財(cái)政研究論文-積極財(cái)政政策的特征與效應(yīng)分析內(nèi)容提要:我國(guó)近年來(lái)采取的積極財(cái)政政策，有其特定的實(shí)施背景。從理論上講，積極財(cái)政政策與擴(kuò)張性財(cái)政政策之間的聯(lián)系，在于兩者均以刺激有效需求為主要目標(biāo)；兩者之間的區(qū)別，在于積極財(cái)政政策更多地依靠增發(fā)并運(yùn)用國(guó)債的手段作為支撐。從實(shí)踐上看，積極財(cái)政政策所產(chǎn)生的積極效應(yīng)是明顯的，而且也為我們應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的難點(diǎn)問(wèn)題積累了經(jīng)驗(yàn)。今后，應(yīng)該圍繞如何形成擴(kuò)大有效需求的內(nèi)在機(jī)制，改進(jìn)財(cái)政政策手段的運(yùn)用方式。關(guān)鍵詞：積極財(cái)政政策；內(nèi)需；國(guó)債；效應(yīng)自1998年起，為了應(yīng)對(duì)國(guó)際金融動(dòng)蕩、國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中有效需求不足等一系列問(wèn)題，中國(guó)政府采取了擴(kuò)大內(nèi)需的方針，著力實(shí)施了以增發(fā)國(guó)債為主要內(nèi)容的積極財(cái)政政策，同時(shí)輔之以適當(dāng)?shù)呢泿耪摺Ｄ壳?，已有許多關(guān)于這一政策的收效和存在問(wèn)題的分析。與此同時(shí)，我們認(rèn)為，也應(yīng)該對(duì)與積極財(cái)政策有關(guān)的若干理論問(wèn)題進(jìn)行深入的研究和探討。一、擴(kuò)張性財(cái)政政策與積極財(cái)政政策中國(guó)1998年以來(lái)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的一個(gè)突出特點(diǎn)，表現(xiàn)為社會(huì)總需求小于總供給，需求的相對(duì)萎縮使得經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的勢(shì)頭放緩。應(yīng)該說(shuō)，自建國(guó)以來(lái)，我們?cè)趹?yīng)對(duì)通貨膨脹問(wèn)題方面是有一些成功做法的，然而在治理通貨緊縮問(wèn)題方面卻缺少經(jīng)驗(yàn)。面對(duì)新的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和問(wèn)題，需要有新的理論加以指導(dǎo)。而西方發(fā)達(dá)國(guó)家的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是歷經(jīng)數(shù)百年的時(shí)間發(fā)展起來(lái)的，其觀宏經(jīng)濟(jì)理論和政策也較為成型。盡管我國(guó)的具體國(guó)情與之有所不同，但國(guó)外宏觀經(jīng)濟(jì)政策方面的成功做法，卻值得我們進(jìn)行研究和借鑒。西方國(guó)家20世紀(jì)30年代的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，被認(rèn)為是宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)的起點(diǎn)。正是這場(chǎng)空前的危機(jī)，給傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)理論和政策以巨大的沖擊，尤其是否定了以薩伊定律為代表的對(duì)經(jīng)濟(jì)放任自由的傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)理論，從而引發(fā)了一場(chǎng)“凱恩斯革命”，所謂擴(kuò)張性財(cái)政政策的理論也應(yīng)運(yùn)而生。凱恩斯學(xué)派運(yùn)用總需求模型對(duì)經(jīng)濟(jì)大蕭條與大規(guī)模失業(yè)現(xiàn)象的內(nèi)在成因進(jìn)行了分析和解釋?zhuān)J(rèn)為30年代的經(jīng)濟(jì)危機(jī)主要導(dǎo)源于投資機(jī)會(huì)減少和投資需求下降。受邊際消費(fèi)傾向、資本邊際效率、流動(dòng)偏好等諸多心理因素的作用，總需求價(jià)格通常是小于總供給價(jià)格的，而市場(chǎng)機(jī)制卻沒(méi)有力量使總需求價(jià)格達(dá)到足以與總供給價(jià)格相等的地步，于是便出現(xiàn)了小于充分就業(yè)的均衡，亦即出現(xiàn)了蕭條和大規(guī)模的非自愿失業(yè)現(xiàn)象。凱恩斯學(xué)派得出的結(jié)論是，大蕭條已證明了私人經(jīng)濟(jì)具有內(nèi)在不穩(wěn)定性，如果放任不管，它便會(huì)自我陷入蕭條，其出路只有制定和實(shí)施擴(kuò)張性的經(jīng)濟(jì)政策，尤其是反周期的財(cái)政政策來(lái)減少周期性的經(jīng)濟(jì)波動(dòng)。凱恩斯經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)于經(jīng)濟(jì)政策的基本主張是維持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，通過(guò)調(diào)節(jié)有效需求（即所謂“需求管理”），蕭條時(shí)反蕭條，通脹時(shí)反通脹。其中，當(dāng)出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)蕭條時(shí)，在通過(guò)自動(dòng)穩(wěn)定器發(fā)揮作用的同時(shí)，政府要實(shí)施擴(kuò)張性財(cái)政政策（expansionaryfiscalpolicy），運(yùn)用減稅、增支（包括擴(kuò)大政府購(gòu)買(mǎi)支出）、發(fā)債乃至實(shí)行赤字預(yù)算等可操作的工具，治理通貨緊縮和失業(yè)問(wèn)題。中國(guó)自1998年以來(lái)應(yīng)對(duì)通貨緊縮所采取的財(cái)政政策，被稱(chēng)為“積極財(cái)政政策”（proactivefiscalpolicy）。應(yīng)該說(shuō)，從實(shí)施背景和具體內(nèi)容上看，我國(guó)實(shí)行的積極財(cái)政政策與凱恩斯經(jīng)濟(jì)學(xué)所主張的擴(kuò)張性財(cái)政政策之間，是既有聯(lián)系又有區(qū)別的。其中，有許多內(nèi)容和措施是近似于擴(kuò)張性財(cái)政政策的。首先，從支出的角度來(lái)看，加大了財(cái)政資金的投入，用于加快農(nóng)林、水利、公路、鐵路、糧食倉(cāng)儲(chǔ)、環(huán)保等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。為此，國(guó)家于1998年增發(fā)1000億元長(zhǎng)期國(guó)債，所籌資金用作國(guó)家預(yù)算內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)投資。1999年，國(guó)家又對(duì)積極財(cái)政政策的實(shí)施力度和具體措施做出進(jìn)一步的調(diào)整，其中包括：（1）繼續(xù)增發(fā)國(guó)債，用于在建的基礎(chǔ)設(shè)施、一些重點(diǎn)行業(yè)的技術(shù)改造、重大項(xiàng)目裝備國(guó)產(chǎn)化和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化、環(huán)保與生態(tài)建設(shè)以及科教基礎(chǔ)設(shè)施等方面。對(duì)大型骨干國(guó)有企業(yè)的技術(shù)改造項(xiàng)目，實(shí)施了貼息的辦法。（2）調(diào)整收入分配政策，提高城鄉(xiāng)居民收入水平，以刺激消費(fèi)需求。（3）恢復(fù)對(duì)存款利息所得的征稅，收入專(zhuān)門(mén)用于城鎮(zhèn)低收入居民和下崗職工的生活補(bǔ)貼。增加國(guó)債發(fā)行，提高投資水平，也是我國(guó)積極財(cái)政政策的一項(xiàng)重要內(nèi)容。為了治理通貨緊縮，中國(guó)實(shí)行了以國(guó)債政策為支撐的積極財(cái)政政策。1998年，中國(guó)首次發(fā)行了建國(guó)以來(lái)的特別國(guó)債，用于補(bǔ)充國(guó)有獨(dú)資商業(yè)銀行資本金，使其資本充足率基本滿(mǎn)足巴塞爾協(xié)議的要求。同時(shí)，又增發(fā)了1000億長(zhǎng)期國(guó)債，用于國(guó)家預(yù)算內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)投資，并且配合中央銀行準(zhǔn)備金制度的改革，由財(cái)政向商業(yè)銀行發(fā)行專(zhuān)項(xiàng)國(guó)債423億元。1999年，根據(jù)當(dāng)年第二季度表現(xiàn)出來(lái)的固定資產(chǎn)投資增幅回落、出口下降、消費(fèi)需求持續(xù)不振的情況，繼續(xù)增發(fā)國(guó)債。2000年，在上半年國(guó)民經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)好轉(zhuǎn)表現(xiàn)之后，為了鞏固這種重大轉(zhuǎn)機(jī)，在年初決定發(fā)行1000億長(zhǎng)期國(guó)債的基礎(chǔ)上，下半年又增發(fā)500億長(zhǎng)期國(guó)債。新增國(guó)債重點(diǎn)投向五個(gè)方面：一是水利和生態(tài)項(xiàng)目建設(shè)；二是交通運(yùn)輸?shù)然A(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)；三是教育設(shè)施建設(shè)；四是城市環(huán)保項(xiàng)目建設(shè)；五是企業(yè)技術(shù)改造、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化等重大科技項(xiàng)目。稅收對(duì)投資、儲(chǔ)蓄和消費(fèi)產(chǎn)生著重要影響，在財(cái)政政策中居于舉足輕重的地位。然而，在我國(guó)1998年以來(lái)所采取的積極財(cái)政策中，稅收政策只是處于輔助性地位的。1998年除了提高出口退稅的政策外，幾乎沒(méi)有動(dòng)用稅收政策。自1999年開(kāi)始，積極財(cái)政政策的內(nèi)容才開(kāi)始逐步擴(kuò)展到運(yùn)用稅收政策，包括繼續(xù)提高出口退稅、恢復(fù)對(duì)存款利息所得征稅等。從總體上看，在近年來(lái)治理通貨緊縮的過(guò)程中，我國(guó)把擴(kuò)大需求的短期政策與改善供給的長(zhǎng)期政策有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，不僅成功地拉動(dòng)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而且為我國(guó)經(jīng)濟(jì)的中長(zhǎng)期持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展創(chuàng)造了有利的條件。二、積極財(cái)政政策的基本經(jīng)驗(yàn)及若干約束條件中國(guó)積極財(cái)政政策的實(shí)施，從總體上講，至少可以總結(jié)出如下六個(gè)方面的基本經(jīng)驗(yàn)：第一，將刺激需求與改善供給有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，著力于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整；第二，將刺激需求與調(diào)整分配政策結(jié)合起來(lái)，尤其是提高城鎮(zhèn)中低收入階層的收入水平，著力解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問(wèn)題；第三，注重發(fā)揮稅收對(duì)經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)作用，鼓勵(lì)投資和消費(fèi)，促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步；第四，并沒(méi)有完全按照凱恩斯主義擴(kuò)張性財(cái)政政策中關(guān)于實(shí)施減稅的教條，而是通過(guò)保證一般性公共支出，同時(shí)通過(guò)推行稅費(fèi)改革，適當(dāng)減輕企業(yè)和居民的負(fù)擔(dān)水平；第五，充分運(yùn)用財(cái)政手段，帶動(dòng)銀行貸款的增加，促進(jìn)民間投資的增長(zhǎng)；第六，將松中有緊的財(cái)政政策與緊中有松的貨幣政策結(jié)合起來(lái)。在認(rèn)識(shí)到積極財(cái)政政策所發(fā)揮的有效作用的同時(shí)，我們也應(yīng)該清醒地認(rèn)識(shí)到，積極財(cái)政政策的初步執(zhí)行結(jié)果與拉動(dòng)民間投資和消費(fèi)的預(yù)期目標(biāo)之間仍有一定的距離，這在很大程度上是由于現(xiàn)行財(cái)政體制中仍然存在著諸多約束條件，制約著政策效應(yīng)的發(fā)揮。這些約束條件主要包括如下幾個(gè)方面：一是政府投資（購(gòu)買(mǎi)）的乘數(shù)效應(yīng)不足。近年來(lái)，中國(guó)實(shí)行積極財(cái)政政策所啟動(dòng)的主要是政府的公共投資和一些相關(guān)的投資產(chǎn)品，而對(duì)真正非政府的民間社會(huì)投資和居民消費(fèi)需求的拉動(dòng)則不很明顯。我國(guó)實(shí)施積極財(cái)政政策的主要側(cè)重點(diǎn)依然是通過(guò)向商業(yè)銀行發(fā)行建設(shè)國(guó)債，增加政府用于基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)建設(shè)投資以及企業(yè)技術(shù)改造、科研開(kāi)發(fā)投入等支出水平。實(shí)踐表明，增發(fā)國(guó)債，擴(kuò)大政府建設(shè)性支出，對(duì)于穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)預(yù)期增長(zhǎng)目標(biāo)，的確發(fā)揮了關(guān)鍵性作用。但值得指出的是，有效需求不足的問(wèn)題仍然未能得到真正解決。政府投資對(duì)于啟動(dòng)社會(huì)總需求的效應(yīng)不足，其原因可以從兩個(gè)方面來(lái)分析。一方面，從投資需求來(lái)看，經(jīng)過(guò)20多年的體制改革，我國(guó)投資主體趨于多元化，投資行為趨于市場(chǎng)化，投資風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制逐步強(qiáng)化，企業(yè)、銀行的財(cái)務(wù)約束越來(lái)越硬化。所有這一切，使中央政府的投資決策不能夠再像過(guò)去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代那樣容易啟動(dòng)地方部門(mén)和企業(yè)的投資行為。分析近年來(lái)我國(guó)民間投資缺乏需求沖動(dòng)的原因，應(yīng)該說(shuō)其中既有因大多數(shù)商品結(jié)構(gòu)性供給過(guò)剩和技術(shù)創(chuàng)新能力的約束，使得企業(yè)無(wú)從選擇投資項(xiàng)目的因素，也有因企業(yè)缺乏自有資金和社會(huì)資金供給渠道的問(wèn)題。應(yīng)該說(shuō)，中國(guó)多數(shù)國(guó)有企業(yè)和集體企業(yè)的現(xiàn)有生產(chǎn)技術(shù)裝備和工藝水平都是有待于進(jìn)一步提高的，設(shè)備技術(shù)更新投資的潛在需求應(yīng)該是很大的。出現(xiàn)工業(yè)投資緩慢增長(zhǎng)甚至負(fù)增長(zhǎng)的原因，固然與企業(yè)找不到好的投資方向、難以得到銀行貸款有關(guān)，但也不能排除近年來(lái)稅收增長(zhǎng)過(guò)快可能導(dǎo)致的民間投資“擠出效應(yīng)”，使得企業(yè)更加缺乏自有投資資金。從消費(fèi)需求來(lái)看，最終消費(fèi)不足的問(wèn)題是由居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)進(jìn)入升級(jí)換