財(cái)政研究論文-關(guān)于發(fā)行地方公債的理論依據(jù)及現(xiàn)實(shí)意義的探討摘要:目前世界上大部分國(guó)家都允許地方政府發(fā)行公債,同時(shí)無(wú)論從公平角度還是從效率角度,中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際也要求地方公債的存在。發(fā)行地方公債可以完善分稅制、減輕中央政府的債務(wù)壓力及完善中國(guó)的金融市場(chǎng)。在中國(guó),隨著各種政策制度的不斷完善,各個(gè)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域體系的日益健全,發(fā)行地方公債的條件可以說(shuō)已經(jīng)基本上成熟了,發(fā)行地方公債在中國(guó)具有可操作性?？梢哉f(shuō),地方公債的發(fā)行既有必要性,又有其可行性。因此,應(yīng)在財(cái)政體制改革過(guò)程中,逐步建立、完善地方公債制度。關(guān)鍵詞:地方公債；公共產(chǎn)品；分稅制；金融市場(chǎng)地方公債是地方政府及其授權(quán)代理機(jī)構(gòu),依據(jù)信用原則,從社會(huì)上吸取資金以用于當(dāng)?shù)毓仓С鲂枰囊环N有價(jià)證券,是政府公債體系的重要組成部分。目前世界上大部分國(guó)家都允許地方政府發(fā)行公債,中國(guó)也應(yīng)逐步開放地方公債市場(chǎng)。中國(guó)發(fā)行地方公債既有必要性,又有可行性,目前已具備發(fā)行地方公債的一些條件。一、發(fā)行地方公債的理論依據(jù)公共產(chǎn)品有純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品之分。從理論上講,純公共產(chǎn)品的提供主要依靠政府,而準(zhǔn)公共產(chǎn)品的提供則應(yīng)采取政府和市場(chǎng)共同分擔(dān)的原則。政府對(duì)公共產(chǎn)品的支出分為經(jīng)常性支出和資本性支出,在一定時(shí)期內(nèi),經(jīng)常性支出直接形成當(dāng)期的社會(huì)消費(fèi)利益,資本性支出所產(chǎn)生的利益不直接發(fā)生在當(dāng)年,而是在今后的若干年內(nèi)發(fā)揮作用。政府部門提供公共產(chǎn)品的資金來(lái)源大體有兩種途徑:征收稅費(fèi)取得的財(cái)政收入和通過(guò)舉債獲得的債務(wù)收入。其中,支出利益惠及目前的經(jīng)常性支出,應(yīng)由稅費(fèi)等財(cái)政資金來(lái)負(fù)擔(dān),支出利益惠及將來(lái)的資本性支出,則以發(fā)行公債的方式籌集資金。這樣,既符合公平原則,又具有效率。1.從公平角度來(lái)看。按照稅收公平的誰(shuí)受益誰(shuí)負(fù)擔(dān)原則,受益者和成本負(fù)擔(dān)者應(yīng)是一致的。政府部門的經(jīng)常性支出應(yīng)該由稅費(fèi)資金來(lái)承擔(dān),因?yàn)槿绻冒l(fā)行公債方法來(lái)承擔(dān)當(dāng)年的經(jīng)常性支出,這就意味著讓現(xiàn)在的人無(wú)償享受公共產(chǎn)品,而讓以后的人來(lái)承擔(dān)償還債務(wù)的責(zé)任；同樣,資本性支出主要由舉債籌集的資本來(lái)承擔(dān),避免出現(xiàn)讓現(xiàn)在的人通過(guò)稅費(fèi)形式承擔(dān)公共產(chǎn)品的全部成本,而讓以后的人免費(fèi)享受它所產(chǎn)生的收益的現(xiàn)象。同時(shí)由于資本性支出提供的公共產(chǎn)品要在若干年后才能產(chǎn)生收益,通過(guò)舉債籌資將成本分?jǐn)偟揭院蟮母鱾€(gè)受益期,將有助于社會(huì)選擇比較符合效率要求的公共產(chǎn)品提供水平。2.從效率原則來(lái)看。由于公共產(chǎn)品的收益廣度和范圍不同,它又有全國(guó)性公共產(chǎn)品和地方性公共產(chǎn)品之分。地方性公共產(chǎn)品(包括地方教育、交通、供水、排污、公共建設(shè)等)除具有公共產(chǎn)品的一般屬性外,還具有自身的特點(diǎn),即受益的區(qū)域性或稱為空間性。根據(jù)提布特(tiebout)模型,如果地方政府分別提供不同的公共產(chǎn)品,那么對(duì)于居民來(lái)說(shuō),哪個(gè)地方提供的公共產(chǎn)品更適合他的需要偏好,他就會(huì)選擇去哪個(gè)地方居住。居民通過(guò)這種“以足投票”來(lái)表明了對(duì)某種公共產(chǎn)品的消費(fèi)偏好,從而刺激著地方政府努力提供適合于本地居民偏好的公共產(chǎn)品。如果地方性公共產(chǎn)品由中央政府來(lái)提供,由于中央政府幾乎無(wú)法將來(lái)自某一地區(qū)的稅收和該地區(qū)的利益切實(shí)結(jié)合起來(lái),從而容易造成某一地區(qū)居民的公共產(chǎn)品偏好和實(shí)際提供之間的差異,甚至是大相徑庭,造成資源的浪費(fèi),這種提供從根本上來(lái)說(shuō)是一種無(wú)效率的提供。從體現(xiàn)居民的消費(fèi)偏好和效率的角度來(lái)說(shuō),地方性公共產(chǎn)品應(yīng)該由當(dāng)?shù)氐牡胤秸畞?lái)提供。二、發(fā)行地方公債必要性的分析1995年實(shí)施的中華人民共和國(guó)預(yù)算法第28條明確規(guī)定,地方各級(jí)政府按照量入為出、收支平衡的原則編制,不列赤字。除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外,地方政府不得發(fā)行地方政府債券。筆者認(rèn)為,這種規(guī)定已和中國(guó)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀實(shí)際不符,已在一定程度上制約了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)體制改革的深化?？梢哉f(shuō),發(fā)行地方公債已是形勢(shì)所迫、大勢(shì)所趨。1.地方公債是完善分稅制,落實(shí)地方政府應(yīng)有財(cái)權(quán)的需要。舉債權(quán)是規(guī)范化的分稅制體制的各級(jí)政府應(yīng)有的財(cái)權(quán),這是所有實(shí)行分稅制財(cái)政體制的國(guó)家長(zhǎng)期實(shí)踐得出的經(jīng)驗(yàn)。借鑒西方國(guó)家的經(jīng)驗(yàn),中國(guó)要建立完善的分稅制體制,也需賦予地方政府舉債權(quán)。中國(guó)現(xiàn)行的是不完全的分稅制,中央與地方之間事權(quán)的劃分不清晰。地方政府資金缺乏,擁有相對(duì)較小的財(cái)權(quán),但卻面臨著艱巨的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的任務(wù),地方政府支出規(guī)模的擴(kuò)大,再加上有可能面臨一些臨時(shí)性的巨額支出,地方政府根本就無(wú)力維系這種巨額的資金需求。為了防止出現(xiàn)地方政府因資金不足而推卸提供地方性公共產(chǎn)品的情況,即通常所說(shuō)的財(cái)政職能缺位現(xiàn)象,在劃分政府間事權(quán)的基礎(chǔ)上,緩解中國(guó)地方政府資金的困難,將更多地著眼于地方公債的發(fā)行。2.發(fā)行地方公債是減輕中央政府的債務(wù)壓力的需要。中國(guó)財(cái)政主要面臨財(cái)力拮據(jù)、社會(huì)保障資金缺口大、債務(wù)負(fù)擔(dān)全部由中央政府承擔(dān)等困難。逐步建立地方公債制度,允許地方發(fā)行公債,是擺脫中央財(cái)政困難的有效途徑之一。以前實(shí)行的中央政府發(fā)行公債再轉(zhuǎn)貸給地方,這種做法實(shí)際上是中央政府替地方政府發(fā)債。既然這部分資金是用于地方性公共產(chǎn)品的提供,當(dāng)然由地方政府發(fā)行公債籌集資金更為合理,從這個(gè)角度來(lái)講,地方公債的發(fā)行的確可以減輕中央政府的壓力。把本屬于地方政府負(fù)擔(dān)的財(cái)政資金壓力歸還給地方政府,既使地方上有了相應(yīng)的舉債權(quán),又減輕了中央政府的負(fù)擔(dān)。3.發(fā)行地方公債有利于完善中國(guó)的金融市場(chǎng)。在中國(guó)的債券市場(chǎng)上,有國(guó)債、企業(yè)債券和金融債券,唯獨(dú)地方公債還是一片空白。政府公債發(fā)行主體的單一性在很大程度上制約著中央政府的融資、投資能力。地方公債安全性較國(guó)債低但顯著高于公司債券；其投資率較國(guó)債高,而較公司債券低?？梢哉f(shuō),地方公債是一種安全性較高而收益率穩(wěn)定的投資品種。為了彌補(bǔ)地方政府資金的不足,許多地方政府自覺不自覺地采取了變相的發(fā)債形式,主要是通過(guò)一些同地方政府有密切聯(lián)系,或本身就是政府下設(shè)的企業(yè)來(lái)發(fā)行企業(yè)債券,籌集資金用于市政建設(shè),由項(xiàng)目收益償還債務(wù),但仍屬于企業(yè)債券的性質(zhì)。如1996年上海城建投資開發(fā)總公司發(fā)行的上海浦東建設(shè)債券,所籌資金用于上海地鐵二號(hào)線一期工程。1997年廣州市地鐵總公司發(fā)行的廣州地鐵建設(shè)債券,1999年濟(jì)南自來(lái)水公司發(fā)行的1.5億元供水建設(shè)債券,為城市供水儲(chǔ)蓄水庫(kù)工程籌資。由于符合這個(gè)發(fā)行條件的企業(yè)并不多,不能從根本上解決地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金短缺的問題,而且這種不規(guī)范的籌資法容易造成金融市場(chǎng)無(wú)序、失控的局面。三、發(fā)行地方公債可行性的分析以上地方公債存在的必要性理論告訴我們:發(fā)行地方公債是一個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的必然選擇。在中國(guó),隨著各種政策制度的不斷完善,各個(gè)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域體系的日益健全,發(fā)行地方公債的條件可以說(shuō)已經(jīng)基本上成熟了,發(fā)行地方公債在中國(guó)具有可操作性。1.中國(guó)發(fā)行地方公債有豐富的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)可以借鑒。目前世界上大多數(shù)國(guó)家允許地方公債的存在,一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家,如美國(guó)和日本等的地方債券市場(chǎng)就非常發(fā)達(dá)。地方政府不僅可就一般目的(比如城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè))發(fā)行地方公債,而且可就特定目的(比如建設(shè)學(xué)校)發(fā)行地方公債。2.宏觀經(jīng)濟(jì)條件的改善和市場(chǎng)利率較低,為發(fā)行地方公債提供了良好的外部條件。近幾年來(lái),中國(guó)的GDP一直以7%8%的速度在高速增長(zhǎng),宏觀經(jīng)濟(jì)和地方財(cái)政實(shí)力在未來(lái)幾年仍將保持較高的增長(zhǎng)速度。宏觀經(jīng)濟(jì)的良好態(tài)勢(shì)為中國(guó)地方公債的發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。同時(shí)中國(guó)目前的利率水平仍然處于較低水平,較低的利率水平有助于降低各類融資活動(dòng)的資金成本,尤其對(duì)于固定利率的長(zhǎng)期融資活動(dòng)更是如此。地方政府公債一般來(lái)說(shuō)期限較長(zhǎng),因而在當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下,地方政府有著發(fā)行公債的良好外部環(huán)境。