。各級政府之間，中央政府與地方政府之間，乃至政府的不同部門之間對舊城改造的目的和行動邏輯都因?qū)嶋H情況的不同而有所差別。因此，不能簡單地將舊城改造中的政府概念混為一談。政府作為舊城改造中最具權(quán)威的利益主體，其內(nèi)部對舊城改造的認(rèn)識既有一致性也有差異性，在經(jīng)濟(jì)利益與社會效益間也存在著矛盾與沖突。 （1）民生的角度：解危排困 城市的發(fā)展與演變永遠(yuǎn)是以一種持續(xù)的動態(tài)形式存在于歷史發(fā)展的長河中。在社會經(jīng)濟(jì)形態(tài)的發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化、城市重點(diǎn)發(fā)展區(qū)域的轉(zhuǎn)移等諸多因素的作用下，昔日一度繁華的舊城地區(qū)面臨著

12、空間衰敗、功能過時和經(jīng)濟(jì)衰退的局面，普遍存在人口居住密度高、危舊房比例高、房屋質(zhì)量差、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對落后的特點(diǎn)。對各級政府而言，通過舊城改造改善民生問題成為刻不容緩的首要政府工作內(nèi)容。在我國舊城改造的歷史實踐中，絕大多數(shù)改造項目都是為了改善舊城居民的居住條件，提高舊城居民生活水平，改變城市舊城地區(qū)衰敗落后的面貌。 以北京市為例，北京舊城改造以解決舊城居民房屋破敗、居住條件緊張這一民生問題為首要工作目標(biāo)，在很長的一段歷史時期內(nèi)，舊城改造被等同于危舊房改造。既然“危舊破敗”是沒有價值的，所以最“理性”的選擇就是推倒重建。在這一思維邏輯下，對舊城地區(qū)進(jìn)行大規(guī)模推倒重建的改造方式成為了政府舊城改造的

13、主要形式，也正因如此，舊城改造在改善居民居住條件的同時，也給舊城歷史文化保護(hù)帶來了災(zāi)難性的影響。 （2）政績的體現(xiàn)：推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展與打造功能區(qū) u 推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展 二十世紀(jì)九十年代開始，我國進(jìn)入社會轉(zhuǎn)型時期，地方政府市場化與企業(yè)化的趨勢日益明顯。舊城改造成為政府（特別是地方政府）政績的重要體現(xiàn)。如果說民生問題給政府帶來的是一種壓力，那么通過舊城改造，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長與社會發(fā)展就是政府推進(jìn)舊城改造工作的強(qiáng)大動力。于是，作為一種衡量經(jīng)濟(jì)增長最為直接的指標(biāo)，GDP的增長成為地方政府政績的重要體現(xiàn)，也成為地方政府競相追逐的目標(biāo)。如何通過舊城改造來實現(xiàn)這一目標(biāo)？那就是利用舊城地區(qū)的空間資源，通過招商引資的方式，

14、讓舊城地區(qū)這塊寶地盡可能地帶來更多的經(jīng)濟(jì)效益。 u 打造功能區(qū) 從二十世紀(jì)九十年代開始，北京市城八區(qū)（2008年數(shù)據(jù)）各區(qū)政府便開始爭先恐后地打造各自的功能區(qū)（如下圖）。海淀區(qū)憑借科研院所與高科技人才集中的優(yōu)勢成功打造出中關(guān)村高科技產(chǎn)業(yè)商務(wù)區(qū)；朝陽區(qū)結(jié)合跨國公司總部集中的特點(diǎn)打造出中央商務(wù)區(qū)（CBD），而后又借亞運(yùn)會和奧運(yùn)會的機(jī)遇打造出奧林匹克中心區(qū)；西城區(qū)憑借金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)云集的優(yōu)勢打造以金融產(chǎn)業(yè)為特色的金融街；東城區(qū)利用朝陽CBD外延的機(jī)會努力打造東二環(huán)CBD；宣武區(qū)依托老北京傳統(tǒng)文化濃郁的優(yōu)勢著力創(chuàng)建宣南文化區(qū)；崇文區(qū)雖然面積較小，但仍不失時機(jī)地打造天壇文化圈；豐臺區(qū)為改變經(jīng)濟(jì)水平相對落后

15、的現(xiàn)狀，正努力打造一個高端產(chǎn)業(yè)的麗澤商務(wù)區(qū)。 北京市各城區(qū)中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展最好的海淀區(qū)、朝陽區(qū)、西城區(qū)和東城區(qū)都有定位明確、發(fā)展成熟的城市功能區(qū)；經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后的宣武區(qū)、崇文區(qū)、豐臺區(qū)和石景山區(qū)，要么功能區(qū)發(fā)展剛剛起步，要么尚未有明確的功能區(qū)定位和規(guī)劃。 北京市主城區(qū)各功能區(qū)分布狀況 北京市各城區(qū)打造城市功能區(qū)的目的在于創(chuàng)造新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，通過轉(zhuǎn)變區(qū)域功能，加大城市建設(shè)力度，從而為招商引資創(chuàng)造良好的條件。與此同時，根據(jù)功能區(qū)的產(chǎn)業(yè)定位，出臺相應(yīng)的優(yōu)惠政策，從而實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的集約化發(fā)展和規(guī)模效益。西城區(qū)金融街的發(fā)展歷程則完整展現(xiàn)了政府通過打造城市功能區(qū)實現(xiàn)區(qū)域發(fā)展的情況。 （3）財政收入的保障：土地財

16、政與經(jīng)營城市 地方政府財政收入的主要來源是稅收。我國在1994年實行分稅制改革，將稅種劃分為中央銳、地方銳與共享稅三大類。由于企業(yè)增值稅這一規(guī)模最大的稅種屬于共享稅，中央抽取75%，地方只剩下25%，如此通過招商引資和產(chǎn)業(yè)發(fā)展對地方財政收入的貢獻(xiàn)程度相對有限。與此不同，建筑業(yè)和房地產(chǎn)開發(fā)的相關(guān)稅種卻屬于地方全額占有。另外，自1994年起，土地出讓金被納入地方全額預(yù)算，不再按比例上繳國家?！巴恋刂苯佣愂找约坝沙鞘薪ㄔO(shè)擴(kuò)張所帶來的稅收約占地方預(yù)算內(nèi)收入的40%，而土地出讓金收入又占政府預(yù)算外收入的60%以上?！币虼耍诘胤秸荒苤苯訌氖率袌鼋?jīng)營活動的情況下，土地開發(fā)與城市建設(shè)方面的稅費(fèi)就成為地方

17、政府財政收入的重要保障。地方政府財政收入的構(gòu)成也從而帶有了濃厚的“土地財政”色彩。 2、房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的角度：追求土地交換價值的最大化 （1）房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)參與舊城改造的歷史背景 新中國成立后，由于我國土地使用制度的原因，房地產(chǎn)業(yè)在改革開放前基本處于為發(fā)展?fàn)顟B(tài)。二十世紀(jì)八十年代末，隨著改革開放的逐步深入，我國土地使用制度開始改革，從無償劃撥逐步轉(zhuǎn)向有償使用。同時，在當(dāng)時的住房制度改革帶動下，房地產(chǎn)業(yè)開始有所發(fā)展。我國房地產(chǎn)業(yè)的短暫發(fā)展歷程大致可分為四個階段： 第一階段：二十世紀(jì)八十年代末至九十年代初期，房地產(chǎn)業(yè)開始起步； 第二階段：二十世紀(jì)九十年代初至1997年，房地產(chǎn)市場處于發(fā)展過熱階段；

18、第三階段：1998年至2004年，房地產(chǎn)市場處于亞洲金融危機(jī)后的調(diào)整階段； 第四階段：2004年至今，受國內(nèi)其他投資市場疲軟的影響，房地產(chǎn)市場迎來高速發(fā)展的階段。 （2）房地產(chǎn)開發(fā)參與舊城改造的弊端 從二十世紀(jì)九十年代開始，各地政府為了緩解舊城改造的巨大資金壓力，開始在舊城改造中逐步引入房地產(chǎn)開發(fā)的方式。與此同時，我國市場轉(zhuǎn)型過程中，城市土地的交換價值（商品化性質(zhì)的體現(xiàn)）日益凸顯。由于舊城地區(qū)具有得天獨(dú)厚的區(qū)位優(yōu)勢，同時政府對參與危改的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)給予減免土地出讓金等稅費(fèi)的優(yōu)惠政策，因此房地產(chǎn)企業(yè)對參與舊城改造抱有極大的熱情。然而，凡事有利則必有弊，隨著舊城改造工作的全面推進(jìn)，以房地產(chǎn)開發(fā)帶

19、動危改的舊城改造模式逐漸暴露出很多問題。 首先，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)參與舊城改造的目的在于盈利，而政府進(jìn)行舊城改造的一個主要目的是要解危排困，同時改善舊城地區(qū)城市環(huán)境。因此在對一些無利可圖的舊城區(qū)域以及市政建設(shè)類工程，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)并沒有興趣參與改造。從這個意義上講，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)對舊城改造采取的是一種跳躍式的選擇性介入方式。這就導(dǎo)致就城中無利可圖的區(qū)域越發(fā)衰敗，與周邊發(fā)展起來的區(qū)域形成鮮明對比。 其次，在房地產(chǎn)企業(yè)介入危改的案例中，不乏“掛羊頭賣狗肉”的現(xiàn)象。開發(fā)商打著危改的旗號，一方面享受政府減免土地出讓金的優(yōu)惠，另一方面卻將改造后的小區(qū)修剪成實質(zhì)意義上的商品房小區(qū)，以此攫取巨額利潤。這種行為的

20、背后往往也有著一些政府管理部門的默許。權(quán)力尋租通過舊城改造這一合法化途徑為資本攫取高額利潤放行。在這一過程中，權(quán)力機(jī)構(gòu)、權(quán)力掌管人和房地產(chǎn)企業(yè)都是贏家，只有舊城居民是輸家。 在拆遷與補(bǔ)償方面，開發(fā)商迫于貸款資金壓力，為加速改造進(jìn)度常采取非法的拆遷手段，包括恐嚇、威脅甚至暴力拆遷等方式強(qiáng)迫居民離開住地。在補(bǔ)償安置方面，開發(fā)商承諾的安置性房屋要么不予兌現(xiàn)，要么建筑質(zhì)量很差位置偏遠(yuǎn)，補(bǔ)償資金數(shù)額也令拆遷居民無力購房。 另外處于追求利潤最大化的目的，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)往往突破舊城地區(qū)的規(guī)劃限制，盡可能的增大建筑密度與高度，用以增加容積率。對舊城地區(qū)的歷史文化保護(hù)問題也一再無視，甚至將具有歷史文化價值的老建

21、筑視為影響其獲利的眼中釘，想方設(shè)法予以拆除。 （3）資本邏輯下的舊城改造原則 舊城改造過程中，因房地產(chǎn)開發(fā)方式導(dǎo)致的問題，其原因歸根結(jié)底是因為房地產(chǎn)開發(fā)所遵循的資本邏輯，即追求利潤最大化。在這一資本邏輯的要求下，房產(chǎn)開發(fā)商所認(rèn)同的舊城改造需要遵循以下原則： u 區(qū)位優(yōu)勢 參與改造的項目應(yīng)處在城市的中心區(qū)域，即便在舊城區(qū)域內(nèi)，也應(yīng)盡量選擇發(fā)展較為成熟的地區(qū)，有較為完善的基礎(chǔ)設(shè)施和社會設(shè)施配套。 u 土地利用效率 舊城地區(qū)寸土寸金，因此在參與的改造項目中，應(yīng)盡可能地提高土地開發(fā)強(qiáng)度，增加容積率，以實現(xiàn)利潤的最大化。 u 功能定位最優(yōu)化 舊城地區(qū)原有的經(jīng)濟(jì)功能已經(jīng)衰退，改造后區(qū)域功能的定位應(yīng)根據(jù)市場

22、需求的旺盛程度及對應(yīng)于不同業(yè)態(tài)的物業(yè)價格決定，以此來確定改造后的物業(yè)類型（住宅、商鋪或其他形式）及比例。 u 產(chǎn)品開發(fā)高端化 房地產(chǎn)企業(yè)開發(fā)的產(chǎn)品是房子，雖然不同檔次的房子都有市場，但賺富人的錢比賺窮人的錢更容易，投資回報率更高。因此改造后的區(qū)域應(yīng)以高檔住宅（或商鋪）為主，走高端化路線，將客戶群體鎖定在富有者階層。 u 成本控制的低限滿足 舊城改造涉及對原有居民的補(bǔ)償，有些項目需要為政府代建公共設(shè)施。這些方面的支出并不能創(chuàng)造效益，因此應(yīng)該盡可能壓縮。補(bǔ)償性住房在位置、房型、建筑質(zhì)量方面應(yīng)與商品房拉開差距，滿足政府規(guī)定的最低標(biāo)準(zhǔn)即可。 3、舊城居民的角度：利益補(bǔ)償與社會適應(yīng) 與政府和房地產(chǎn)開發(fā)商

23、相比，舊城改造中居民處于弱勢的地位，在舊城改造的問題上沒有發(fā)言權(quán)，只有被動的接受，無法左右舊城改造的方式與進(jìn)程。其原因除了政府與開發(fā)商的強(qiáng)勢地位，舊城居民自身的特點(diǎn)也決定了其弱勢地位。 （1）舊城居民的特點(diǎn)：老齡化、貧困化、邊緣化、底層化 老齡化。以地處北京舊城市中西城區(qū)為例，截止到2014年4月底，老年人口已占到總?cè)丝诘?3.9%，預(yù)計到2015年，將達(dá)35萬人，占到總?cè)丝诘?5%，老齡化現(xiàn)象明顯，另外還有殘疾人7.8萬余人。事實上很多年輕人在工作后很多都已搬離舊城，只是戶籍還在原居住地，屬于“戶在人不在”的人戶分離情況。因此實際居住人口中，老年人所占比例還要更高。與年輕人相比，老年人的社會

24、資源相對有限，獲取信息的渠道也較少，使其在舊城改造中很難及時獲得相關(guān)信息，難以運(yùn)用有效的手段維護(hù)自身利益。 貧困化。經(jīng)濟(jì)收入方面，統(tǒng)計表明，北京舊城保護(hù)區(qū)居民家庭人均月收入500元以下占18，5001000元占48，10002000元占25，2000元以上占9。舊城地區(qū)已經(jīng)成為城市貧困區(qū)位化的典型區(qū)域。與此同時，貧困化致使舊城居民無力及時修繕本已破損的房屋，這又進(jìn)一步導(dǎo)致了舊城地方房屋質(zhì)量和城市風(fēng)貌的衰敗。 底層化與邊緣化。以北京最大的一片歷史文化保護(hù)區(qū)什剎海地區(qū)為例，該地區(qū)的居民特點(diǎn)可以有效反映北京舊城地區(qū)居民的生活處境（見下圖）。 從文化程度方面看，調(diào)查結(jié)果顯示舊城居民受教育水平在大學(xué)及以

25、上的人口只占到17%（包括戶在人不在情況），初中及以下學(xué)歷者累計占到51.9%。這一原因直接導(dǎo)致舊城居民的就業(yè)能力很低，離退休人員占到27.4%，下崗職工占11%,無收入人員占到18.2%。三項累計，有56.6%的居民處于沒有工作的狀態(tài)。即便有工作的居民，受其教育水平所限，大部分也都是從事一般性的工作。 在職稱水平方面，70.4%的居民是企業(yè)或單位的普通職工，技術(shù)人員和管理人員比例都很低。 政治面貌上，舊城居民中黨員比例只有11.5%，大部分為普通群眾。 受教育水平低決定了舊城居民在就業(yè)方面缺乏競爭力，因而所從事的職業(yè)也處于社會職業(yè)分層體系中的底層。同時舊城居民大部分只是單位的普通職工，從事管

26、理工作和領(lǐng)導(dǎo)工作的人很少，這又造成其在社會地位中處于相對底層的狀態(tài)。在我國的社會生活中，政治面貌也在一定程度上體現(xiàn)著政治身份的話語權(quán)，在這一方面，舊城居民再一次地處在了一種相對邊緣的狀態(tài)。 綜合以上幾方面的因素，北京舊城居民的生活狀態(tài)基本上處在城市社會經(jīng)濟(jì)生活中相對底層和邊緣的地位。這種底層化與邊緣化的狀態(tài)又與其居住在城市中寸土寸金的核心位置形成了一種“邊緣與中心”的鮮明對比和矛盾。 （2）居民的利益訴求：補(bǔ)償機(jī)制與社會適應(yīng) 居民在舊城改造中往往處于弱勢地位，對大多數(shù)舊城區(qū)居民而言，舊城改造是把雙刃劍，有利的方面是大部分舊城居民在成為社會轉(zhuǎn)型中單位制衰落的犧牲品之后，可以利用舊城改造的機(jī)會改善

27、生活條件。不利的方面在于居民在舊城改造的過程中始終處于弱勢地位，很多時候舊城改造對居民造成的相對剝奪遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于帶來的福利。因此居民在舊城改造中所表達(dá)的利益訴求體現(xiàn)為合理的補(bǔ)償機(jī)制，以及改造能從實質(zhì)上提高生活的質(zhì)量（包括區(qū)位、設(shè)施、便利性等多方面因素）。居民對舊城改造的態(tài)度也是既盼望又擔(dān)心，既希望舊城改造能改變自己的居住困境，又怕因此利益受損。 通常情況下，舊城改造后對居民的補(bǔ)償與安置大致分為外遷模式與回遷模式（含就近安置）兩種，舊城居民對舊城改造的利益訴求情況如下圖： 不論是外遷模式還是回遷模式，補(bǔ)償機(jī)制只是關(guān)注于一次性的解決拆遷后舊城居民的安置問題。然而，拆遷改造產(chǎn)生的舊城居民社會適應(yīng)性問題卻

28、具有連續(xù)性、累進(jìn)性的特點(diǎn)，時間越長，對居民的造成的影響就越明顯。因此，從社會公正的角度講，對舊城改造中拆遷居民的補(bǔ)償，不應(yīng)不僅僅停留在一次性的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上，更重要的是在拆遷安置方面，體現(xiàn)對居民未來生活可持續(xù)性的關(guān)懷，在提高住房條件的同時，實現(xiàn)生活質(zhì)量上的改善。 三、三者間的博弈與城市社會空間的重構(gòu) 1、舊城改造：政府、房地產(chǎn)企業(yè)與居民間博弈的場域 社會學(xué)家布迪厄(Bourdieu P.)曾提出過“場域”(Field)的概念，可以將“場域”理解為在與權(quán)力對應(yīng)的各種位置之間存在的客觀關(guān)系的一個網(wǎng)絡(luò)，其決定性的兩個因素一是在不同類型的權(quán)力（或資本）分配結(jié)構(gòu)中，各種位置實際和潛在的處境，二是這些位置彼此

29、之間的客觀關(guān)系(支配關(guān)系、屈從關(guān)系、結(jié)構(gòu)上的對應(yīng)關(guān)系等)。 對政府而言，首先，通過舊城改造解決民生問題是政府責(zé)無旁貸的工作內(nèi)容。其次，隨著社會轉(zhuǎn)型帶來的政府角色與功能轉(zhuǎn)型，地方政府市場化與企業(yè)化的趨勢日益明顯。舊城改造己成為地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)、提高財政收入、提升城市形象等一系列彰顯政績的體現(xiàn)。 對房地產(chǎn)企業(yè)而言，從計劃經(jīng)濟(jì)到市場經(jīng)濟(jì)的市場轉(zhuǎn)型中，土地的交換價值在不斷凸顯，舊城地區(qū)的黃金區(qū)位成為進(jìn)行投資(投機(jī))獲益的最好機(jī)會。 對大多數(shù)舊城區(qū)居民而言，舊城改造存在不確定的風(fēng)險，既有可能從中受益，也有可能因不公平的補(bǔ)償機(jī)制而利益受損?？赡苁芤妫且驗樯鐣Y(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型中，大部分舊城居民在成為單位制衰落的犧

30、牲品之后，舊城改造為他們改善生活條件提供了的契機(jī)；可能受損，是因為舊城改造過程中，絕大多數(shù)舊城居民始終處于弱勢地位，舊城改造對居民造成的相對剝奪在很多時候遠(yuǎn)大于其帶來的福利。更令其無奈的是，居民自己既沒有權(quán)利選擇是否參與改造，也很難對補(bǔ)償安置的方式和標(biāo)準(zhǔn)施加影響，只能處于一種“被改造”與“被選擇”的狀態(tài)。 因此，舊城問題決非僅僅是空間規(guī)劃與改造的過程。它實際上反映出我國社會轉(zhuǎn)型期政治、經(jīng)濟(jì)和社會結(jié)構(gòu)方面存在的深刻矛盾，對城市空間的占有和再分配成為舊城改造中社會公正問題關(guān)注的焦點(diǎn)。舊城問題的難點(diǎn)在于改造后的社會利益分配到底是傾向于富有階層還是一般社會公眾；在于政府的角色究竟是維護(hù)社會公平還是與資

31、本一道謀取利益；在于相關(guān)城市規(guī)劃在被制定之后是被堅定地執(zhí)行還是被隨意修改;在于舊城地區(qū)的發(fā)展應(yīng)以市場開發(fā)為原則還是以歷史文化保護(hù)為主線。 2、博弈的過程與方式 （1）參與程度的話語權(quán)差異 政府、房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)和居民都是舊城改造中的利益主體，但三者在舊城改造的決策與實施中的地位和權(quán)利卻有明顯的差異。我國正處在從計劃經(jīng)濟(jì)到市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型期，政府職能的轉(zhuǎn)變、市場規(guī)范的不完善、相關(guān)法治的不完善以及居民權(quán)利意識、法律意識與公民意識的淡薄等方面的因素進(jìn)一步強(qiáng)化了政府與開發(fā)商權(quán)利，弱化了舊城居民在舊城改造中本應(yīng)享有的權(quán)利，形成了舊城改造中權(quán)利主體間的“馬太效應(yīng)”。 政府、開發(fā)商和居民的話語權(quán)差異體現(xiàn)在對舊城

32、改造的參與程度上。從我國舊城改造的決策過程看，三者參與程度存在巨大差異。舊城改造規(guī)劃的一般制定過程如下表： 舊城改造規(guī)劃制定的一般過程及參與程度步驟 具體內(nèi)容 性質(zhì) 政治經(jīng)濟(jì)實質(zhì) 步驟一 提出舊城改造要求，通過公眾議程表達(dá);通過企業(yè)尋求改造利潤 公眾議程 各種利益群體對政治體系施加壓力，多方面利益通過不同方式對政治系統(tǒng)參與改造表達(dá)要求 步驟二 根據(jù)上一層次的規(guī)劃對改造項目進(jìn)行內(nèi)部評價，并進(jìn)行最初決策 決策過程 確定進(jìn)行改造的方式(大規(guī)模拆遷或小規(guī)模改造更新)，以代理方式進(jìn)行 步驟三 政府行政部門與房地產(chǎn)開發(fā)商接洽，確定改造規(guī)劃草案和未來實施方式利益表達(dá) 決策過程 初步確定利益的分配，將提案權(quán)轉(zhuǎn)

33、交特定利益群體 步驟四 開發(fā)商根據(jù)自己的利益進(jìn)行規(guī)劃方案策劃和規(guī)劃草案準(zhǔn)備 委托、招標(biāo)形式 特定群體的利益具體化到規(guī)劃草案，對行政當(dāng)局提供具體化的利益分配方式 步驟五 政府行政主管部門依照法律程序進(jìn)行規(guī)劃審批 決策過程 最終確定由特定利益群體草擬的、代表特定利益群體的改造利益分配方案 資料來源：盧源.論舊城改造規(guī)劃過程中弱勢群體的利益保障.現(xiàn)代城市研究，2005(11):23. 從上表中可以看出，在舊城改造規(guī)劃制定的過程中，行政機(jī)構(gòu)通過內(nèi)部決策的方式享有最高的決策權(quán)和參與程度，房地產(chǎn)開發(fā)商雖然不能直接決定改造的最終方案和相關(guān)政策但卻可以通過草擬項目規(guī)劃報請決策機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。居民作為受舊城改造影響最

34、大最直接的利益群體，在整個舊城改造的決策過程中，由于缺乏利益代理的機(jī)制，因此參與改造規(guī)劃的可能性非常小，對決策過程的影響力也是微乎其微。 對于舊城居民在舊城改造中的參與程度與權(quán)利問題，美國學(xué)者謝莉安斯汀在市民參與的梯子（1969）一文中提出了“市場參與階梯”模型。根據(jù)我國國情，適當(dāng)修正了其階梯模型中部分參與程度與權(quán)利的內(nèi)涵，總結(jié)出我國以往舊城改造實踐中“居民參與程度和權(quán)利的階梯模型”，如下圖： 階梯模型的第一段叫做“虛假性參與”，分為兩級： 第一級是“操縱”，指的是舊城改造的決策過程中，邀請居民代表作為利益代言人，但只是走過場，居民代表沒有任何實際漢利，或者讓本當(dāng)?shù)鼐用褚酝獾娜藗窝b成居民代表，

35、為的是只在程序上顯示居民參與； 第二級是“強(qiáng)制協(xié)商”，指的是決策機(jī)構(gòu)并不打算修改改造方案中不利于居民的因素，而是通過強(qiáng)制協(xié)商的方式表面上征求居民意見，實際上是迫使其接受既定改造方案?！疤摷傩詤⑴c”是居民參與舊城改造的最初級階段，即一種徒有其表的虛假參與方式，居民的權(quán)利根本得不到任何體現(xiàn)，只是決策機(jī)構(gòu)用以顯示程序公平的一件華麗外衣。 階梯模型中的第二階段是“象征性參與”，分為三級： 首先是“告知”，將既定方案告訴居民，居民開始享有知情權(quán)； 往上一級是“咨詢”，即決策機(jī)構(gòu)組織相關(guān)單位對民意進(jìn)行調(diào)查，適當(dāng)?shù)臅r候甚至可以采取聽證的方式征求居民對改造方案的意見，舊城居民開始享有表達(dá)真實意愿的權(quán)利； 更進(jìn)

36、一步的是“安撫”，指的是在征詢居民意見的基礎(chǔ)上，專門成立居民利益委員會作為居民利益的代理人，象征性的參與改造方案的修改，但并不具有決策權(quán)，其意見也未必被采納。 “象征性參與”比“虛假性參與”的進(jìn)步之處在于：在改造方案實施前，居民有機(jī)會事先了解方案并有權(quán)對方案中的不合理之處提出意見。簡言之，居民有了知情權(quán)和利益表達(dá)渠道。 階梯模型的最高級階段是“權(quán)利性參與”，分為三級： 第一級是“合作”，即決策機(jī)構(gòu)采納居民對改造方案提出的意見，并以此對方案作出實質(zhì)性修改； 更高一級是“權(quán)利分享”，是指居民與決策機(jī)構(gòu)共同享有對改造方案的決策權(quán)以及對方案實施過程中的監(jiān)督權(quán)； 階梯模型的最高一級是“居民自治”，到了這

37、一階段，居民享有直接管理權(quán)，可以自行制定改造規(guī)劃并有獨(dú)立的批準(zhǔn)權(quán)。 “權(quán)利性參與”是舊城改造中居民參與權(quán)利的最高階段，居民的參與權(quán)利得到了實質(zhì)性的體現(xiàn)。需要特別指出的是，“居民自治”這一級別可能永遠(yuǎn)是一種理想狀態(tài)，無法真正實現(xiàn)，但它代表了居民參與意識、權(quán)利意識以及公民意識的最高階段，也為城市治理提出了一種新思路，因此是具有進(jìn)一步論證發(fā)掘的可能性的。 綜上所述，政府、房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)和居民在舊城改造決策環(huán)節(jié)中的參與程度不同導(dǎo)致其各自對改造方案的影響力與話語權(quán)不同。如果將舊城改造這個不同利益集團(tuán)博弈的場域比作一場賽跑，那么政府、房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)和居民在決策過程中的參與程度與權(quán)利就決定了三名選手起跑的位

38、置。事實上，在這場有失公平的競賽中，三名參賽的選手從一開始就沒有站在同一起跑線上。 （2）博弈的方式與策略 政府、房地產(chǎn)開發(fā)商與居民在博弈中的力量對比是截然不同的，因而三者在博弈過程中采取的方式與策略也有所不同。在三者間的博弈模式圖中可以看出，雖然地方政府、房地產(chǎn)企業(yè)和舊城居民中的每兩者之間都會形成一種看似平衡的相互制約與反抗機(jī)制，但實際上，面對強(qiáng)大的行政權(quán)力與資本權(quán)力，舊城居民所能采用的反抗方式是非常有限的。一旦政府與房地產(chǎn)企業(yè)形成共同漁利的“增長同盟”，來自居民的一切反抗都將變得軟弱無力。這一模式圖反映的正是大規(guī)模舊城改造中三者間的非均衡博弈過程。 l 政府的權(quán)力 在我國的舊城改造中，政府

39、是改造方案最主要的決策與執(zhí)行機(jī)構(gòu)，再加上我國城市土地國家所有的性質(zhì)，因此政府在舊城改造的博弈中擁有決定性的權(quán)力。政府既有權(quán)收回居民住房的土地使用權(quán)，又可以在改造遇到阻力時行駛行政強(qiáng)制權(quán)，進(jìn)行強(qiáng)制拆遷。盡管自2004年3月1日起，建設(shè)部開始實施城市房屋拆遷行政裁決工作規(guī)程，對地方政府強(qiáng)制拆遷的行為作出了嚴(yán)格限制，但在強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)收益和地方利益驅(qū)動下，地方政府強(qiáng)制拆遷的事例在全國各地仍然屢見不鮮。 l 房地產(chǎn)企業(yè)的策略與機(jī)會 房地產(chǎn)企業(yè)參與舊城改造的目的在于最大限度的提升土地交換價值以賺取利潤，而政府則看重于土地財政收益的最大化。這使得兩者因經(jīng)濟(jì)利益達(dá)成了一種心照不宣的契合。房地產(chǎn)企業(yè)正是利用土地出讓金以及舊城改造后的利益分配方案對政府的改造方案施加影響；而政府一方面出于改造資金的壓力，另一方面也是出于對地方財政收入和政績(GDP增長)的考