政治其它相關(guān)論文-政府財政支出在教育產(chǎn)業(yè)投融資中的地位和作用從政府財政支出角度探討教育產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金的籌集，即政府提供或資助教育產(chǎn)業(yè)的建設(shè)和運營，可以視為廣泛意義上的教育產(chǎn)業(yè)融資問題，而且，從某種意義上來說，是具有關(guān)鍵性作用的融資來源。所以，研究市場經(jīng)濟下的教育產(chǎn)業(yè)融資問題，不能不從政府財政支出角度來分析教育產(chǎn)業(yè)的融資來源與方式問題，甚至其他融資活動也要以此為出發(fā)點來展開。一、政府財政支出增長規(guī)律與教育產(chǎn)業(yè)融資從政府支出角度分析教育產(chǎn)業(yè)的融資問題，不能孤立地看待教育產(chǎn)業(yè)發(fā)展與運營中的政府支出額，應(yīng)當從整個國家經(jīng)濟增長變化與公共財政政策的變動中把握教育產(chǎn)業(yè)的地位與融資份額及其演變規(guī)律。根據(jù)西方國家的財政支出統(tǒng)計，國家財政支出具有絕對增長和相對增長的趨勢。隨著人均收入的增長，公共部門的相對規(guī)模也將增長，政府支出必然以比生產(chǎn)增長更快的速度增長。各國的經(jīng)濟分析表明，在經(jīng)濟發(fā)展過程中，由于社會生產(chǎn)與社會生活對公共物品的需求日益擴大，政府公共支出將隨著經(jīng)濟發(fā)展而不斷增長。無論窮國還是富國，各國政府支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重，在最近幾十年來都毫無例外地表現(xiàn)出明顯的增加趨勢。而且，雖然發(fā)展中國家的公共財政相對規(guī)模與發(fā)達國家相比要低得多，但是卻比發(fā)達國家在與之可比的、相應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展階段的相對規(guī)模要高得多。這說明，當今政府在經(jīng)濟發(fā)展中承擔著比過去更多的責任。在從自由競爭市場經(jīng)濟向現(xiàn)代市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變中，最小的政府不再是最好的政府，政府扮演著資源配置的重要角色，它把更多的資源轉(zhuǎn)移到公共物品的配置和供給方面。政府支出不僅在總量上具有不斷增長，在國民生產(chǎn)總值中的比率逐漸上升的變化趨向，而且在其內(nèi)部結(jié)構(gòu)上亦呈現(xiàn)出與經(jīng)濟發(fā)展階段相適應(yīng)的變化規(guī)律。美國經(jīng)濟學家羅斯托指出，在經(jīng)濟發(fā)展的早期階段（包括“起飛的準備”和“起飛”階段），為了擴展市場交換的范圍，促進貿(mào)易與生產(chǎn)的發(fā)展，公共部門面臨著開發(fā)國家資源以及將其與市場連接起來的任務(wù)，為私人資本的形成創(chuàng)造起碼的條件，因而此時的公共資本形成份額較大，需要由政府來提供這些“社會先行資本”，如基礎(chǔ)設(shè)施、教育、衛(wèi)生系統(tǒng)以及司法等。羅斯托認為，這些社會基礎(chǔ)資本的先行建設(shè)，是起飛的必要條件，在起飛可能出現(xiàn)之前，從最廣泛的意義上說，必須要有最低限度的先行社會基礎(chǔ)資本建設(shè)，政府財政投資是促進經(jīng)濟起飛到經(jīng)濟發(fā)展的中間階段所必需的。當經(jīng)濟增長得以啟動后，隨著收入水平的上升，民間儲蓄開始增加，在公共資本已經(jīng)搭成的框架內(nèi)，民間資本形成機制得以形成并趨于完善，民間資本存量得以增加并處于不斷上升態(tài)勢，公共資本將處于較慢的增長態(tài)勢，在總資本形成中也處于次要地位。但當經(jīng)濟經(jīng)過一段時期的高速增長后，為整治一些“增長的扭曲”現(xiàn)象，解決產(chǎn)業(yè)災(zāi)害、污染、交通擁擠、市政建設(shè)、公共安全以及人力資本投入不足等問題，保證經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，滿足公眾消費方式由溫飽型向發(fā)展型與享受型轉(zhuǎn)變過程中補充性公共服務(wù)（公共消費性的或者界于公共消費與公共資本形成之間的項目）需求的增加，公共投資會再次上升，公共資本形成在總資本形成中的比率也將再次提高。此外，美國財政專家理查A穆斯格雷夫和皮吉B穆斯格雷夫以及經(jīng)濟學家阿斯喬也都分析了政府公共支出在經(jīng)濟發(fā)展階段上的結(jié)構(gòu)變化趨勢。他們均認為，隨著經(jīng)濟的起步和發(fā)展，社會對基礎(chǔ)設(shè)施、文化教育、衛(wèi)生健康等方面的要求進一步增加，因此公共支出中對人力資本投資的份額必然會相應(yīng)增加。對照政府財政支出及結(jié)構(gòu)變動的規(guī)律，可以發(fā)現(xiàn)我國在這方面是存在不足。改革開放以來，我國經(jīng)濟發(fā)展處于“起飛準備”和“起飛”階段，亟待大力加強基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)（當然包括教育產(chǎn)業(yè)）的建設(shè)，但在財政支出結(jié)構(gòu)中都出現(xiàn)了公共投資性支出急劇下降并持續(xù)下降的不正常狀態(tài)。這種格局，顯然是同當前中國的經(jīng)濟發(fā)展階段的基本任務(wù)和要求是不相適應(yīng)的。因此，教育作為一種“社會先行資本”，教育產(chǎn)業(yè)作為“具有全局性、先導性，需要優(yōu)先發(fā)展的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)”，要使其能真正滿足社會經(jīng)濟發(fā)展的需要，保證其穩(wěn)步、健康的發(fā)展，盡快增加政府公共支出中教育投資的比例是勢在必行的。政府教育財政支出始終是教育產(chǎn)業(yè)融資的一個極其重要的渠道。二、市場經(jīng)濟下政府財政政策功能的有限性我們強調(diào)政府財政支出在教育產(chǎn)業(yè)融資中的重要地位，并不等于說政府必須通過財政直接撥款的方式來扶植教育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。這是因為：雖然在現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下，財政制度本身具有內(nèi)在的自動穩(wěn)定器的功能。當經(jīng)濟出現(xiàn)波動時，財政收入和財政支出會自動發(fā)揮作用，以減輕乃至消除經(jīng)濟波動。但是，在商品和貨幣經(jīng)濟發(fā)展了的前提下，財政收支平衡了，社會總供給與社會總需求并不一定平衡。財政政策在調(diào)節(jié)社會總供給與社會總需求的總量平衡方面的功能存在不完全性：1.政府財政政策的效應(yīng)大小直接受制于政府的財力。相對于市場經(jīng)濟發(fā)展的總盤子而言，政府財力是有限的，從而制約了財政政策作用的發(fā)揮。況且，從財政支出看，主要包括兩大部分：一部分是非生產(chǎn)建設(shè)支出。這部分支出剛性很強，進行調(diào)節(jié)的余地不大；另一部分是生產(chǎn)建設(shè)支出。這部分主要是投資支出，其增減雖然會在一定程度上影響社會總需求，但由于財政收入在國民收入中的比重降低，國家預算內(nèi)投資在整個社會投資總額中的比重不斷下降，同時新體制下，這部分投資主要用于關(guān)系到國計民生的國家重點建設(shè)工程上，可以講主要是為了保證經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的合理。因此，若當社會總需求大于社會總供給，需要緊縮需求時就不能依賴削減預算內(nèi)投資，否則會惡化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。2.財政政策對社會總供給與社會總需求總量失衡調(diào)節(jié)的效果并不理想。假如在一定時期內(nèi)，社會總供給大于社會總需求，需要利用擴張性的財政政策，增加需求、抑制供給。其中擴大政府支出對個人消費和社會投資存在“擠出效應(yīng)”，如果政府投資擠掉了社會投資，則利用財政支出改變需求“瓶頸”的作用會大打折扣；假如在一定時期內(nèi)，社會總需求大于社會總供給，需要運用緊縮型的財政政策抑制需求、增加供給。這時可供實施的手段有增加稅收、發(fā)行公債、減少補貼、平衡預算等等。事實上，這些手段的使用對于社會總需求與社會總供給所施加的作用具有無差別性，即在限制了總需求的同時，也限制了產(chǎn)品的生產(chǎn)。3.在社會主義市場經(jīng)濟條件下，主要的財政政策手段在調(diào)節(jié)社會總供給與社會總需求總量失衡的機制方面受制于貨幣政策。就拿公債這種一國政府最常用的財政政策手段來說。在市場經(jīng)濟條件下，公債發(fā)行一般通過中央銀行進行，盡管公債的發(fā)行是財政政策的組成部分，但中央銀行所掌握的公債則是作為貨幣政策的一部分，成為調(diào)節(jié)金融市場的重要工具。于是運用公債調(diào)節(jié)社會總需求的主動權(quán)掌握在中央銀行手中，取決于貨幣政策的目標需要。4.在社會主義市場經(jīng)濟條件下，相對與貨幣政策而言，財政政策與市場機制存在的聯(lián)系較少，而與計劃機制存在的聯(lián)系較多。這樣隨著市場經(jīng)濟的程度加深和對外開放程度的提高，大量、長期地使用財政政策將不利于社會主義市場經(jīng)濟體制正常健康地發(fā)展。在這種情況下，政府如果仍按過去那種財政直接投資的方式來保證、擴大對教育產(chǎn)業(yè)等公共領(lǐng)域的投資，以保證其穩(wěn)定、健康、快速地發(fā)展，顯然是不切合實際的，也是不可能從根本上解決教育產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金瓶頸問題的。因此，在市場經(jīng)濟條件下，政府應(yīng)當在明確劃分教育產(chǎn)業(yè)投資主體、靈活選擇提供教育產(chǎn)品方式的基礎(chǔ)上，積極調(diào)整自身的角色，努力介入到金融資本市場中，加大債務(wù)融資的力度，利用各種金融手段來為教育產(chǎn)業(yè)融資。三、教育產(chǎn)業(yè)投資主體的劃分教育產(chǎn)業(yè)是一個較為龐雜的產(chǎn)業(yè)體系，涉及部門多，內(nèi)部結(jié)構(gòu)十分復雜。因此，在對教育產(chǎn)業(yè)的投融資主體進行選擇時，就需要對教育產(chǎn)業(yè)內(nèi)部進行分解，即需要在教育產(chǎn)業(yè)內(nèi)部進行盈利性與非盈利性的區(qū)分。這一劃分導源于公共物品與私人物品的劃分，換句話說，公共物品是非盈利性的，私人物品是盈利性的。這一區(qū)分對確定某教育產(chǎn)業(yè)項目是由政府融資，還是由民間投資提供了“分界線”。要真正把握教育產(chǎn)業(yè)內(nèi)部的盈利情況，必須有一個基本前提，即必須在市場機制充分發(fā)揮作用的基礎(chǔ)上，判別其盈利與否與盈利程度。只有在這一前提下，價格關(guān)系才是真正合理的，才能為教育產(chǎn)業(yè)的融資及資源配置提供準確的價格信息和投資信息。在市場機制充分發(fā)揮作用的基礎(chǔ)上，教育產(chǎn)業(yè)可以分為盈利類和雖不能盈利但具有明顯的外部經(jīng)濟效應(yīng)兩大類。職業(yè)技術(shù)教育、民辦教育、成人教育基本可以看作是盈利類；正規(guī)的三級教育基本上可以看作是非盈利類。對于盈利性的教育產(chǎn)業(yè)項目，盡管可能存在某種壟斷因素，需要政府干預，但由于其所具有的盈利性而帶來的市場競爭性，因此基本上可以看作是“私人物品”，可以由市場來提供，最大限度地引進市場競爭機制，其投資主體不應(yīng)當是國家，而應(yīng)當是社會、個人以及大型企業(yè)或企業(yè)集團。對非盈利性的教育產(chǎn)業(yè)項目，由于其具有的競爭性不足，市場提供缺乏動力，所以應(yīng)當確立其投資主體是國家或政府，并由政府管理機構(gòu)管理。但這并不意味著在此類項目的建設(shè)和運營中，政府必須依靠強制力來規(guī)定資金流向或通過提高和降低教育行業(yè)的最終利益水平以調(diào)整教育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展規(guī)模和方向，繼續(xù)采取過去那種政府包投資、包建設(shè)、包經(jīng)營的做法。恰恰相反，在市場經(jīng)濟條件下，非盈利性教育項目的發(fā)展資金來源，雖然要以政府融資為主，但同時為了避免“政府失效”和“尋租”等延遲效率的行為，更強調(diào)投資主體的多元化以及投資方式的多樣化，除了政府采取財政撥款或財政融資方式外，還必須積極鼓勵其他融資方式的介入，如吸引民間資金投資，通過政策性金融和金融債券等多種方式進行融資等。盈利性教育產(chǎn)業(yè)項目基本上屬于競爭性項目，這類項目投資收益較高，基本可以實現(xiàn)社會平均利潤率，市場調(diào)節(jié)比較靈敏，具有市場競爭能力。因此，其投融資可以完全推向市場，通過商業(yè)銀行進行間接融資或通過資本市場進行直接融資。政府對這部分投融資主要是加強政策導向。非盈利性教育產(chǎn)業(yè)項目可以分為兩類：一類是公益性項目，如普及義務(wù)教育，對貧困地區(qū)進行教育扶貧等，這部分項目的資金來源主要由政府財政撥款安排；還有一類項目，介于競爭性和公益性之間，主要存在于非義務(wù)教育階段，其區(qū)別于公益性項目的特征在于可以實現(xiàn)價值回流，可以保本甚至微利。其區(qū)別于競爭性項目的特征在于規(guī)模經(jīng)濟和外部經(jīng)濟效應(yīng)更加明顯，不能實現(xiàn)社會平均利潤率。因此，此類項目屬于財政投融資范圍，主要由政府集中必要的財力，通過政策性金融，并廣泛吸引和動員民間投資，政府投資起導向、引導和杠桿作用，或給予補貼（如對商業(yè)銀行融資給予貼息）及其他優(yōu)惠政策，以促進這部分項目的建設(shè)和經(jīng)營。這里需要指出的是，對于教育產(chǎn)業(yè)項目盈利性、非盈利性的劃分，競爭性項目、非競爭性項目以及介于二者之間的項目（姑且稱之為準競爭性項目）的劃分，不應(yīng)僅僅拘泥在不同學校、不同教育類別、不同教育形式層面上考慮，還應(yīng)當考慮從教育產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)縱向的角度進行分析，如學校的教學工作（非盈利、非競爭），校辦產(chǎn)業(yè)（盈利、競爭），后勤、物業(yè)管理、師生的住房、教學設(shè)施的生產(chǎn)管理（微利、準競爭）等等。四、政府提供教育產(chǎn)品方式的選擇從國際經(jīng)驗及我國改革開放的實踐來看，政府介入教育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和運營，大體上可分為兩種類型：（1）政府投資、政府直接生產(chǎn)；（2）政府投資、政府間接生產(chǎn)。前者指政府直接通過財政支出撥款給教育產(chǎn)業(yè)來生產(chǎn)教育產(chǎn)品；后者指政府通過預算安排及其他政策，將教育產(chǎn)業(yè)的建設(shè)和運營委托給民營。教育產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)品和服務(wù)無論是純公共物品也好，還是準公共物品也罷，抑或是私人物品，均可以采取公營、民營兩種形式。“政府直接生產(chǎn)”和“政府間接生產(chǎn)”都是政府進行教育產(chǎn)業(yè)建設(shè)并提供教育產(chǎn)品和服務(wù)的可供選擇的方式，而且這兩種方式都是正常的、合理的。政府直接生產(chǎn)具有力度大、收效快的特點，其生產(chǎn)方式大致可以分為三種：（1）中央政府直接生產(chǎn)經(jīng)營；（2）地方政府直接生產(chǎn)經(jīng)營；（3）地方公共團體經(jīng)營。政府間接生產(chǎn)一直以來為我國所忽視，雖然改革開放以來，政府開始逐步地運用間接生產(chǎn)的方式來促進教育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，但在運用方式上還遠不能得心應(yīng)手。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，對政府間接生產(chǎn)方式的選擇和運用也必將靈活多樣，歸納起來，這些方式主要有：（1）法律保護私人進入；（2）授予經(jīng)營權(quán)，其重要內(nèi)容就是允許經(jīng)營者收費；（3）簽定合同；（4）財政資助，主要有直接投資、減免稅收、無償贈款、低息貸款、財政貼息、價格補貼、以及土地、設(shè)備所有權(quán)的無償轉(zhuǎn)讓等方式。教育產(chǎn)品的供給，既可以采取政府直接生產(chǎn)的方式，也可以采取政府間接生產(chǎn)的方式，而且這兩種方式都是必須的，從總體上看，它們各有所長，不可替代。但在具體的教育產(chǎn)品的供給上，都有選擇何種方式的問題。如何選擇？總的原則是按照資源有效配置的要求，看何種方式能夠?qū)崿F(xiàn)以較低的成本滿足人們對教育產(chǎn)品的有效需求。政府直接生產(chǎn)無疑是政府介入教育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一個極為重要的方式，尤其是在教育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的初始階段，政府以直接生產(chǎn)的方式來供給教育產(chǎn)品，可以在短期內(nèi)取得驚人的進展，而且極富效率。然而，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，教育產(chǎn)業(yè)規(guī)模的擴大，人們教育需求的不斷高漲，如果依舊采用單一的直接生產(chǎn)方式，會導致普遍的資源配置錯誤和供不應(yīng)求。經(jīng)營中的這種無效性不是偶然發(fā)生的，它們是普遍流行的從制度上激勵教育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的體制所固有的弊端。這些弊端可以概括為：目標不明確、缺乏經(jīng)營自主權(quán)和責任制、財政困窘以及勞資問題。產(chǎn)生這些問題的主要原因是政府以單一的直接生產(chǎn)方式提供教育產(chǎn)品不存在破產(chǎn)的威脅和競爭的壓力，使得教育產(chǎn)業(yè)缺乏降低成本和適應(yīng)需求的壓力，經(jīng)營上自然缺乏活力和效率，而低效率必然外在地表現(xiàn)為較高的成本和消費價格。此時，如果政府不對教育產(chǎn)業(yè)予以財政支持，則較高的教育產(chǎn)品價格會使消費者減少教育消費量從而蒙受損失。而如果政府通過財政支持以維持較低的教育產(chǎn)品價格，則既增加了政府的財政負擔，又會造成教育產(chǎn)品的過度消費和供給上的相對不足。因此，教育產(chǎn)品不一定只能由政府直接生產(chǎn)，也可以適當引入間接生產(chǎn)方式，允許民間進入教育產(chǎn)業(yè)融資和經(jīng)營，這樣不僅有利于提高