農(nóng)村研究論文-以服務(wù)“三農(nóng)”為導(dǎo)向，深化農(nóng)村信用社改革內(nèi)容摘要：本文分析了我國農(nóng)村信用社改革的歷程，探討了農(nóng)村信用社改革對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動作用和不利影響。本文認(rèn)為，要更好地發(fā)揮信用社為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)的作用，就要以農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要為導(dǎo)向，不斷改革信用社的產(chǎn)權(quán)組織形式和經(jīng)營機制，使信用社自身的健康發(fā)展與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間形成良性互動。關(guān)鍵詞：農(nóng)村信用社；合作金融；農(nóng)村經(jīng)濟(jì)；我國農(nóng)村金融服務(wù)體系是一個由政策性銀行、農(nóng)業(yè)銀行、信用社組成的體系。中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的職能是管理國家的政策性借款，業(yè)務(wù)范圍較窄，在基層一般不設(shè)營業(yè)網(wǎng)點，中國農(nóng)業(yè)銀行由于商業(yè)化的利潤目標(biāo)驅(qū)使，其基層網(wǎng)點正在逐步收縮，對廣大農(nóng)村的業(yè)務(wù)量也在減少，工作重心轉(zhuǎn)向城市和有關(guān)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的大型項目上。其他原來在縣一級設(shè)機構(gòu)網(wǎng)點的商業(yè)銀行(工行、建行)正在紛紛撤點，而新興的股份制商業(yè)銀行一般都集中在城市。這樣為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)提供金融服務(wù)的組織就只有農(nóng)村信用合作社了（馮郁，2000）。2003年底，全國農(nóng)村信用社有機構(gòu)34，846個，存款余額2.41萬億元人民幣，貸款余額1.72萬億元人民幣。在較多地區(qū)，農(nóng)村信用社已成為農(nóng)村金融服務(wù)的主力軍。因此，如何發(fā)揮農(nóng)村信用社支持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用，成了理論界和政府部門關(guān)注的一個重大課題。本文擬從為“三農(nóng)”服務(wù)的要求來探討農(nóng)村信用社改革取向的問題。一、農(nóng)村信用社改革的歷程及其評價我國農(nóng)村信用社發(fā)展大致經(jīng)歷了四個階段，一是農(nóng)村信用社組建和發(fā)展階段（1951-1959），基本保持了合作制的性質(zhì)。二是反復(fù)和停滯階段（1959-1980）。農(nóng)村信用社下放給社隊，成為計劃經(jīng)濟(jì)體制下農(nóng)村籌資和分配的主要渠道。三是農(nóng)行代管階段（1980-1996）。信用社歸農(nóng)行管理，兩套編制，兩本賬薄。農(nóng)村基層信用社入股組建縣聯(lián)社，信用社與縣聯(lián)社為兩級法人體制。四是1996年至今。1996年信用社脫離農(nóng)行，開始恢復(fù)合作金融性質(zhì)。1996年8月，國務(wù)院發(fā)布關(guān)于農(nóng)村金融體制改革的決定，農(nóng)村信用社正式脫離與農(nóng)業(yè)銀行的行政隸屬關(guān)系，逐步改變?yōu)椤稗r(nóng)民自愿入股，社員民主管理，主要為社員服務(wù)”的合作金融組織。并由中國人民銀行對其進(jìn)行監(jiān)督和管理。之后進(jìn)行了一系列理順外部關(guān)系、明晰產(chǎn)權(quán)、強化內(nèi)部管理的改革。并根據(jù)各地實際情況因地制宜，分類指導(dǎo)，開始了多種形式的改革試點。關(guān)于農(nóng)村金融體制改革的決定提出，“根據(jù)農(nóng)村商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，在農(nóng)村信用合作社聯(lián)社的基礎(chǔ)上，有步驟地組建農(nóng)村合作銀行?！薄稗r(nóng)村合作銀行的性質(zhì)是股份制的商業(yè)銀行”。1997年6月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)中國人民銀行關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村信用社管理體制改革工作意見（國發(fā)199720號）要求堅定不移地把農(nóng)村信用社辦成合作金融組織，按合作制原則改革農(nóng)村信用社管理體制，完善和加強縣聯(lián)社建設(shè)，進(jìn)一步加強中國人民銀行對農(nóng)村信用社的監(jiān)督管理，在中國人民銀行內(nèi)部增設(shè)農(nóng)村合作金融機構(gòu)監(jiān)管部門，專門承擔(dān)對農(nóng)村信用社的監(jiān)管工作。1998年11月國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)中國人民銀行關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村信用社改革整頓規(guī)范管理工作意見（國辦發(fā)1998145號），要求對農(nóng)村信用社進(jìn)行清產(chǎn)核資，按合作制進(jìn)行規(guī)范改造，中國人民銀行加強監(jiān)管，防范化解風(fēng)險，組建農(nóng)村信用社縣以上行業(yè)自律組織，行使對農(nóng)村信用社管理、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、服務(wù)的功能。1999年4月經(jīng)國務(wù)院同意，中國人民銀行召開全國農(nóng)村信用社工作會議。會議提出，根據(jù)需要，逐步組建地（市）聯(lián)社，承擔(dān)行業(yè)管理和服務(wù)職能；在全國各省建立信用合作協(xié)會，主要職能是對信用社提供聯(lián)絡(luò)、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、咨詢、培訓(xùn)等方面的服務(wù)。2000年7月經(jīng)國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)同意，人民銀行和江蘇省政府在江蘇全省進(jìn)行了信用社改革試點。在明晰產(chǎn)權(quán)、完善經(jīng)營機制的基礎(chǔ)上，全省信用社實行以縣為單位統(tǒng)一法人；在常熟、江陰、張家港三個縣級市組建了農(nóng)村商業(yè)銀行；在縣（市）聯(lián)社入股基礎(chǔ)上，組建了江蘇省聯(lián)社。2002年3月中共中央、國務(wù)院聯(lián)合發(fā)布關(guān)于進(jìn)一步加強金融監(jiān)管，深化金融企業(yè)改革，促進(jìn)金融業(yè)健康發(fā)展的若干意見（中發(fā)20025號），提出農(nóng)村信用社改革的重點是明確產(chǎn)權(quán)關(guān)系和管理責(zé)任，強化內(nèi)部管理和自我約束機制，進(jìn)一步增強為“三農(nóng)”服務(wù)的功能，充分發(fā)揮農(nóng)村信用社支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的金融主力軍和聯(lián)系農(nóng)民的金融紐帶作用。農(nóng)村信用社改革要因地制宜、分類指導(dǎo)。在人口稠密地區(qū)和部分糧棉主產(chǎn)區(qū)，具備條件的可在清產(chǎn)核資的基礎(chǔ)上，建立縣一級法人體制。在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和大中城市郊區(qū)、少數(shù)符合條件的農(nóng)村信用社可進(jìn)行股份制改造。全國農(nóng)村信用社的監(jiān)管由銀行監(jiān)管機構(gòu)統(tǒng)一負(fù)責(zé)。各省政府要按照國家有關(guān)法規(guī)指導(dǎo)本地區(qū)的農(nóng)村信用社加強自律性管理，并統(tǒng)一組織有關(guān)部門防范和處置農(nóng)村信用社金融風(fēng)險。2003年1月中共中央、國務(wù)院聯(lián)合發(fā)布關(guān)于做好農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的意見（中發(fā)20033號），提出農(nóng)村信用社要進(jìn)一步深化改革，總的要求是明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，強化約束機制，增強服務(wù)功能，國家適當(dāng)扶持，地方政府負(fù)責(zé)。2003年6月27日，國務(wù)院下發(fā)深化農(nóng)村信用社改革試點方案（國發(fā)200315號），文件主要包括兩方面的內(nèi)容：一是改革產(chǎn)權(quán)制度，明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，完善法人治理結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)股權(quán)結(jié)構(gòu)多樣化，投資主體多元化。二是改革信用社管理體制，把信用社交由省級人民政府管理。為了解決信用社不良資產(chǎn)問題的自有資本不足問題，2003年深化農(nóng)村信用社改革試點方案規(guī)定，中央政府按2002年底實際資不抵債的數(shù)額的50%發(fā)放專項再貸款或?qū)ｍ椫醒脬y行票據(jù)幫助試點地區(qū)農(nóng)村信用社化解歷史包袱。央行準(zhǔn)備拿出一筆資金解決農(nóng)信社的5000多億不良資產(chǎn)和虧損掛賬的50%，另一半由地方政府承擔(dān)，然后將農(nóng)信社交給地方。為此，中國人民銀行擬定了農(nóng)村信用社改革試點專項票據(jù)操作辦法和農(nóng)村信用社改革試點專項借款管理辦法。專項票據(jù)的兌換與信用社改革的效果掛鉤。國家開發(fā)銀行負(fù)有發(fā)放、監(jiān)督和回收專項再貸款的義務(wù)。從1996年以來迄今為止的改革實踐看，以產(chǎn)權(quán)清晰為導(dǎo)向的農(nóng)村信用社改革模式，無外乎三種創(chuàng)新：一是江蘇模式，即以縣為單位統(tǒng)一信用社法人；二是江蘇蘇南組建農(nóng)村商業(yè)銀行模式；三是浙江寧波農(nóng)村合作銀行模式。但實踐證明這三種模式均難以徹底同時解決產(chǎn)權(quán)清晰和信貸支農(nóng)問題。2003年的試點改革是按照股權(quán)結(jié)構(gòu)多樣化，投資主體多元化原則，根據(jù)不同地區(qū)的情況，分別進(jìn)行不同產(chǎn)權(quán)形式的試點。有條件的地區(qū)可以實行股份制改造；暫不具備條件的地區(qū)，可以比照股份制的原則和做法，進(jìn)行股份合作制；股份制改造困難而又適合搞合作制的，也可以進(jìn)一步完善合作制。在組織形式方面也要多樣化，一是在經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)、城鄉(xiāng)一體化程度比較高、信用社資產(chǎn)規(guī)模較大且已商業(yè)化經(jīng)營的少數(shù)地區(qū)，可以組建股份銀行機構(gòu)；二是在人口比較稠密或糧棉基地縣（市），可以縣（市）為單位，將信用社和縣（市）聯(lián)社各為法人改為統(tǒng)一法人；三是其它地區(qū)，可在完善合作制的基礎(chǔ)上，繼續(xù)實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)信用社和縣（市）聯(lián)社各為法人的體制。到目前，我國信用社有三種形式：農(nóng)村股份制商業(yè)銀行；農(nóng)村合作銀行；信用合作社。盡管農(nóng)村信用社經(jīng)過一系列改革，但無論是股份制商業(yè)銀行、合作制銀行，還是信用合作社，離完善的產(chǎn)權(quán)制度仍有一定距離?？h聯(lián)社統(tǒng)一法人形式，沿襲了原有的信用社產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)特征，仍存在所有權(quán)缺位的問題，民主管理有名無實，成立縣聯(lián)社統(tǒng)一法人，使信用社離農(nóng)民越來越遠(yuǎn)，對信用社的參與程度越來越低。在信用社擴(kuò)大規(guī)模和信貸業(yè)務(wù)高度專業(yè)化以后，信用社的民主管理更加難以實現(xiàn)。在省聯(lián)社與縣聯(lián)社之間，在組織形式上，省聯(lián)社是行業(yè)自律組織，承擔(dān)著規(guī)范與管理縣聯(lián)社的職責(zé)，而實際上，縣聯(lián)社是省聯(lián)社的股東，作為一級法人，它有合法經(jīng)營的自主權(quán)，省聯(lián)社對縣聯(lián)社的管理成了法人管法人，會出現(xiàn)縣聯(lián)社不服管的局面。就股份制商業(yè)銀行來說，募集的股本中，中小股東所占股本比例太小，而法人股東尤其是政府股份占較大比例，可能造成內(nèi)部人控制或者是政府對信用社的行政干預(yù)，為信用社偏離其經(jīng)營目標(biāo)埋下了隱患。合作制銀行的改革形式，也存在一定的問題，合作制中，自然人股東多，股本小，農(nóng)民的無知和對合作社的不關(guān)心，使信用合作社的民主管理無法落實。而且，一人一票的表決方式，使大股東也沒有對合作銀行的實際支配權(quán)，而成了行長說了算。二、農(nóng)村信用社改革對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響（一）積極影響1、農(nóng)信社交由省級政府管理，使地方政府與信用社的關(guān)系從行政干預(yù)到對其負(fù)責(zé)。農(nóng)村信用社交由省級政府管理，一方面有利于落實管理責(zé)任，發(fā)揮地方政府的作用，幫助農(nóng)村信用社改善經(jīng)營和發(fā)展業(yè)務(wù)；另一方面，地方政府管理信用社后，直接承擔(dān)了信用社的盈虧責(zé)任，這樣，地方政府會加大打擊逃廢信用社債務(wù)行為的力度。而不像過去，把信用社的資金當(dāng)作地方的第二財政，只要借到款，而不管是否有償還能力，也不管所投資的項目是否有可行性，為了地方經(jīng)濟(jì)增長，為了地方財政收入，盲目上馬，盲目投資，甚至為企業(yè)逃廢債務(wù)創(chuàng)造條件，提供保護(hù)。這樣，就能有效防范和化解金融風(fēng)險，營造地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良好環(huán)境。事實上，由于充分調(diào)動了地方政府的積極性，地方政府更加重視和支持信用社的發(fā)展，各地紛紛出臺了支持本地信用社發(fā)展的政策措施，信用社的經(jīng)營狀況開始得到改善。據(jù)初步統(tǒng)計，2003年及2004年的前兩個月，全國農(nóng)村信用社共增資擴(kuò)股203.7億元，其中，8個試點?。ㄊ校┰黾庸山?73.6億元。2003年全國農(nóng)村信用社軋差后增盈減虧49.7億元，其中，8個試點省市增盈減虧13.4億元。2004年前兩個月，全國農(nóng)村信用社連續(xù)出現(xiàn)當(dāng)月全行業(yè)盈利。2、利率市場化（存貸款利率上?。┯欣谵r(nóng)村信用社吸引資金，用于農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展。我國農(nóng)村信用社率先實行利率市場化改革，在1998、1999年再次擴(kuò)大貸款利率浮動幅度的基礎(chǔ)上，2002年，全國8個縣的信用社實行了利率市場化改革的試點，貸款利率浮動幅度由50%擴(kuò)大到100%，存款利率最高可上浮50%。農(nóng)村信用社存款利率上浮后，一方面是吸引來自原來存在其它金融機構(gòu)的存款；另一方面是吸引來自民間的資金。我國的民間金融雖一直處于非法經(jīng)營狀態(tài)，但生生不息，生命力極頑強，其原因就在于它有市場?，F(xiàn)在，信用社的存貸款利率提高了，存款人可以得到更多的收益，借款人可以通過較高利率更便利地借到款，而其運作形式合法化，這樣，民間資金可以以較少的利益損失換來較高安全性，民間資金自覺地走上了正規(guī)金融的軌道，納入了信用社的業(yè)務(wù)范圍。3、農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行的建立有利于支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，二三產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值和農(nóng)業(yè)就業(yè)的比重都日趨下降，農(nóng)村信用社作為一種合作金融組織，逐漸失去了服務(wù)對象。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營組織及民營企業(yè)發(fā)展所需資金量大，信用社已不能滿足其需要，所以，成立股份制商業(yè)銀行和農(nóng)村合作銀行，成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的迫切需要。4、成立縣聯(lián)社統(tǒng)一法人后，能更好地支持縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。農(nóng)村信用社成立縣級統(tǒng)一法人后，農(nóng)村信用社加強了管理，節(jié)約了成本和費用，資金調(diào)節(jié)能力增強，業(yè)務(wù)范圍得到擴(kuò)展。同時，由于稅收減少及一些優(yōu)惠政策的實行（無息再貸款，呆壞賬分期進(jìn)入成本核銷，成立信用社風(fēng)險補償基金），使信用社的盈利能力增強了，信用社有更多的資金用來支持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展；成立縣級統(tǒng)一法人后，授信額度增大，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營所需的較大額度的資金在更大程度上得到滿足；由于統(tǒng)一法人后，縣聯(lián)社統(tǒng)一提取準(zhǔn)備金，統(tǒng)一核銷呆壞賬，過去的風(fēng)險社支付壓力減小，相對落后的農(nóng)村地區(qū)更有可能得到金融支持。（二）不利影響1、農(nóng)村信用合作社自身發(fā)展的需要使其偏離合作金融方向。我國的農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，資金投入不足，資金回報率低，農(nóng)村金融體制改革總的方向就是要增加農(nóng)村資金投入，建立為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的完善的金融體系。信用社作為農(nóng)民的金融合作組織，農(nóng)村金融服務(wù)的主力軍，承擔(dān)著為農(nóng)業(yè)、農(nóng)民、農(nóng)村服務(wù)的義不容辭的責(zé)任。然而，農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，自然災(zāi)害風(fēng)險和市場風(fēng)險都很大，比較效益低，如果信用社的資金大量投入農(nóng)業(yè)，必然造成資金回報率低、回收難。信用社改革后，成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的經(jīng)濟(jì)組織，信用社自身的發(fā)展無論從其本身吸收股本、擴(kuò)大規(guī)模，還是從提高資金使用效率、降低經(jīng)營風(fēng)險來看，都不愿意把大量資金投入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域。所以，農(nóng)村信用社有著烈的離農(nóng)傾向。出現(xiàn)了中央要支農(nóng)、地方要發(fā)展、監(jiān)管部門要防范風(fēng)險、農(nóng)信社要生存的矛盾。2、信用合作社資金非農(nóng)化傾向。目前，我國以合作制形式存在的農(nóng)信社大多有著大量不良資產(chǎn)，虧損嚴(yán)重，資不抵債。鑒于信用社經(jīng)營資產(chǎn)不良狀態(tài)，沒有人愿意入股。而且，落后地區(qū)的農(nóng)民相當(dāng)貧困，很少有貨幣財產(chǎn)，靠他們?nèi)牍杉Y，是達(dá)不到開辦農(nóng)信社的標(biāo)準(zhǔn)的。落后地區(qū)，有錢的人不需貸款，不愿意入股信用合作社；無錢的人想貸款但沒有錢入股。這就決定了農(nóng)村信用社的資金籌集只有走股金資本化的道路，只有這樣才能不斷補充資本金，維持信用社的生存與發(fā)展。因此，出現(xiàn)了合作金融的性質(zhì)與股金資本化之間的矛盾。在資金的運用上，成立縣級統(tǒng)一法人后，縣聯(lián)社與基層社的權(quán)力配置發(fā)生了變化，基層社的經(jīng)營自主權(quán)變小了，原來，基層社可以根據(jù)本地情況，確實貸款的對象、期限與額度，現(xiàn)在，受到縣聯(lián)社的制約，對要地急需資金的農(nóng)戶和經(jīng)濟(jì)組織難以及時給予支持。基層社的貸款授權(quán)一般在10萬元以下，對農(nóng)戶小額信用貸款最多也不超過5萬元，對最大的一宗客戶貸款余額不得超過信用社資本總額的30%（孔發(fā)龍，2003）。那些最缺資金的農(nóng)戶和企業(yè)得不到及時的資金支持。所以，信用社資金籌集與使用都有非農(nóng)化傾向。3、利率市場化改革、信用社利率風(fēng)險對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不利影響。農(nóng)村信用社率先實行的利率市場化改革，其正面效應(yīng)已經(jīng)表現(xiàn)出來，但其負(fù)面效應(yīng)有時滯，一是難以充分表現(xiàn)，將來的表現(xiàn)會更明顯。負(fù)面效應(yīng)將主要有以下幾個方面，一是不利于把資金投入農(nóng)村地區(qū)，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。利率市場化后，存貸款利率提高（一般信用社都是一浮到頂），貸款利率提高后，增加了農(nóng)戶貸款和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織貸款的成本，降你低了農(nóng)村地區(qū)資金的收益率，形成了與城市經(jīng)濟(jì)的不公平競爭。本來，農(nóng)業(yè)就是一個弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，比較效益低下，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平趕不上城市，形成資金的抽水機效應(yīng)，信用社利率提高后，這一情況更加突出，不利于城鄉(xiāng)差距的縮小。二是信用社的經(jīng)營管理水平低，人均存款低，成本費用高，在市場競爭中本來就處于劣