強(qiáng)化城市規(guī)劃對(duì)房地產(chǎn)開發(fā)的指導(dǎo)和調(diào)控作用 內(nèi)容摘要城市規(guī)劃是城市建設(shè)的指南，是創(chuàng)造良好的生活環(huán)境、工作環(huán)境的前提條件。政府必須依靠規(guī)劃的權(quán)威，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)進(jìn)行管理和控制，以協(xié)調(diào)各方關(guān)系，配套建設(shè)，維護(hù)和提高公眾利益，保證社會(huì)經(jīng)濟(jì)的順利發(fā)展. 城市規(guī)劃是城市建設(shè)的指南，是創(chuàng)造良好的生活環(huán)境、工作環(huán)境的前提條件。政府必須依靠規(guī)劃的權(quán)威，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)進(jìn)行管理和控制，以協(xié)調(diào)各方關(guān)系，配套建設(shè)，維護(hù)和提高公眾利益，保證社會(huì)經(jīng)濟(jì)的順利發(fā)展。 一、城市規(guī)劃與房地產(chǎn)開發(fā)的關(guān)系 最近20多年來，我國(guó)各地都已全面進(jìn)行了一二輪甚至更多輪次的城鎮(zhèn)總體規(guī)劃，各大城市普遍開展過分區(qū)規(guī)劃，許多地方還編制過區(qū)域規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃。如廣州，在2000年之前就編制過廣州市域規(guī)劃，2000年6月廣州行政區(qū)劃調(diào)整，花都、番禺撒市改區(qū)，納入廣州市直轄管理，隨后即邀請(qǐng)全國(guó)5家高等級(jí)的規(guī)劃設(shè)計(jì)單位編制廣州市總體發(fā)展概念規(guī)劃。 房地產(chǎn)開發(fā)，特別是商品房建設(shè)是城市建設(shè)的主要組成部分之一。房地產(chǎn)開發(fā)、商品房建設(shè)，當(dāng)然也要接受城市規(guī)劃的指導(dǎo)，納入到城市統(tǒng)一規(guī)劃之中。但是，城市規(guī)劃是有層次的，有總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃和修建性詳細(xì)規(guī)劃，后二者又統(tǒng)稱為詳細(xì)規(guī)劃。各層次的規(guī)劃對(duì)房地產(chǎn)開發(fā)的指導(dǎo)作用是不同力度的。一般來說，城市總體規(guī)劃對(duì)房地產(chǎn)開發(fā)的指導(dǎo)主要體現(xiàn)在三方面：(1)指明房地產(chǎn)開發(fā)用地的方向和地段；(2)確定房地產(chǎn)業(yè)的開發(fā)規(guī)模、時(shí)序和步驟；(3)安排房地產(chǎn)項(xiàng)目用地周圍的環(huán)境和配套設(shè)施。分區(qū)規(guī)劃的指導(dǎo)作用更加具體，尤其是在如下二方面要更加明確：(1)確定居住區(qū)、片區(qū)、組團(tuán)的劃分，大致框定各居住區(qū)、片區(qū)、組團(tuán)的用地范圍和人口規(guī)模；(2)指明各居住區(qū)、片區(qū)、組團(tuán)的建筑及用地的容量控制指標(biāo)。詳細(xì)規(guī)劃對(duì)房地產(chǎn)開發(fā)的指導(dǎo)性、控制性更強(qiáng)，體現(xiàn)在：(1)規(guī)定各地塊建筑高度、建筑密度、容積率、綠地率等控制指標(biāo)，規(guī)定建筑后退紅線距離，建筑間距；(2)提出各地塊的建筑體量、體形、色彩等要求。 因此，以為有了總體規(guī)劃就可以對(duì)房地產(chǎn)開發(fā)進(jìn)行完全的指導(dǎo)，或者要求總體規(guī)劃就做到像詳細(xì)規(guī)劃那樣來指導(dǎo)房地產(chǎn)開發(fā)都是不切實(shí)際，也無法做到。 二、規(guī)劃的“滯后”及其原因 對(duì)于房地產(chǎn)開發(fā)和建設(shè)來說，當(dāng)前普遍反映“規(guī)劃滯后”。筆者認(rèn)為，所謂“滯后”，主要是指“控制性詳細(xì)規(guī)劃滯后”?？刂菩栽敿?xì)規(guī)劃“滯后”的關(guān)鍵原因是控制性詳細(xì)規(guī)劃的經(jīng)費(fèi)由誰來承擔(dān)的問題。開發(fā)商向政府主管規(guī)劃和用地機(jī)關(guān)取得開發(fā)用地，規(guī)劃和國(guó)土管理部門要求開發(fā)商拿出申請(qǐng)用地的控制性詳細(xì)規(guī)劃方案，以作審批用地的依據(jù)。但這時(shí)土地能否取得，開發(fā)商心中無數(shù)，當(dāng)然不愿意輕易付出大筆的詳細(xì)規(guī)劃設(shè)計(jì)費(fèi)。這樣一來，就產(chǎn)生三個(gè)問題：一是先編制控制性詳細(xì)規(guī)劃后出讓土地，還是相反？二是應(yīng)否有二種不同深度要求的控規(guī),一種是土地出讓前的概念性的控制性詳細(xì)規(guī)劃,一種是土地出讓后,開發(fā)商再根據(jù)市場(chǎng)情況更有深度的控制詳細(xì)規(guī)劃?三是不同階段不同深度的控制性詳細(xì)規(guī)劃的費(fèi)用該由哪一方承擔(dān)？是政府承擔(dān)，還是開發(fā)商承擔(dān)。我們常說，城市規(guī)劃是政府行為，政府的行為是否就該由政府承擔(dān)規(guī)劃所需的費(fèi)用呢？這些問題值得進(jìn)一步進(jìn)行研究，并應(yīng)有明確的規(guī)定。 除上述原因外，還有其他造成規(guī)劃滯后的原因：我國(guó)已實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，但規(guī)劃體制卻基本沿用舊的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的模式；城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度快，郊區(qū)化的進(jìn)程一再突破規(guī)劃的預(yù)測(cè)；開發(fā)商在經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)下，往往在規(guī)劃區(qū)外進(jìn)行新的開發(fā)；行政區(qū)劃頻繁變動(dòng)，規(guī)劃工作一時(shí)難以跟上，等等。 由于規(guī)劃滯后，因此就出現(xiàn)了許多不良現(xiàn)象，如“房地產(chǎn)開發(fā)引著規(guī)劃走”、“開發(fā)迫著規(guī)劃變”、“板塊叢生”，開發(fā)的現(xiàn)實(shí)給城市規(guī)劃修編和調(diào)整造成了困難等等。城市開發(fā)建設(shè)中也就出現(xiàn)了開發(fā)規(guī)模過大、閑置土地和空置房過多、開發(fā)無序、市政設(shè)施不配套等問題。 三、加強(qiáng)規(guī)劃對(duì)開發(fā)的調(diào)控，引導(dǎo)房地產(chǎn)開發(fā)健康有序地發(fā)展 城市規(guī)劃對(duì)房地產(chǎn)開發(fā)的調(diào)控是多方面的、長(zhǎng)期的任務(wù)，又是經(jīng)常性的工作。當(dāng)前宜在如下三方面加強(qiáng)調(diào)控的力度： 1、控制商品房開發(fā)總量 20世紀(jì)90年代初，廣東全省房地產(chǎn)高速發(fā)展，積壓了大量的商品房。2001年全省空置商品房面積1958.5萬平方米。至今年6月，空置量仍有1877萬平方米。而各地在建的商品房規(guī)模仍很大。去年全省在建商品房施工面積突破1億平方米，可見控制商品房開發(fā)總體規(guī)模已經(jīng)很有必要了。 2、控制土地供應(yīng)量 控制土地供應(yīng)量，應(yīng)該做到四個(gè)堅(jiān)持： 端正城鄉(xiāng)建設(shè)指導(dǎo)思想。城市建設(shè)要堅(jiān)持走內(nèi)涵發(fā)展與外延發(fā)展相結(jié)合，以內(nèi)涵發(fā)展為主的道路，嚴(yán)格控制土地供應(yīng)總量。 加強(qiáng)城鄉(xiāng)建設(shè)的綜合調(diào)控。城市的各類建設(shè)用地，如各類開發(fā)區(qū)、科學(xué)城、大學(xué)城、工業(yè)區(qū)、科技園、度假區(qū)都要納入城市統(tǒng)一規(guī)劃，作為城市建設(shè)用地，納入統(tǒng)一管理。不能將幾十平方公里甚至幾百平方公里的建設(shè)用地，不作為城市用地的范圍，不納入人均用地指標(biāo)加以控制。 嚴(yán)格控制建設(shè)規(guī)模和用地規(guī)模。糾正貪大浮夸，盲目擴(kuò)大城市占地規(guī)模和建設(shè)規(guī)模的現(xiàn)象。 政府要嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家的法規(guī)、政策。在占用耕地上不能化大為小、弄虛作假，違規(guī)批地占地。不應(yīng)為了地方局部利益而置國(guó)家整體利益而不顧。 3、控制商品房的開發(fā)用地，堅(jiān)持節(jié)約用地 我國(guó)人多地少，山地多、平原少，土地后備資源極為有限。中國(guó)這個(gè)特殊的國(guó)情，決定了人均居地面積、城市人均道路面積不能太寬綽，要合理控制每個(gè)家庭住宅的占地面積和建筑面積?？墒牵诓簧俑辉Ｆ饋淼牡胤?，出現(xiàn)富裕戶攀比的建房現(xiàn)象。你蓋3層樓，我蓋5層房，一家人住數(shù)百平方米，甚至上千平方米。許多家庭有獨(dú)立的別墅，帶個(gè)很大的花園。還有的家庭占幾處幾幢豪宅，這不合我國(guó)人多地少的國(guó)情。實(shí)際上，一戶人家，34口人，使用150200平方米的住房就基本可以了。 近日有報(bào)紙宣傳，廣州有個(gè)“山莊”，占地200萬平方米，建1000幢2層豪宅，屋旁還有128784平方米的超大花園，之間的間距竟達(dá)360米的超寬樓距。這樣的山莊、別墅、花園，適合我國(guó)國(guó)情嗎？ 現(xiàn)在，不少城鎮(zhèn)住