財(cái)政研究論文-四川鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)：特征風(fēng)險(xiǎn)對(duì)策摘要本文從四川鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的特征入手，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)及其化解癥結(jié)進(jìn)行了深入剖析，并提出了針對(duì)性化解對(duì)策。關(guān)鍵詞鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)特征風(fēng)險(xiǎn)癥結(jié)對(duì)策重視由鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)引發(fā)的系列社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題，特別是對(duì)基層政權(quán)正常運(yùn)行、干群關(guān)系、社會(huì)穩(wěn)定、構(gòu)建和諧社會(huì)等帶來的影響和危害，具有十分重大的理論和現(xiàn)實(shí)意義。一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的特征2002年以來，四川各地按照省委、省政府川委辦20025號(hào)和川辦發(fā)200319號(hào)文件精神，把化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)納入重要的工作議程，各級(jí)黨政重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)化解工作，進(jìn)行了專門部署和安排，制定相關(guān)的政策和措施，鎖定了債務(wù)基數(shù)，一些地方在化解債務(wù)方面取得了一定成效，但總體來看收效甚微。從2001年底至2004年底，隨著新一輪經(jīng)濟(jì)增長及財(cái)政體制慣性運(yùn)行、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)加速，四川鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)呈現(xiàn)出快速增長態(tài)勢(shì)，表現(xiàn)出以下特征：1.從鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)總量看，負(fù)債規(guī)模有增無減。我們?cè)?001年底鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)鎖定數(shù)為基準(zhǔn)，分別考察縣鄉(xiāng)負(fù)債變動(dòng)情況。從縣來看，由2001年底至2004年底總體增幅在10%60%.仁壽縣2001底鎖定鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)5.01億元，到2004年底達(dá)到8億元，增幅為59.6%.成都市龍泉驛區(qū)因土地補(bǔ)償費(fèi)、拆遷費(fèi)按新標(biāo)準(zhǔn)與農(nóng)民算賬，僅此一項(xiàng)新增20億元左右債務(wù)。2002年至2004年鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)增幅也在14%60%.岳池縣天平鎮(zhèn)2001年鎖定債務(wù)為532萬元，2005年3月底負(fù)債總額為832.61萬元，增加300.61萬元，增長57%.2.從鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)構(gòu)成看，新舊負(fù)債交織并存，基礎(chǔ)設(shè)施負(fù)債最重。四川鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)中既有相當(dāng)部分的舊債，又有不斷產(chǎn)生的新債。2002年舊債中主要是“普六”和“普九”教育達(dá)標(biāo)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、財(cái)稅體制中稅費(fèi)解繳、合作基金會(huì)及政府機(jī)關(guān)運(yùn)行負(fù)債。新債中主要是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、項(xiàng)目配套及體制負(fù)債。據(jù)初步分析，四川鄉(xiāng)村道路建設(shè)負(fù)債大致占40%，教育負(fù)債占25%，項(xiàng)目建設(shè)配套和財(cái)稅體制負(fù)債20%，合作基金會(huì)負(fù)債和其它負(fù)債15%左右。2001年底仁壽縣鄉(xiāng)村負(fù)債5.01億元，其中基金會(huì)負(fù)債1.18億元，墊交稅費(fèi)0.49億元，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)負(fù)債1.46億元，“普六”、“普九”達(dá)標(biāo)負(fù)債0.57億元，政府運(yùn)行負(fù)債0.26億元，項(xiàng)目配套0.07億元，廣播電視0.04億元，興辦農(nóng)業(yè)投資0.27億元，基礎(chǔ)設(shè)施負(fù)債占總負(fù)債的30%左右。2004年底，該縣鄉(xiāng)村負(fù)債突破8億元，其中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)欠債3億元左右，占新增債務(wù)部分的50%以上。而以鄉(xiāng)鎮(zhèn)看，基礎(chǔ)設(shè)施負(fù)債比重最大，教育負(fù)債時(shí)間最長。仁壽縣文宮鎮(zhèn)總負(fù)債1200萬元中，有350萬元是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)形成的，占30%.教育負(fù)債主體是1993年、1994年“普六”、“普九”達(dá)標(biāo)升級(jí)中形成，距今都在10年以上。3.從鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)成因看，財(cái)力匱乏舊債難消，體制推動(dòng)新債失控。四川多數(shù)地方還是屬于“吃飯財(cái)政”，在搞建設(shè)、抓發(fā)展、保運(yùn)行、保穩(wěn)定中不斷推動(dòng)了負(fù)債規(guī)模擴(kuò)大，同時(shí)安排財(cái)力化債基本無法辦到。榮縣2004年可用財(cái)力為4.68億元，一般預(yù)算支出4.05億元，其中人員支出和個(gè)人家庭補(bǔ)助支出達(dá)到2.9億元，占一般預(yù)算支出的71.8%.剩余財(cái)力1.5億左右又多屬專項(xiàng)補(bǔ)助，實(shí)際可支配財(cái)力幾乎沒有。在舊債無力消化的同時(shí)，近3年來較大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，主要是鄉(xiāng)村道路建設(shè)、城鎮(zhèn)建設(shè)形成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)負(fù)債，成為新債的主體。榮縣2002年、2003年縣級(jí)凈增債務(wù)1.55億元，其中公路網(wǎng)化和榮威路改造債務(wù)就達(dá)到0.8億元，占其凈增債務(wù)的50%.大竹縣交通和城建負(fù)債1.9億元以上，占其總負(fù)債的30%.體制性負(fù)債慣性增長，成為基層無力控制的源頭。2001年底至2004年，因?yàn)樨?cái)政稅收分成體制和預(yù)算安排制度形成的體制性負(fù)債成為新增債務(wù)的主要原因，這在鄉(xiāng)鎮(zhèn)新增債務(wù)中尤為突出。稅費(fèi)改革前，稅收入庫空轉(zhuǎn)墊交成為基層鄉(xiāng)村兩級(jí)債務(wù)的主要原因。大竹縣2003年鄉(xiāng)鎮(zhèn)墊交稅費(fèi)1525萬元，占其鄉(xiāng)級(jí)收入的32%.稅費(fèi)改革后，下達(dá)工商稅收任務(wù)在一些地方成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府新債的又一源頭。仁壽縣2004年下達(dá)文宮鎮(zhèn)工商稅計(jì)劃數(shù)為94.2萬元，地稅所直征50萬元，鎮(zhèn)政府要組織44.2萬元工商稅收入，該鎮(zhèn)以枇杷等特色農(nóng)業(yè)為主，生豬的實(shí)際稅源只能實(shí)現(xiàn)10萬元，另有30萬元靠干部四處“買稅”，稅收成本大幅增高，僅此形成的債務(wù)在40萬元左右?，F(xiàn)行預(yù)算制度將預(yù)算缺口朝下的做法，必然導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)行負(fù)債無法避免，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)因管理失控導(dǎo)致的債務(wù)反而有明顯改善。渠縣涌興鎮(zhèn)2004年預(yù)算總收入298.9萬元，而總支出358.7萬元，缺口59.8萬元，除人頭工資外，該鎮(zhèn)人平公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)為行政1000元/人，事業(yè)700元/人，當(dāng)年接待費(fèi)3.4萬元，較2002年的10萬元大幅下降。機(jī)構(gòu)過于龐大、供養(yǎng)人員過多，是目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)行困難、化債困難的另一重要原因。渠縣一般預(yù)算收入2004年僅1.44億元，而財(cái)政供養(yǎng)人員達(dá)2.88萬人。同時(shí)，達(dá)標(biāo)升級(jí)活動(dòng)不斷，目標(biāo)考核又多又“硬”，由此負(fù)債面寬量大。目標(biāo)考核到縣、鄉(xiāng)，多到二、三十項(xiàng)，幾乎涵蓋了所有部門工作，一票否決從最初的3票已擴(kuò)大到7票，助推了基層的形象工程，成為新債動(dòng)力。大竹縣為結(jié)構(gòu)調(diào)整、公路建設(shè)、“普九”、計(jì)生達(dá)標(biāo)、村村通工程、衛(wèi)生事業(yè)、民政優(yōu)撫等形成的債務(wù)1.7億元，占其2004年末總負(fù)債的61%.二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)分析四川鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)面寬、量大，時(shí)間長，矛盾多，關(guān)系復(fù)雜，債務(wù)性質(zhì)十分特殊，相當(dāng)敏感，極易誘發(fā)社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題，對(duì)此要有足夠的認(rèn)識(shí)。1.債務(wù)主體的分散化、集團(tuán)性。絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)形成時(shí)間長，償債預(yù)期低，使債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)大大增強(qiáng)。調(diào)查中我們注意到，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)關(guān)系中出現(xiàn)了兩個(gè)值得注意的變化：即債務(wù)主體由過去一般化鄉(xiāng)級(jí)政府金融性負(fù)債和財(cái)政借款財(cái)政性負(fù)債為主，轉(zhuǎn)變?yōu)猷l(xiāng)村兩級(jí)組織與基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村社干部民間性負(fù)債為主；債權(quán)主體由過去較為單一的國家金融機(jī)構(gòu)和財(cái)政部門轉(zhuǎn)化為更為普遍的金融機(jī)構(gòu)與私人或業(yè)主并存，并以私債為主的群體性負(fù)債，從而使債務(wù)關(guān)系復(fù)雜化、分散化。就四川情況看，鄉(xiāng)村級(jí)干部借款墊支繳稅費(fèi)和政府支出大致占到鄉(xiāng)村負(fù)債的30%50%.岳池縣天平鎮(zhèn)村社干部借款墊債達(dá)到350.61萬元，占該鎮(zhèn)債務(wù)總額的43%，涉及干部286人。井研縣有2085名村組干部墊交稅費(fèi)489.86萬元；向社會(huì)各類私人借款涉及1834人，金額147.8萬元；向2263名教師借款428萬元；向25692名學(xué)生家長借款256.9萬元；向鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部借款1036人。全縣共涉及個(gè)人和業(yè)主3.3萬人。2.時(shí)間周期上的敏感性、風(fēng)險(xiǎn)性。目前正在進(jìn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革中的債權(quán)債務(wù)關(guān)系往來歸并的時(shí)段與償債高峰期重疊，并與稅費(fèi)改革取消農(nóng)業(yè)稅及附加的政策安排時(shí)點(diǎn)上的交匯，不可避免形成時(shí)間周期上的共振。加之過高的債務(wù)額度與極差的償債能力、過于分散的群體負(fù)債與相對(duì)集中的支付壓力形成巨大的反差和矛盾，極易誘發(fā)不穩(wěn)定事件。3.新舊矛盾的多重性、交互性。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，農(nóng)村仍存在一定程度的干群矛盾，而且在新的政策環(huán)境下產(chǎn)生的新矛盾和新問題與舊矛盾相互交織、相互強(qiáng)化，加大了化解債務(wù)的困難性和復(fù)雜性。已繳稅費(fèi)的農(nóng)戶與尾欠稅費(fèi)農(nóng)戶的矛盾；不收稅費(fèi)尾欠的政策安排與干部清償墊交稅費(fèi)合理要求的矛盾；村社基層干部與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政上下之間的對(duì)立情緒日益加??；土地承包經(jīng)營權(quán)相對(duì)固化與要求獲取土地經(jīng)營權(quán)農(nóng)戶之間的矛盾等帶來一系列的影響和危害，值得在化解債務(wù)中高度重視。三、化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的癥結(jié)只有解剖和找準(zhǔn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)化解的深層次、體制性、關(guān)鍵性癥結(jié)所在，才能全面、準(zhǔn)確、客觀把握債務(wù)性質(zhì)、特征，才能拿出更加切實(shí)有力的化解措施、辦法、途徑。因此，必須全面客觀分析當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的外部宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境和內(nèi)在微觀原因。1.可用財(cái)力少，償債空間十分有限。我們發(fā)現(xiàn)，一些地方通過擠壓日常支出，借新賬還舊賬，強(qiáng)化管理控制等