財(cái)政研究論文-公共財(cái)政框架下的地方稅體系研究?jī)?nèi)容提要:自從1998年全國財(cái)政工作會(huì)議上提出在我國構(gòu)建與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的公共財(cái)政框架以來，圍繞著如何構(gòu)建公共財(cái)政框架問題，從中央到地方都進(jìn)行了廣泛的理論和實(shí)踐探索。本文立足地方稅收的實(shí)際，對(duì)我國公共財(cái)政框架下的地方稅體系進(jìn)行探討。一、公共財(cái)政框架下地方稅體系的基本特征在公共財(cái)政框架下，實(shí)行分稅制財(cái)政體制是當(dāng)今世界上市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家處理各級(jí)政府之間縱向分配關(guān)系的普遍做法。從集權(quán)和分權(quán)的程度來分，各國的分稅制有三種類型：第一類是聯(lián)邦制國家的分權(quán)型分稅制，其中以美國的情況最為典型；第二類是單一制國家的集權(quán)型分稅制，其中以法國為代表；第三類是集權(quán)和分權(quán)相結(jié)合型，如日本。對(duì)以上各種類型分稅制國家公共財(cái)政框架下地方稅體系進(jìn)行比較，我們可以看出公共財(cái)政框架下的地方稅體系具有以下6個(gè)方面的基本特征：1.地方政府對(duì)于本級(jí)的地方稅擁有一定的管理權(quán)限，特別是擁有一定的地方稅立法權(quán)。不管分稅制是分權(quán)型、集權(quán)型的，還是集權(quán)與分權(quán)相結(jié)合型的，在保持中央政府主導(dǎo)地位的前提下，中央政府一般都會(huì)賦予地方一定的稅收管理權(quán)限。地方政府對(duì)地方稅的主要稅種有調(diào)整權(quán)、減免權(quán)等，對(duì)一些次要的稅種還有一定的稅收立法權(quán)。當(dāng)然，由于分稅制分權(quán)程度的不同，地方政府擁有稅收管理權(quán)限的程度也是很不一樣的。而且值得注意的是，從美、法、日三國分稅制的實(shí)踐看，各種稅的征收權(quán)限、管理權(quán)限和稅率的調(diào)整權(quán)限歸屬哪一級(jí)政府，法律一般都有明確的規(guī)定。這對(duì)于穩(wěn)定各級(jí)政府間的財(cái)政分配關(guān)系很重要?？梢杂行У乇苊庵醒肱c地方之間討價(jià)還價(jià)、互相扯皮現(xiàn)象的發(fā)生。2.盡管各個(gè)分稅制國家具體稅種的劃分是不同的，但一般都按照稅收征管的效率、稅源稅基的范圍和流動(dòng)性、稅收的功能與經(jīng)濟(jì)效應(yīng)3個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來劃分稅種。據(jù)此，絕大多數(shù)國家都把所得稅類劃歸中央，而把財(cái)產(chǎn)稅類劃歸地方。3.不管是集權(quán)型的分稅制國家，還是集權(quán)與分權(quán)相結(jié)合型的分稅制國家，地方政府對(duì)屬于本級(jí)的稅種一般都是專享的，只有極少數(shù)是與中央共享的。在機(jī)構(gòu)分設(shè)的情況下，這樣非常有利于處理中央稅收的征收機(jī)構(gòu)和地方稅務(wù)機(jī)構(gòu)的關(guān)系，避免因共享而難免產(chǎn)生的各種不協(xié)調(diào)。而分權(quán)型的分稅制國家，地方政府的主要地方稅種往往是與中央共享的，這樣非常有利于各級(jí)政府之間形成利益共同體。4.地方稅收入在全國稅收收入和地方財(cái)政收入中都有一定的規(guī)模。在分稅制財(cái)政體制下，盡管地方稅收入無法完全滿足地方政府的支出需要，但大多數(shù)實(shí)行分稅制的國家，地方稅收入一般都占到全國稅收總收入的20-40%左右，占本級(jí)財(cái)政收入則達(dá)到60-70%左右（日本地方政府收入權(quán)限不大，但支出權(quán)限很大，地方稅收入只占其支出的30%左右）。這樣，既減輕了地方對(duì)中央政府的依賴，又有效地調(diào)動(dòng)了地方政府加強(qiáng)財(cái)源建設(shè)和理財(cái)?shù)姆e極性，促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。5.各級(jí)地方政府都有自己的主體稅種和一些輔助稅種，為各級(jí)財(cái)政提供穩(wěn)定的收入來源。針對(duì)行使職能的需要，各級(jí)政府都結(jié)合考慮各稅種的特征、稅源的結(jié)構(gòu)與分布、收入量及其穩(wěn)定性以及本國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際狀況等因素，確定地方稅的主體稅種和輔助稅種，并用法律形式加以固定下來。6.地方稅的征收管理既可以單獨(dú)設(shè)立地方稅務(wù)機(jī)構(gòu)，也可以不單獨(dú)設(shè)立，而是從中央到地方只設(shè)一套稅務(wù)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一征收管理，然后依據(jù)稅種的劃分分別入庫。二、我國現(xiàn)行地方稅體系存在的問題我國現(xiàn)行的地方稅體系離公共財(cái)政框架下地方稅體系應(yīng)有的要求還很遠(yuǎn)，概括起來主要有以下5個(gè)方面的問題需要進(jìn)一步的改革與完善：1.現(xiàn)行地方稅稅種的改革嚴(yán)重滯后，應(yīng)改的未改，應(yīng)立的未立，應(yīng)廢的未廢，不能適應(yīng)我國當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展的需要。這表現(xiàn)在：一是在現(xiàn)行地方稅中，有些稅種（如農(nóng)業(yè)稅、屠宰稅和契稅）是五六十年代出臺(tái)的?，F(xiàn)在是收入不多，調(diào)節(jié)意義不大，課稅成本卻較高，已難以適應(yīng)我國當(dāng)前的稅收經(jīng)濟(jì)實(shí)際。二是現(xiàn)行地方稅的一些稅種征收范圍偏窄、稅額少、稅率低，對(duì)地方稅收收入增幅不大，又沒有發(fā)揮其應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)功能，已很難適應(yīng)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和財(cái)源建設(shè)的需要，如城市維護(hù)建設(shè)稅、土地使用稅、房產(chǎn)稅、車船使用稅等稅種均是如此。三是一些計(jì)劃開征的新稅種，如遺產(chǎn)與贈(zèng)與稅、社會(huì)保障稅等又遲遲難以出臺(tái)，使地方稅的籌資和調(diào)節(jié)職能受到限制。2.地方稅與中央稅在稅種劃分方面欠科學(xué)。我國現(xiàn)行分稅制在稅種劃分上欠科學(xué)、不規(guī)范，既按稅種劃分又按企業(yè)級(jí)次劃分；既按企業(yè)級(jí)次劃分又按行業(yè)劃分；既按稅種劃分又按行業(yè)劃分。一些地方稅稅種不是作為共享稅，但卻被強(qiáng)行肢解，實(shí)際上也具有了共享稅的性質(zhì)。如企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、營業(yè)稅和城市維護(hù)建設(shè)稅名義上是地方稅稅種，但實(shí)際上被強(qiáng)行肢解，成為中央與地方的共享稅。個(gè)人所得稅本來是地方的固定收入，但從1999年11月1日開始開征的利息稅屬于個(gè)人所得稅，卻劃為中央的收入。這嚴(yán)重削弱了地方稅的地位，影響了地方的稅收收入。3.地方稅缺乏有效、穩(wěn)定的主體稅種，影響地方政府收入的穩(wěn)定性和可預(yù)期性。在我國目前的地方稅體系中，地方稅稅種是不少的，共有18種之多，但除了營業(yè)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅和地方企業(yè)所得稅外，其余都是一些稅源零星分散、難于征管的小稅種。這些小稅種稅源很不穩(wěn)定，且收入規(guī)模也偏小。在營業(yè)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅和地方企業(yè)所得稅這三種稅中，也只有營業(yè)稅可稱之為主體稅種。但如前面所說的，營業(yè)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅和地方企業(yè)所得稅這三種稅也稱不上是真正的地方稅，在某種程度上也是屬于共享稅。隨著增值稅的逐步完善，營業(yè)稅與增值稅相交叉的部分（如交通運(yùn)輸、建筑安裝等）也將被增值稅所代替。因此，可以說，現(xiàn)行地方稅無主體稅種可言，地方政府沒有長期、穩(wěn)定、可預(yù)期的主要稅源。4.現(xiàn)行內(nèi)外兩套地方稅稅制差別較大，不利于地方稅制的統(tǒng)一，不利于內(nèi)外資企業(yè)公平稅負(fù)和平等競(jìng)爭(zhēng)。目前，內(nèi)資企業(yè)適用企業(yè)所得稅、房產(chǎn)稅、車船使用稅等，而外資企業(yè)適用外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅、城市房地產(chǎn)稅、車船使用牌照稅等，特別是對(duì)外資企業(yè)不征城市維護(hù)建設(shè)稅等，這不僅影響了內(nèi)外資企業(yè)的公平稅負(fù)和平等競(jìng)爭(zhēng)，而且影響了地方財(cái)政增長的來源。特別需要指出的是，隨著我國加入WTO后，對(duì)現(xiàn)行內(nèi)外有別的稅制包括地方稅制進(jìn)行改革顯得更加迫切。若到那個(gè)時(shí)候，我國仍實(shí)行目前內(nèi)外兩套差別較大的稅制包括地方稅制，不僅會(huì)使競(jìng)爭(zhēng)力本來就不強(qiáng)的內(nèi)資企業(yè)處于更加不利的處境，而且會(huì)使我國的稅收利益包括地方稅收利益受到損失。5.地方稅的管理權(quán)限過分集中于中央，不利于規(guī)范地方政府的理財(cái)方式，不利于地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在中央財(cái)政困難，對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付資金有限的情況下，沒有地方稅立法權(quán)的地方政府失去了開征地方稅這一規(guī)范的理財(cái)方式，迫于財(cái)政的壓力，只好“正門不通走偏門”，轉(zhuǎn)而求助于各種基金、收費(fèi)、攤派等不規(guī)范的籌資方式。除此之外，地方稅管理權(quán)限過分集中于中央不利于地方政府根據(jù)自己的經(jīng)濟(jì)稅源實(shí)際而開征相應(yīng)的地方稅，不利于地方政府因地制宜地處理好當(dāng)?shù)氐亩愂张c經(jīng)濟(jì)問題。三、建立健全我國公共財(cái)政框架下地方稅體系的基本原則根據(jù)我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要和加入WTO要求，我國在建立健全公共財(cái)政框架下的地方稅體系時(shí)必須遵循以下幾條原則：1.建立健全地方稅體系要與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求相適應(yīng)，分階段、分步驟進(jìn)行。當(dāng)前，建立健全地方稅體系主要是對(duì)那些以前制定的、與發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不相匹配的地方稅加以重新修訂或取消、合并，以及開設(shè)一些