政治其它相關(guān)論文-論“引咎辭職”本土化之路徑選擇基于中西差異比較論文提要：隨著現(xiàn)代民主的發(fā)展，構(gòu)建高效、服務(wù)、法治的責(zé)任政府成為世界行政改革潮流共同追求的目標(biāo)。鑒于委托代理法理根基，為中西方“引咎辭職”制度的發(fā)展找到了理論契合點(diǎn)。對(duì)于我國(guó)來(lái)說(shuō)，根植于西方公務(wù)員的“引咎辭職”是個(gè)“舶來(lái)品”，因其建立的土壤是立足于西方的國(guó)情之上，西方國(guó)家在其行為動(dòng)力，責(zé)任承擔(dān)方式，接受程度，適用范圍等方面的具體運(yùn)作呈現(xiàn)出不同的特征，為進(jìn)一步推進(jìn)“引咎辭職”在中國(guó)的發(fā)展，就必須實(shí)現(xiàn)“引咎辭職”本土化，可以從“引咎辭職”程序化、完善績(jī)效考評(píng)制度，正確定位官員責(zé)任、加強(qiáng)培養(yǎng)責(zé)任意識(shí)、完善追蹤保障制度等角度出發(fā)加以落實(shí)。一、中西方“引咎辭職理論契合點(diǎn)2008年8月，再過(guò)一年即可圓滿(mǎn)退休的64歲的國(guó)家質(zhì)檢局局局長(zhǎng)李長(zhǎng)江因三鹿毒奶粉事件而引咎辭職，成為第一位為該案件擔(dān)責(zé)的部級(jí)官員。2009年4月8日，英國(guó)主管反恐的警官鮑勃奎克因無(wú)意中泄露反恐行動(dòng)文件，迫使警方不得不將文件涉及的突襲行動(dòng)提前，雖然突襲行動(dòng)未出現(xiàn)意外，但鑒于自己的行為可能危及一次重大反恐行動(dòng)，9日主動(dòng)要求引咎辭職。2009年成都市發(fā)生“65”公交車(chē)燃燒重大事故，成都公交集團(tuán)總經(jīng)理李樹(shù)光難忍良心受譴責(zé)提出辭去成都市公交集團(tuán)公司總經(jīng)理等職務(wù)。近年來(lái)，隨著“引咎辭職”實(shí)踐的不斷發(fā)展，對(duì)于政府機(jī)關(guān)及其行政人員的道德責(zé)任提出更高的要求，行政人員又是政府工作的領(lǐng)導(dǎo)核心，構(gòu)建責(zé)任政府也就成了順應(yīng)形勢(shì)的必然選擇，委托代理理論也成了中西方“引咎辭職”應(yīng)用的交叉點(diǎn)。1、責(zé)任政府黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定規(guī)定：引咎辭職是指黨政領(lǐng)導(dǎo)干部因工作嚴(yán)重失誤，失職造成重大損失或者惡劣影響，或者對(duì)重大事故負(fù)有重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，不宜再擔(dān)任現(xiàn)職，由本人主動(dòng)提出辭去現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的行為。責(zé)任承擔(dān)的重要性被提升到更高的標(biāo)準(zhǔn)，弗雷德里克莫舍曾經(jīng)說(shuō)：“在公共行政和私人部門(mén)行政的所有詞匯中，責(zé)任一詞是最為重要的”。隨著法治建設(shè)和現(xiàn)代民主的發(fā)展，公共行政中，行政主體(特別是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部)被賦予了多種不同類(lèi)型的責(zé)任，主要包括政治責(zé)任、行政責(zé)任、法律責(zé)任和道德責(zé)任。在“引咎辭職”制度安排下，更多的是強(qiáng)調(diào)行政人員的道德責(zé)任，正如張康之先生所提到的“對(duì)于公共行政來(lái)說(shuō)法律制度的責(zé)任是消極的責(zé)任，是被動(dòng)的責(zé)任，而積極的責(zé)任則是道德責(zé)任，它在充分地履行了責(zé)任的過(guò)程中，獲得自我價(jià)值實(shí)現(xiàn)的感受，在沒(méi)有較好地承擔(dān)責(zé)任的時(shí)候，受到道德良知的譴責(zé)”。“引咎辭職”包涵的道德責(zé)任與構(gòu)建責(zé)任政府所追求的政府負(fù)責(zé)任的理想狀態(tài)有著內(nèi)在邏輯的統(tǒng)一性?！柏?zé)任政府是對(duì)現(xiàn)代化政府的一種定性或政府行政所要達(dá)到的一種負(fù)責(zé)任的理想狀態(tài)，是國(guó)家行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)地行使權(quán)力、向國(guó)家立法機(jī)關(guān)和執(zhí)政黨負(fù)責(zé)的同時(shí)，積極回應(yīng)并滿(mǎn)足公民的各種社會(huì)訴求、真正實(shí)現(xiàn)為人民服務(wù)的根本宗旨，并內(nèi)在包含著對(duì)不負(fù)責(zé)任的各種行為進(jìn)行制裁和控制的一套機(jī)制”?！艾F(xiàn)代責(zé)任政府具有多種表現(xiàn)形式和豐富的內(nèi)涵，它建立在制度責(zé)任和倫理責(zé)任相結(jié)合的基礎(chǔ)之上，是一種責(zé)任和倫理責(zé)任的高度統(tǒng)一，是制度規(guī)范和道德內(nèi)化的綜合體現(xiàn)”。進(jìn)入21世紀(jì)，尤其是在經(jīng)濟(jì)全球化與一體化的國(guó)際大背景下，各國(guó)表面看似政治、經(jīng)濟(jì)、軍事的競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)際是有效的控制、利用資源和人才的責(zé)任政府的競(jìng)爭(zhēng)。構(gòu)建責(zé)任政府不僅是應(yīng)對(duì)外部復(fù)雜環(huán)境的必然要求，也是加強(qiáng)政府自身建設(shè)，提高政府合法性基礎(chǔ)和公信力的有效途徑，政府責(zé)任問(wèn)題也就成了世界各國(guó)關(guān)注的焦點(diǎn)。中西方對(duì)于責(zé)任政府概念的共識(shí)，為具有異質(zhì)文化和不同傳統(tǒng)的人們?cè)趯?shí)踐中界定了一套共同的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。在社會(huì)公眾的普遍期待下，各國(guó)依據(jù)本國(guó)的國(guó)情選擇了不同的構(gòu)建模式，將責(zé)任政府的改造實(shí)踐列為行政改革的終極目標(biāo)。2、委托代理盧梭認(rèn)為“所有的人親自參加公共事務(wù)是不可能的，從而就可得出結(jié)論說(shuō)，一個(gè)完善的政府的理想類(lèi)型一定是代議制政府了?！爆F(xiàn)在各周的民主制基本上是代議制，代議制政府產(chǎn)生的國(guó)家權(quán)力的所有者和國(guó)家權(quán)力的實(shí)際操縱者發(fā)生分離的矛盾，通過(guò)委托代理理論加以調(diào)適。西方普遍實(shí)行的是議會(huì)制，我國(guó)實(shí)行的是人民代表大會(huì)制以實(shí)現(xiàn)民主政治。西方國(guó)家基于普選制以“三權(quán)分立”架構(gòu)政治制度，人民通過(guò)選舉選出議員組成議會(huì)，議會(huì)擁有立法權(quán)，議會(huì)提供政府組織和運(yùn)行的各種法規(guī)并對(duì)政府的行政行為進(jìn)行制約。人民選舉出政府首腦組織政府行使行政權(quán)。在行政與司法分離的基礎(chǔ)上建立具有獨(dú)立審判權(quán)的司法機(jī)關(guān)，三權(quán)相互分立，又相互制約。人民通過(guò)議會(huì)將管理國(guó)家的權(quán)力委托給政府，這樣在人民和政府之間就形成委托代理關(guān)系，這種關(guān)系是建立在相互信賴(lài)的基礎(chǔ)上，形成了信托關(guān)系，除此之外，人民賦予政府權(quán)力，在相對(duì)關(guān)系中，人民是委托人，政府是處于代理人位置，人民賦予政府管理國(guó)家的權(quán)力，按照權(quán)責(zé)一致的原則，政府負(fù)責(zé)任的履行代理人義務(wù)，因此委托代理關(guān)系又包含了責(zé)任關(guān)系的內(nèi)涵。馬克思在法蘭西內(nèi)戰(zhàn)中總結(jié)巴黎公社經(jīng)驗(yàn)的時(shí)候指出：“舊政府權(quán)力的純粹壓迫機(jī)關(guān)應(yīng)該廢除，而舊政府權(quán)力的合法職能應(yīng)該從妄圖駕于社會(huì)之上的權(quán)力那里奪取過(guò)去，交給社會(huì)的負(fù)責(zé)的公仆。我國(guó)在巴黎公社的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，采用“議行合一”的政治模式。國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民，人民代表大會(huì)由人民選舉產(chǎn)生，是國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)，是人民行使國(guó)家權(quán)力的代議機(jī)關(guān)，由它產(chǎn)生的政府和司法機(jī)關(guān)是權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)對(duì)它負(fù)責(zé)。人民是國(guó)家的主人，是最高的權(quán)力的歸屬者，是委托人，政府代表人民對(duì)國(guó)家進(jìn)行治理，是代理人，是公仆。盡管不同國(guó)家在國(guó)家治理模式選擇和追究責(zé)任懲罰的“引咎辭職”制度設(shè)計(jì)上存在差別，但對(duì)行政人員的職責(zé)要求在相互吸引中趣向一致，政府作為一個(gè)整體代理人通過(guò)對(duì)權(quán)力的受理，對(duì)人民負(fù)責(zé)，盡責(zé)成了其共同的要求和義務(wù)。二、“引咎辭職”本土化：“價(jià)值理性向“工具理性演變相對(duì)我國(guó)來(lái)說(shuō)，“引咎辭職”作為國(guó)外慣用的一種公務(wù)員退出機(jī)制，具有較長(zhǎng)的歷史，是一門(mén)“外來(lái)科學(xué)”?！耙剔o職”在歐美國(guó)家長(zhǎng)期以來(lái)依據(jù)“價(jià)值理性”狀態(tài)運(yùn)轉(zhuǎn)，而在中國(guó)的推行出現(xiàn)了“工具理性”狀態(tài)的特征，要以“拿來(lái)主義”的態(tài)度正視它，即在認(rèn)清其現(xiàn)實(shí)困惑的基礎(chǔ)上，借鑒國(guó)外長(zhǎng)期實(shí)踐的成功經(jīng)驗(yàn)，要將其“本土化”，以適應(yīng)中國(guó)的發(fā)展國(guó)情，以便更好地服務(wù)于現(xiàn)代政府改革。1、從行為動(dòng)力看，客觀存在的習(xí)慣或不成文的規(guī)定與“引咎辭職”制度從法律淵源看，英、美、澳大利亞等西方國(guó)家的法律制度均屬于英美法系。其法律淵源以判例法為主，判例法就是以判例的形式表現(xiàn)出的法律規(guī)范，法院先前的某一判決先例對(duì)其后的案件，具有法律效力，可為日后法官審判類(lèi)似案件提供基本準(zhǔn)則。判例法能夠保證法規(guī)的相對(duì)穩(wěn)定性，不會(huì)因?yàn)橹贫ǚǖ淖兎ǘ鴮?dǎo)致法律出現(xiàn)真空地帶。判例法有其生存的肥沃土壤和賴(lài)以存在的文化背景，近十個(gè)世紀(jì)的文化歷史積淀判例法，形成了對(duì)先例的忠誠(chéng)，對(duì)崇高職業(yè)道德法官的信賴(lài)，和對(duì)民主法治的向往德國(guó)，法國(guó)等大陸法體系的國(guó)家，其公務(wù)員總章程(1978年)、聯(lián)邦德國(guó)官員法(1980年)、也都僅僅規(guī)定了公務(wù)員的辭職、辭退制度，但均沒(méi)有與“引咎辭職”相關(guān)的條款。較之西方國(guó)家，我國(guó)疆域遼闊、民族眾多、政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、不同的風(fēng)俗習(xí)慣、長(zhǎng)期的人治傳統(tǒng)，難以形成判例法成長(zhǎng)的氣候，固只能明文確定各種法律制度，將“引咎辭職”的內(nèi)容，程序和限制條件等，以文件的形式將這個(gè)制度明示各級(jí)、各地黨和政府部門(mén)，要求嚴(yán)格依據(jù)制度規(guī)定推行“引咎辭職”。從黨政干部選拔任用條例、黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定以及中華人民共和國(guó)公務(wù)員法的有關(guān)規(guī)定看，“引咎辭職”已成為一種成文的規(guī)定，并逐漸的走向制度化2、從責(zé)任承擔(dān)方式看，道德自律行為與行政、黨政處之“咎”相結(jié)合“引咎辭職”的“咎”一般而言應(yīng)該具備三個(gè)特征：其一：責(zé)任非直接性。其二：責(zé)任類(lèi)別應(yīng)是非刑事類(lèi)、非黨紀(jì)處分類(lèi)的責(zé)任。其三“咎”所指稱(chēng)的僅僅是一種政治過(guò)失。行政官員的責(zé)任包括行政責(zé)任、法律責(zé)任、道德責(zé)任?！耙剔o職”恰恰是夠不上行政處分，刑事處分的責(zé)任缺失或由于主觀愿望的合理性，而不可預(yù)見(jiàn)的因素的干擾造成的政治過(guò)失。而從中國(guó)發(fā)布的文件來(lái)看，“引咎辭職”已發(fā)生了實(shí)質(zhì)的變化，不僅包括政治責(zé)任，民事法律責(zé)任，還包括行政法律責(zé)任，刑事法律責(zé)任，按照權(quán)責(zé)一致的原則，責(zé)任已與所承擔(dān)的職位相統(tǒng)一，依附于職位因遵守的各項(xiàng)規(guī)章義務(wù)。責(zé)任的追究已從責(zé)任非直接性向責(zé)任的非直接和責(zé)任的直接性統(tǒng)一方向延伸，不僅是過(guò)失的非直接領(lǐng)導(dǎo)要負(fù)責(zé)任，就連直接領(lǐng)導(dǎo)者也要追究其責(zé)任。3、從接受程度看，辭職者個(gè)人的自覺(jué)與強(qiáng)制性“引咎辭職”是一種責(zé)任追究制度，是制度設(shè)計(jì)與道德自律的統(tǒng)一，與自愿辭職和責(zé)令辭職所不同之處在于，行為主體更多的是承擔(dān)道義上的責(zé)任，內(nèi)在包含著道德自覺(jué)因素。制度安排對(duì)應(yīng)的是客觀道德責(zé)任，因?yàn)檫`背職位所應(yīng)附帶的客觀道德責(zé)任而受到譴責(zé)和懲罰。與道德自律相應(yīng)的是自覺(jué)道德責(zé)任，是指行為主體能自覺(jué)意識(shí)到自己的缺失，良心、意志受到內(nèi)心的譴責(zé)，而主動(dòng)做出辭職行為，這與職位義務(wù)無(wú)關(guān)，是對(duì)內(nèi)心信仰和準(zhǔn)則的忠誠(chéng)，體現(xiàn)行為主體的道德自律性，與行為主體的自主性相關(guān)，這是責(zé)任和義務(wù)相區(qū)別的地方。西方國(guó)家有強(qiáng)烈的職位主義定位和職位道德，在責(zé)任意識(shí)基礎(chǔ)上聽(tīng)從職位召喚，為社會(huì)公眾服務(wù)。“引咎辭職”依據(jù)的是政治責(zé)任而不是外在的客觀標(biāo)準(zhǔn)，更多的是出于個(gè)人的自愿，而不是組織命令，強(qiáng)烈的道德意識(shí)促使為其行為負(fù)責(zé)。而中國(guó)的政府官員在事故發(fā)生后都想極力保留自己的職位，并通過(guò)一些其他手段掩蓋，在現(xiàn)實(shí)中往往遲遲不愿辭職，并沒(méi)有多少自覺(jué)，最后只有在“不引咎辭職就要被責(zé)令辭職”的組織強(qiáng)制下才實(shí)施其行為。在康德看來(lái)，合乎責(zé)任的行為嚴(yán)格來(lái)講不具有道德性質(zhì)，只有出于責(zé)任的行為才具有道德價(jià)值。也就是說(shuō)，履行這些責(zé)任時(shí)行為主體的意志自由，當(dāng)政府官員是在自覺(jué)意志前提下做出的引咎辭職，才是道德的行為，才是中國(guó)引進(jìn)“引咎辭職”所要達(dá)到的理想效果。4、從適用范圍看，政務(wù)類(lèi)，民選官的限制與普適性的“治吏良方”中西方分別采取“議行合一”“j權(quán)分立”不同的政體，固行使的治吏方針也不一。歐美國(guó)家的政務(wù)類(lèi)官員(一般指選任類(lèi)、委任類(lèi)官員)，在面臨“引咎辭職”壓力時(shí)，通常具有較強(qiáng)的政治責(zé)任感和道德覺(jué)悟，自愿“引咎辭職”的可能性很大。因?yàn)槲鞣絿?guó)家的權(quán)利保障制度較為健全，退下來(lái)后依然有良好的發(fā)展機(jī)會(huì)，辭職后仍然擁有廣闊的事業(yè)回旋空間。再者，西方國(guó)家有擁有較強(qiáng)的社會(huì)基礎(chǔ)作保證，如立法機(jī)關(guān)的不信任案，或國(guó)民的強(qiáng)大輿論壓力，為政府官員“引咎辭職”提供了更進(jìn)一步的可能。但事務(wù)類(lèi)官員通常隨政黨進(jìn)退，最好還是采用辭退、免職等手段管理。中國(guó)缺乏相應(yīng)的權(quán)利保障機(jī)制和社會(huì)基礎(chǔ)，在“引咎辭職”的力度和懲罰范圍有所不同。如果固守“價(jià)值理性”，期望政府自覺(jué)做出責(zé)任行為，將達(dá)不到的預(yù)期效果。因此將它推廣為一項(xiàng)整肅當(dāng)前吏治，普適性廣、功能強(qiáng)效的重要舉措，不但加強(qiáng)執(zhí)法力度，使得“引咎辭職”的功能預(yù)期明顯提高，也起到了立竿見(jiàn)影的作用。它的推廣范圍包括黨政部門(mén)，甚至推廣至法院院長(zhǎng)頭上，一些高級(jí)干部要求“引咎辭職”，連一些科級(jí)干部也要求“引咎辭職”。在中國(guó)“引咎辭職”應(yīng)限制為是公務(wù)員個(gè)人所擁有的一項(xiàng)權(quán)利，也使其成為一項(xiàng)義務(wù)三、“引咎辭職”實(shí)現(xiàn)本土化的路徑選擇蘇力說(shuō)過(guò)：“制度以及制度的有效性總是同條件或語(yǔ)境相聯(lián)系的；在一個(gè)地方有效的制度在另一個(gè)地方并不必定有效(當(dāng)然也不必定無(wú)效)，反之亦然。因此，重要的不是要不要追求事物的普遍性和統(tǒng)一性，而在于首先要發(fā)現(xiàn)事物本身是否真的具備普遍性”。因此，對(duì)于具有濃厚文化氛圍與社會(huì)背景的西方“引咎辭職”制度，我們應(yīng)該在語(yǔ)境中對(duì)其進(jìn)行詳細(xì)的考察，考察我國(guó)的實(shí)際基礎(chǔ)上，加速“引咎辭職”本土化的實(shí)踐。l、行政性“引咎辭職”向程序性“引咎辭職”轉(zhuǎn)化目前我國(guó)行政官員的絕大多行政責(zé)任與法律責(zé)任都可以找到作為其依據(jù)的法律或法規(guī)。但作為其承擔(dān)道德責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的重要問(wèn)責(zé)手段引咎辭職，從中共中央于2004年4月批準(zhǔn)實(shí)施的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定以及各地出臺(tái)的一些規(guī)范文件來(lái)看，只能作為初步的行政性章法依據(jù)，缺乏程序性的規(guī)定，即多數(shù)引咎辭職取決于上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的意志，在其意志的促使下“成功”運(yùn)轉(zhuǎn)，而非依據(jù)固定的法律法規(guī)。我國(guó)學(xué)者毛壽龍認(rèn)為，行政性問(wèn)責(zé)一般以行政性文件或者行政首長(zhǎng)的臨時(shí)性決策作為依據(jù)，根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)人的意愿和意志做出，官員責(zé)任也缺乏明確的法律依據(jù)，使得下級(jí)在問(wèn)責(zé)過(guò)程中處于消極被動(dòng)的地位。與行政性問(wèn)責(zé)相反的程序性問(wèn)責(zé)：(1)問(wèn)責(zé)的依據(jù)都是法律性的，官員的責(zé)任明確。(2)責(zé)任面前人人平等，官員根據(jù)具體的情況，基于自愿原則，衡量應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，做出是否“引咎辭職”的舉措。(3)由行政官員自己確定是否承擔(dān)需要引咎辭職的責(zé)任，其他外在的責(zé)任則通過(guò)一定的程序來(lái)確定。(4)問(wèn)責(zé)過(guò)程中給問(wèn)責(zé)雙方以平等發(fā)言機(jī)會(huì)，確保被問(wèn)責(zé)官員的權(quán)利，為其開(kāi)辟救濟(jì)途徑。引咎辭職作為行政問(wèn)責(zé)的一種后果，要使得發(fā)揮積極作用，不僅在技術(shù)還要在制度安排上加以完善，即行政性引咎辭職向程序性引咎辭職轉(zhuǎn)化，即制定明確的法律依據(jù)、明確職位的職能義務(wù)、責(zé)任劃分細(xì)化、確保救濟(jì)途徑等，才能保障“引咎辭職”制度的穩(wěn)定性和長(zhǎng)效性。2、完善績(jī)效考評(píng)制度，正確定位官員責(zé)任政府官員“引咎辭職”的責(zé)任，不僅包括出現(xiàn)重大事故，損失等明顯的過(guò)失行為，也包括影響行政活動(dòng)正常運(yùn)轉(zhuǎn)、行政效能、行政效率、政府形象以及行政不作為、政績(jī)平平等行為，因此需進(jìn)一步完善績(jī)效考評(píng)制度：(1)實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)一激勵(lì)的考評(píng)制度，若光強(qiáng)調(diào)責(zé)任，忽視激勵(lì)價(jià)值，難免會(huì)出現(xiàn)“無(wú)為而治”。(2)引咎辭職的標(biāo)準(zhǔn)盡可能量化，遇到無(wú)法量化的困難時(shí)，盡可能以剛性的認(rèn)定程序即多數(shù)人同意原則，對(duì)所有人一視同仁，以示公平。(3)研究制定一套以德、能、勤、績(jī)、廉為主要內(nèi)容，以權(quán)責(zé)一致為考核標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大考核年限范圍，崗前考核，培訓(xùn)期考核，任期考核等存檔入庫(kù)作為參考依據(jù)。(4)運(yùn)用現(xiàn)代科學(xué)方法和先進(jìn)技術(shù)，研究官員的綜合能力，分析其個(gè)性心理特征。(5)新聞媒體的據(jù)實(shí)報(bào)道以及對(duì)公眾調(diào)查問(wèn)卷等都可列入績(jī)效考評(píng)范圍，拓寬考評(píng)渠道。責(zé)成人大成立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)或獨(dú)立機(jī)構(gòu)或自發(fā)于政府和社會(huì)的第一部門(mén)實(shí)施根據(jù)官員績(jī)效評(píng)