財(cái)政研究論文-競(jìng)爭(zhēng)法視野中的財(cái)政體制改革【摘要】現(xiàn)行財(cái)政體制的諸多內(nèi)容仍不能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求,重要表現(xiàn)就是財(cái)政制度的內(nèi)容與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)內(nèi)在的公平競(jìng)爭(zhēng)原則相悖。今后,產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策等宏觀經(jīng)濟(jì)政策的制定,應(yīng)充分考慮宏觀經(jīng)濟(jì)政策對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)所造成的危害,應(yīng)充分考慮這些政策的實(shí)施是否能收到預(yù)期的收益及這些收益能否彌補(bǔ)因公平競(jìng)爭(zhēng)原則受損而導(dǎo)致的社會(huì)福利損失?！娟P(guān)鍵詞】財(cái)政體制；財(cái)政政策；競(jìng)爭(zhēng)；沖突；協(xié)調(diào)【正文】一九九四年財(cái)政體制改革的功效不容否定。但同樣不容否定的是,現(xiàn)行財(cái)政體制還存在許多亟待解決的問(wèn)題:如財(cái)政收入占的比重過(guò)低；財(cái)力不足,預(yù)算外資金過(guò)多,管理不規(guī)范；政府采購(gòu)制度與國(guó)際慣例相差較大；轉(zhuǎn)移支付制度不規(guī)范、不科學(xué)；財(cái)政法制化程度不高,缺乏一個(gè)完整的法律體系。1針對(duì)如上缺陷,近幾年學(xué)術(shù)界就如何完善財(cái)政體制進(jìn)行了認(rèn)真探討:既有從宏觀層面對(duì)財(cái)政體制改革的總思路如改革的指導(dǎo)思想、基本原則、目標(biāo)和任務(wù)等進(jìn)行勾勒的,也有從微觀層面就單項(xiàng)財(cái)稅制度如財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度、所得稅制度等進(jìn)行具體而微設(shè)計(jì)的；既有對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家的財(cái)政體制進(jìn)行研究,為我國(guó)財(cái)政體制改革提供借鑒經(jīng)驗(yàn)的；也有從國(guó)際慣例、從“入世”角度對(duì)我國(guó)財(cái)政體制的完善提出具體對(duì)策的。本文擬從競(jìng)爭(zhēng)法的角度對(duì)財(cái)政體制的缺陷作一反思與檢討,并以此為基礎(chǔ),就如何完善現(xiàn)行財(cái)政體制提出一管之見(jiàn)。一競(jìng)爭(zhēng)法是調(diào)整競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系與競(jìng)爭(zhēng)管理關(guān)系的法律部門(mén)。競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系,即市場(chǎng)主體間在競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程中形成的社會(huì)關(guān)系,而競(jìng)爭(zhēng)管理關(guān)系則指國(guó)家職能部門(mén)在依照職權(quán)監(jiān)督、管理市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程中所形成的社會(huì)關(guān)系。財(cái)政體制是一國(guó)財(cái)政制度的總稱(chēng),它由各項(xiàng)具體法制制度如稅收法律制度、政府采購(gòu)法律制度及轉(zhuǎn)移支付制度等構(gòu)成。從法律層面考察,這些制度屬于財(cái)政法范疇。財(cái)政法屬于宏觀調(diào)控法,與作為市場(chǎng)規(guī)制法的競(jìng)爭(zhēng)法沒(méi)有必然聯(lián)系。但將財(cái)政法與競(jìng)爭(zhēng)法置放于健全社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制這樣的歷史背景考量,我們發(fā)現(xiàn),兩者間的聯(lián)系客觀存在。系統(tǒng)論認(rèn)為,“什么事情都是一個(gè)系統(tǒng),而且有一個(gè)結(jié)構(gòu)。而這個(gè)結(jié)構(gòu)之中存在著相互作用”?！疤幚硪粋€(gè)問(wèn)題,必須把這個(gè)問(wèn)題有關(guān)的部分聯(lián)系起來(lái)考慮”。2競(jìng)爭(zhēng)法與財(cái)政法雖屬于兩個(gè)不同法律部門(mén),但它們同屬于經(jīng)濟(jì)法,同屬于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系的組成部分。競(jìng)爭(zhēng)法以排除、限制、禁止不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)和壟斷,保障優(yōu)化資源配置所必需的公平競(jìng)爭(zhēng)秩序不被任何強(qiáng)力破壞為己任,而財(cái)政法則以規(guī)范國(guó)家財(cái)政收入、支出及財(cái)政管理活動(dòng),確保國(guó)家財(cái)政收入分配功能、宏觀調(diào)控功能、監(jiān)督功能的實(shí)現(xiàn)為己任。兩者相輔相成,共同為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立與完善服務(wù)。但比較而言,競(jìng)爭(zhēng)法在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系中更具有基礎(chǔ)法地位,這是由競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的地位與作用決定的。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是競(jìng)爭(zhēng)經(jīng)濟(jì),市場(chǎng)對(duì)資源的優(yōu)化配置只有通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和價(jià)格機(jī)制的作用才能實(shí)現(xiàn)。如果競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制不完善,那么,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就不可能真正建立起來(lái),市場(chǎng)配置資源的功能優(yōu)勢(shì)也就無(wú)以發(fā)揮。競(jìng)爭(zhēng)法的基礎(chǔ)法地位,要求其他法律制度特別是保障政府干預(yù)的宏觀調(diào)控法如金融法、財(cái)政法、產(chǎn)業(yè)法等不得含有嚴(yán)重違犯競(jìng)爭(zhēng)法原則的內(nèi)容。二根據(jù)競(jìng)爭(zhēng)法基本原則尤其是公平競(jìng)爭(zhēng)原則,對(duì)現(xiàn)行財(cái)政法律制度的內(nèi)容予以考察,不難發(fā)現(xiàn),許多內(nèi)容不符合公平競(jìng)爭(zhēng)原則的要求。第一,差別稅率不符合公平競(jìng)爭(zhēng)原則的要求。差別稅率,即國(guó)家對(duì)同類(lèi)納稅義務(wù)人設(shè)定不同的稅率。我國(guó)稅收法律制度的差別稅率大致有四種:不同所有制企業(yè)的差別稅率；內(nèi)資企業(yè)與外商投資企業(yè)的差別稅；不同地區(qū)企業(yè)的差別稅率；不同行業(yè)或不同產(chǎn)業(yè)的差別稅率。第一種差別稅率在1994稅制改革以前較普遍,稅制改革后,隨著內(nèi)資企業(yè)所得稅稅率的統(tǒng)一,已基本消除。當(dāng)前稅制中的稅率差別主要是后三種,其中又以?xún)?nèi)資企業(yè)與外商投資企業(yè)的稅率差別和不同地區(qū)間企業(yè)的稅率差別較常見(jiàn)。外商投資和外國(guó)企業(yè)所得稅法(1991)對(duì)外商投資企業(yè)給予了許多稅收優(yōu)惠,如減半征收所得稅、“二免三減”、再投資優(yōu)惠等。這是外商投資企業(yè)與內(nèi)資企業(yè)稅率差別的主要例證。不同地區(qū)企業(yè)的稅率差別,可從國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)若干政策措施的通知(2000)中略見(jiàn)一斑。該通知規(guī)定,設(shè)在西部地區(qū)的企業(yè)可享受下列稅收優(yōu)惠政策:對(duì)國(guó)家鼓勵(lì)類(lèi)產(chǎn)業(yè)的內(nèi)資企業(yè)和外商投資企業(yè),在一定期限內(nèi),減按15%的稅率征收企業(yè)所得稅；民族自治地方的企業(yè)經(jīng)省級(jí)人民政府批準(zhǔn),可以定期減征或免征企業(yè)所得稅；新辦交通、電力、水利、郵政、廣播電視等企業(yè),企業(yè)所得稅實(shí)行兩年免征,三年減半征收。稅率差別有某些合理性,如給外商投資企業(yè)稅收優(yōu)惠可低成本、低風(fēng)險(xiǎn)吸引外資；對(duì)設(shè)在西部地區(qū)的企業(yè)給予稅收優(yōu)惠,可吸引投資者到西部投資,從而促進(jìn)西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與文化的發(fā)展,縮小東西部地區(qū)的差距；對(duì)不同行業(yè)或不同產(chǎn)業(yè)給予稅收優(yōu)惠,可以?xún)?yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、提升產(chǎn)業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)能力等等。然而差別稅率的缺陷也非常明顯。公平競(jìng)爭(zhēng)原則要求一切市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體享有同樣的權(quán)利,承擔(dān)同等的義務(wù)。稅收是企業(yè)承擔(dān)的最主要義務(wù),按公平競(jìng)爭(zhēng)的要求,所有企業(yè)擔(dān)負(fù)的納稅義務(wù)應(yīng)該是平等的。體現(xiàn)在稅率上,就是稅率的統(tǒng)一。如果稅率不統(tǒng)一,就違犯了公平競(jìng)爭(zhēng)原則。第二,建立在基數(shù)法基礎(chǔ)上的過(guò)渡期財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度,不利于異地間企業(yè)的公平競(jìng)爭(zhēng)。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中用于處理中央與地方政府財(cái)政關(guān)系的基本制度,其主要功能是平衡中央與地方政府間、地方政府間的財(cái)政收支不平衡和發(fā)展差距。從本質(zhì)上說(shuō),財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度與公平競(jìng)爭(zhēng)原則并不相悖,相反,它在一定程度上還具有促進(jìn)企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)之功能。盡管這種功能并非由制度創(chuàng)制者刻意設(shè)計(jì),但它客觀存在。因?yàn)樨?cái)政轉(zhuǎn)移支付制度能促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)交通條件、教育條件、醫(yī)療衛(wèi)生條件的改善,促進(jìn)政府公共服務(wù)水平的提升,從而使欠發(fā)達(dá)地區(qū)的企業(yè)能享有與發(fā)達(dá)地區(qū)的企業(yè)基本相同的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)環(huán)境和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)條件,使自然條件、歷史條件等客觀因素引致的欠發(fā)達(dá)地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)不平等的現(xiàn)狀得以改變。現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是以基數(shù)法為基礎(chǔ)的過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付制度。這種制度非但沒(méi)有促進(jìn)地區(qū)之間的發(fā)展平衡,反而使地區(qū)差距不斷擴(kuò)大。原因在于:(1)稅收返還的依據(jù)是以1993年度地區(qū)財(cái)政收入為基數(shù),而不是采用世界各國(guó)通用的因素法(即根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政能力等因素確定),形成“富者多返還、貧者少返還,一省一率,一省一額”,加大了地區(qū)差距。(2)實(shí)施分稅制后,消費(fèi)稅、增值稅增量的大部分上繳中央,增量的30%留給地方,這一措施的目的在于要逐步增強(qiáng)中央財(cái)力,同時(shí)也鼓勵(lì)地方開(kāi)辟稅源財(cái)力。問(wèn)題的根源在于地方財(cái)政支出增長(zhǎng)部分是否有相應(yīng)潛在收入增長(zhǎng)做依托。由于發(fā)達(dá)地區(qū)過(guò)去征稅存在“藏富于地方”的普遍作法,其潛力之大自不成問(wèn)題,而落后貧困地區(qū)則相反,其財(cái)政自給能力較低、財(cái)政缺口較大。在中央拿走增值稅增量大頭后,地方財(cái)政更是捉襟見(jiàn)肘。與原有包干制相比,地區(qū)自有財(cái)力相對(duì)下降。同時(shí),隨著時(shí)間的推移,中央財(cái)政對(duì)不同地區(qū)在財(cái)力上的傾斜和照顧呈遞減趨勢(shì)。3這使東西部地區(qū)的發(fā)展差距進(jìn)一步擴(kuò)大。地區(qū)差距的拉大,導(dǎo)致生產(chǎn)要素尤其是人力資本和資金在地區(qū)間不均衡的流動(dòng),即導(dǎo)致人才和資金大量流向財(cái)政凈受益較高的地區(qū)。這種情勢(shì)將使不同地區(qū)的企業(yè)的產(chǎn)品在技術(shù)含量與生產(chǎn)成本等方面產(chǎn)生較大差異,使欠發(fā)達(dá)地區(qū)的企業(yè)在與發(fā)達(dá)地區(qū)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)中處于明顯不利的地位。第三,事權(quán)劃分不清及按所有制性質(zhì)與行政隸屬關(guān)系劃分收入的辦法,導(dǎo)致財(cái)政直接投資于民間產(chǎn)品或行業(yè),違犯了公平競(jìng)爭(zhēng)原則。明確的事權(quán)劃分是健全財(cái)政體制的基礎(chǔ)。根據(jù)國(guó)家與市場(chǎng)關(guān)系的一般理論,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的國(guó)家,其事權(quán)范圍應(yīng)嚴(yán)格限于“市場(chǎng)失靈”領(lǐng)域,即限于提供公共物品、保護(hù)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、使經(jīng)濟(jì)外部性?xún)?nèi)在化、限制壟斷、調(diào)節(jié)收入和財(cái)富分配、彌補(bǔ)市場(chǎng)的不完全性和信息不對(duì)稱(chēng)性等方面,而不得投資于競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)或產(chǎn)業(yè),與民奪利。中國(guó)情況比較特殊,國(guó)家事權(quán)范圍比市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家要寬些。根據(jù)中央十四屆三中全會(huì)的決定,中央政府管理經(jīng)濟(jì)的職能主要是:(1)制訂和執(zhí)行宏觀調(diào)控政策；(2)搞好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；(3)創(chuàng)造良好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境；(4)培育市場(chǎng)體系、監(jiān)督市場(chǎng)運(yùn)行和維護(hù)平等競(jìng)爭(zhēng)；(5)調(diào)節(jié)社會(huì)分配和組織社會(huì)保障；(6)控制人口增長(zhǎng)；(7)保護(hù)自然資源和生態(tài)