財政研究論文-解析與構建公共支出績效評價指標體系關鍵詞：公共支出；績效評價；指標體系公共支出績效評價是市場經濟和社會進步對政府公共支出管理提出的必然要求。在現代政府公共活動的管理中，基于結果的支出績效管理在整個政府支出管理中占據了一個十分重要的地位，它既是提高公共部門運行效率、增強公共部門責任意識的需要，又是提高公共部門信息的透明度、加強公眾監(jiān)督和推進社會民主建設的需要。對作為政府向社會提供公共服務和調控經濟社會運行重要手段之一的公共支出而言，績效評價是其整個績效管理的核心和重要手段，也是政府編制績效預算的前提。一個有效的支出績效評價系統(tǒng)不僅能夠向公共服務的提供者揭示公眾的滿足程度和公共預期目標的實現程度，而且也能指明公共支出決策的改進空間和應采取的行動。正是由于公共支出績效評價在整個公共支出管理中的重要地位和作用，所以從20世紀50年代，許多國際組織、決策研究機構和國家在公共管理中研究和推行公共支出績效評價制度。然而，回顧我國公共支出績效評價理論和實踐發(fā)展的歷史，我們不難發(fā)現，盡管理論界和實踐部門在相當長的一段時間內都意識到在公共支出管理中引入績效評價的重要性，但真正關注對公共支出進行績效評價也還是近幾年的事。究其原因，除了受計劃經濟管理體制和粗放型管理模式的影響外，主要是由于以下兩點原因：一是人們沒有真正領會到公共支出績效評價的內涵，致使公共支出績效評價在討論和實踐中往往走樣，從而難以深入下去。二是公共支出績效評價本身的復雜性。對公共部門公共服務績效的評價，在評價的具體方法和內容上與一般的評價存在很大的區(qū)別。這主要是由于評價對象的特殊性造成的，即評價對象的成本和收益一般無法完全用一些量化的指標進行衡量，所以在評價時，我們也就無法按照常規(guī)的成本收益的評價方法進行準確評價。這就使得對公共支出績效的評價變得非常復雜。也正是由于這種復雜性，使得對公共部門進行績效評價也只是近30年才被提出來，到目前該評價作為公共支出管理的一個重要部分發(fā)展還很不成熟，特別是對公共支出綜合績效的評價還只是停留在探討的階段。實際上，從國外公共支出績效評價的實踐看，同任何績效評價一樣，公共支出績效評價的復雜性主要表現在績效的度量上，由于績效的度量直接關系到績效評價的結果和工作目標的實現程度，所以科學地度量績效對績效評價工作的科學性和有效性非常重要。那么如何才能科學地度量公共支出的績效呢？文章認為，要想科學地度量公共支出的績效必須要有一套科學可行的指標體系。因為，只有能找到一套科學度量績效的指標體系，才能準確地度量出一項公共支出的實際效果。所以，選擇科學的指標體系也就成為整個績效評價工作的核心和評價目標實現的關鍵。但如何能找到一套績效評價的指標呢？文章認為這與績效評價的內涵又有很大的關系。因為績效評價的內涵本身就蘊含著績效評價的內容和目標，而績效評價的內容和目標又是我們績效評價指標選擇的依據和原則，如果不能對評價的內容和目標有深刻而又全面地把握，我們就不能針對公共支出績效評價的特殊性選擇恰當的指標。一、解析公共支出績效評價的內涵從字面上看，“公共支出績效評價”實際上就已經向我們說明其評價的基本對象和評價的內容了。即評價的對象就是公共支出，評價的內容就是公共支出的績效。因此，從某種程度上講，對公共支出績效評價內涵的理解首先就得弄明白績效概念的內涵，因為作為績效評價的內容，其概念實際上就告訴了人們指標選擇的范圍。從目前可以查到的文獻看，對于什么是績效，目前還沒有一個較一致的表述。在普雷母詹德（2002）編的公共支出管理一書中，他對績效的定義是：績效包含了效率、產品與服務質量及數量、機構所作的貢獻與質量，包含了節(jié)約、效益和效率。1而亞洲開發(fā)銀行的SalvatoreSchiavoCampo（2001）在強化政府支出管理“績效”一文中對績效的論述是：績效是一個相對的概念，它可以用努力和結果這樣的字眼進行定義。實際上這個論述在說明，完全忽視績效的主觀方面是錯誤的，他認為主觀方面是外部效果的重要決定因素，因此績效實質上不僅包含外部效果，也包含內在的努力程度，它往往可以通過投入、過程、產出和結果來描述。2另外，OCED在其1994年的一份報告Performancemeasurementandevalustion中也對績效進行了界定，報告提出績效是實施一項活動所獲得的相對于目標的有效性，它不僅包括從事該項活動的效率、經濟性和效力，還包括活動實施主體對預定活動過程的遵從度以及該項活動的公眾滿意程度。3但根據財政部財政統(tǒng)計司陸慶平的理解，績效實際上是一項活動實施的結果，這種結果既包括實施這項活動所投入資源與獲得效果的對比關系，也包括投入資源的合理性和結果的有效性。4這種理解和黃萍、黃萬華在公共行政支出績效管理一文中對績效的解釋基本一致。5同時這種理解與朱志剛編寫的公共支出績效評價研究中對績效的定義也較接近。在這本書中，績效被認為決不僅僅是對結果的衡量，還包括對過程的衡量，甚至包括對提供方主觀努力程度和接受方滿足程度的衡量。6從以上各個定義看，人們對績效理解的差異主要是績效包括的范圍不同，但在績效的核心思想上，大家的認識還是比較一致的。即績效是實施一項活動的有效性，而且是基于預期目標的有效性。所以歸納各個定義，本文對績效的定義是：績效是效益、效率和有效性的統(tǒng)稱，它包括行為過程和行為結果兩個方面。就行為過程來說，它包括投入是否滿足經濟性要求，過程是否合規(guī)和合理；就行為結果而言，它又包括產出與投入相比是否有效率，行為的結果是否達到預期的目標以及產生的中長期影響。這里的影響既包括經濟的影響，又包括社會的影響。通過這個概念，可以看出，績效既包含了絕對的內容，又包含了相對的內容，是一個絕對量和相對量的集合體。實際上，通過對績效內涵的揭示，我們看出績效評價就是對一項活動的效益、效率和有效性的評價，既然如此，我們也就不難理解如何選擇評價的指標了。這就是，績效評價的指標從選擇的范圍看，主要包括效益類指標、效率類指標和有效性指標三個方面。然而，在實踐中，有時由于這些指標的數據很難直接獲得或直接度量，這時就需要通過一些與這三方面有關的間接指標來實現。這一點在績效的定義中也說得非常清楚，這就是，這些間接指標包括活動的兩個階段四個方面的內容，即活動的投入、活動的過程、活動的產出以及活動的效果。這樣，有了對績效內涵的認識，再理解公共支出績效也就不難了。所謂公共支出績效也就是在績效概念中增加評價的對象公共支出。所以通俗地說，公共支出績效評價就是對公共支出的效益、效率和有效性進行評價。而所謂的公共支出，就是指所有以公共資源為成本支出所開展的各項活動。簡單地說就是公共部門利用公共收入開展的公共活動。一般來說，公共支出根據其影響程度可以分為四個層次：整個公共部門的公共支出活動；為實現某一類職能而進行的公共支出活動；某一公共部門所開展的公共支出活動；某一項具體的公共支出活動。這樣，不同層次的公共支出其績效的內容也就存在很大的差異。盡管如此，對不同層次的公共支出績效的度量同樣也包括這樣三個方面：支出的效益；效率；效力。因此，在公共支出績效度量的指標選擇上同樣要立足于這三個方面。但和一般的績效評價中直接度量績效存在的困難一樣，對公共支出績效的直接度量同樣存在著這樣的問題。因此，同樣需要一些間接指標來度量公共支出的績效，這些間接指標包括公共資源的投入、公共活動過程、公共投入的產出和公共活動的結果。實際上，在理解公共支出績效評價的內涵時，還應注意的一個問題就是，由于評價屬于規(guī)范分析的范疇，所以就得有一個標準。但對于不同評價對象，其評價的標準是不同的。對于公共支出而言，績效評價的標準是公共支出的目標。一般來說，根據公共財政的思想，公共支出的目標就是提高整個社會的福利水平，但社會福利水平是