農(nóng)村研究論文-農(nóng)村稅費改革對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的影響及其后果以安徽省為例農(nóng)村稅費改革在減輕農(nóng)民負擔方面的成效是不容質(zhì)疑的1，然而，人們目前擔心或詬病最多的還是農(nóng)村稅費改革對鄉(xiāng)村財力的影響，特別是由此導致的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的拮據(jù)，勢必最終會影響農(nóng)村基層政權(quán)的正常運行。許多人因此認為，如果不能從根本上解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的缺口和債務問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將不得不再次向農(nóng)民“伸手”，這樣一來，農(nóng)村稅費改革就避免不了要走歷史的老路，就像唐代楊炎的兩稅制改革、宋時王安石變法、明朝張居正推行的一條鞭法和清初雍正的攤丁入畝一樣，初時“向來叢弊為之一清”，時間一久難免“積累莫返之害”而歸于失敗2.很顯然，這些擔心和憂慮，還是就事論事地局限于農(nóng)村稅費改革的本身，對它所產(chǎn)生的影響及其連帶效應缺乏足夠清晰、全面和深遠的認識。實際上，農(nóng)村稅費改革不單是分配關系的一種調(diào)整，就它影響的廣度和深度而言，已經(jīng)遠遠超出了經(jīng)濟的范圍，對鄉(xiāng)村政治、社會的發(fā)展乃至國家與鄉(xiāng)村社會的關系的構(gòu)建都有直接或間接的影響作用。本文試圖從農(nóng)村稅費改革對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的影響開始切入，就農(nóng)村稅費改革對鄉(xiāng)村政治的民主化轉(zhuǎn)型、鄉(xiāng)村社會的發(fā)展的影響作用，做一初步探討，以期引起人們的注意。一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的規(guī)范化客觀而言，農(nóng)村稅費改革進一步規(guī)范了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的收支和管理。在農(nóng)村稅費改革之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入基本上由國家預算內(nèi)資金、預算外資金和自籌資金三部分組成3，“國家預算內(nèi)部分，包括上級政府劃歸鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財政的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)所得稅、屠宰稅、城市維護建設稅、集市交易稅、牲畜交易稅、車輛使用牌照稅、契稅和其他收入。國家預算外部分，包括上級政府劃歸鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財政的農(nóng)業(yè)稅附加、農(nóng)村教育經(jīng)費附加、行政事業(yè)單位管理的預算外收入，以及一些按照國家規(guī)定征收的公用事業(yè)附加。自籌資金部分，包括鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府按照國家規(guī)定征收的自籌收入，但不得隨意攤派”4.其收入分別納入各自的支出范圍。過去的亂集資、亂攤派和亂收費主要發(fā)生在預算外和自籌資金部分，尤其是自籌資金一塊更是難以控制。迄今為止，誰也無法對自籌資金和預算外收入進行比較全面的統(tǒng)計，甚至其中有許多收入根本就沒有進入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的帳戶。由于它的非規(guī)范性，一些研究者將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的自籌資金收入稱之為“非正規(guī)收入”、“制度外收入”或“非規(guī)范收入”，有的則將其與預算外收入一起稱作“非預算收入”（off-budgetrevenue）5.從少數(shù)個案分析來看，樊綱認為，1994年，“非規(guī)范收入”平均相當于地方預算內(nèi)收入的30%（占全部地方公共收入的23.1%）。根據(jù)譚秋成的研究，預算外收入和自籌資金占鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的比重是逐漸遞增的，1986年還只有11.83%，1992年增至28.54%，1996年則上升到35.42%.6一般來說，純農(nóng)業(yè)地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)“非規(guī)范性收入”（和預算外收入）所占比重相對較少（30%左右），其來源主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌、行政事業(yè)性收費、集資等收入，基本上是從農(nóng)民頭上直接征收的；而鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)比較發(fā)達的地區(qū)及市郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“非規(guī)范性收入”所占比重則畸高（一般都在60%以上，甚至達到90%以上），是這類鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的“大頭”，其來源主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的剩余上交、土地征用收入。這也從一個側(cè)面反映了為什么農(nóng)民負擔問題突出表現(xiàn)在我國中西部農(nóng)村地區(qū)，因為這些地區(qū)基本上以農(nóng)業(yè)收入為主，以農(nóng)業(yè)稅收為主體的預算內(nèi)收入根本無法維持鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的正常運轉(zhuǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就不得不在非預算部分“動腦筋”，但是由于在非農(nóng)領域缺乏征收空間，其非預算收入惟有從農(nóng)民頭上征收之一途了。隨著人員和機構(gòu)的增加、各種達標升級活動的開展和政績（面子）工程的建設，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共開支逐年上升，農(nóng)民負擔也便隨之累年加重，鄉(xiāng)村干群沖突愈演愈烈。在這種情況之下，因情勢所迫，就不得不進行農(nóng)村的稅費改革。農(nóng)村稅費改革的主要內(nèi)容就是將國家政策內(nèi)的收費并入農(nóng)業(yè)稅收之中合并征收，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)的非預算收入、支出全部納入預算管理。這一制度設計的好處主要有三點：一是簡便征收，二是遏止農(nóng)民的稅外負擔，三是進一步規(guī)范了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的收支及其管理。例如：安徽省規(guī)定“農(nóng)村稅費改革后增加的農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅收入，全部作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)固定收入”，同時“將性質(zhì)職能機構(gòu)的支出和社會事業(yè)發(fā)展支出列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算支出（國家明文規(guī)定上劃的除外），原由鄉(xiāng)統(tǒng)籌費開支的鄉(xiāng)村義務教育、計劃生育、優(yōu)撫、民兵訓練以及鄉(xiāng)級道路建設支出等五項事業(yè)支出納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算支出范圍”。這樣一來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入和支出就只有預算一塊，不再存在預算外和自籌資金部分。其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的收入范圍調(diào)整為：鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)組織征收的增值稅（1/4留存鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政）、地方工商各稅、企業(yè)所得稅、農(nóng)業(yè)四稅、行政性收費收入、罰沒收入、專項收入和其他收入等；支出范圍包括：鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織正常運轉(zhuǎn)的支出和鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟、社會事業(yè)發(fā)展支出，行政管理費支出，社會保障和社會福利支出，公共設施維護建設支出和其他指出等7.農(nóng)村稅費改革以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的常規(guī)收入實際上是由這樣三個部分組成：一是財政收入部分，這部分以農(nóng)業(yè)四稅為主體，除此以外還有行政性收費收入、罰沒收入、專項收入和其他收入；二是地稅收入，包括地方工商稅收和企業(yè)所得稅、個人所得稅等；三是國稅收入（增值稅）留存部分。以下是筆者調(diào)查的三個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政收入結(jié)構(gòu)（表1），它基本反映了農(nóng)村稅費改革之后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的大致狀況：在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支規(guī)范化的同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的收支結(jié)構(gòu)也被模式化了。換言之，在堵住鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支的疏漏的同時，也給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政套上“緊箍圈”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的增收空間非常有限，尤其是農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)，基本上沒有任何合法性增收途徑可言有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)在農(nóng)村稅費改革中為了使財政收入不留太大缺口，又不能冒違背政策之險將農(nóng)業(yè)稅率調(diào)到上限7%以上，只得在農(nóng)業(yè)稅應稅土地面積和常產(chǎn)上做文章（個別山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)常產(chǎn)竟然調(diào)到700公斤以上），即便如此亦是非常有限的僅農(nóng)業(yè)稅而言，一旦按照新的稅率調(diào)整以后，幾乎是一成不變的了。而地稅和國稅收入，在短期內(nèi)也不可能有太大的變動。農(nóng)村稅費改革以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政將面臨巨大的收支平衡壓力。二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政缺口：個案分析農(nóng)村稅費改革以后（2000年），安徽省農(nóng)業(yè)兩稅及附加是37.61億元，比改革前49.25億元（包括改革前的農(nóng)業(yè)稅、特產(chǎn)稅、鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留中的公益金、管理費）減少11.64億元，再加上被取消的屠宰稅和農(nóng)村教育集資5.26，全省鄉(xiāng)村兩級政策內(nèi)減少財力就達16.90億元。其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政減收13.96億元，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)減少收入75.46萬元（可參考表2）。雖然目前的轉(zhuǎn)移支付填補了鄉(xiāng)鎮(zhèn)85%的政策內(nèi)減收，但是，在稅費改革之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政除了政策內(nèi)的收入以外，還有政策外的收入（即“制度外收入”或“非規(guī)范收入”）。政策外收入占鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的比重在不同的地區(qū)是不一樣的，總體而言，安徽省北部地區(qū)政策外收入較高，南部地區(qū)較低（從S鎮(zhèn)財政政策內(nèi)減收與全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均減收差距可以反映出來）。農(nóng)村稅費改革取消了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的政策外收入，因此，安徽省鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際減少收入遠遠大于75.46萬元。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政在農(nóng)村稅費改革之前就難保收支平衡，其收支缺口主要依賴“非規(guī)范收入”（制度外收入）彌補?，F(xiàn)在農(nóng)村稅費改革取消了“非規(guī)范收入”，再加上政策內(nèi)的減收，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政勢必留下較大的資金缺口。例如，改革之后，皖北濉溪縣祁集鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)稅正稅收入343萬元，地稅和國稅收入20萬元，合計財政收入363萬元，而支出人員工資409萬元，民政優(yōu)撫30萬元，計劃生育23萬元，工作經(jīng)費40萬元，至少需要360萬元，收支相差132萬元8.皖中定遠縣張橋鎮(zhèn)改革前總收入307萬元（其中政策性收入266萬元），改革后只有162萬元，減少收入145萬元（其中政策內(nèi)減收104萬元），減幅達47.23%.2000年該鎮(zhèn)財政收支缺口大約是30萬元9.又如皖南的G鄉(xiāng)，改革前（1998年）農(nóng)業(yè)稅和特產(chǎn)稅收入65.3萬元，鄉(xiāng)統(tǒng)籌67.1萬元，國稅收入22萬元，地稅收入（含工商營業(yè)稅、企業(yè)資源稅、屠宰稅和外出務工經(jīng)商所得稅等）59萬元，實際可用財力為196.9萬元，改革后（2001年）農(nóng)業(yè)稅99萬元，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅1.3萬元，土地有償收入2.5萬元，企業(yè)管理費1萬元，其他收入0.2萬元，國稅收入20萬元，地稅收入20萬元，實際可用收入128.9萬元，減少收入68萬元，加上轉(zhuǎn)移支付和結(jié)算等收入，2001年該鄉(xiāng)實際財政赤字30萬元。另外，還有鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的負債問題。據(jù)安徽省財政部門的調(diào)查，全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財政負債平均達300多萬元。鄉(xiāng)鎮(zhèn)舉債的絕大部分是前幾年農(nóng)村基礎教育達標和發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)引起的。盡管這些債務是在農(nóng)村稅費改革之前就已發(fā)生，并非農(nóng)村稅費改革造成的，但是，由于農(nóng)村稅費改革形成的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政政策性缺口、收支結(jié)構(gòu)及其預算管理的規(guī)范化的鋼性約束，這些改革前留下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務問題就沒有消解的希望，原本失衡的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，背負著如此沉重的債務重擔，啟能支撐多久？！三、鄉(xiāng)村公共品、農(nóng)民負擔與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的合法性問題農(nóng)村稅費改革的直接目的是減輕農(nóng)民負擔。這場改革的矛頭似乎主要對準鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，因為在一般人眼中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是加重農(nóng)民負擔的“罪魁禍首”，國家的政策始終是好的，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府嚴格按國家的政策行事，就不存在所謂的農(nóng)民負擔問題。實際的情形好象也是如此，往往是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在政策之外添列了不少農(nóng)民負擔的名目，并且是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接到農(nóng)戶家里強行征收，由此造成的干群沖突也集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往是農(nóng)民上訪、控告的主要對象。日益惡化的農(nóng)民負擔問題和逐漸升級的鄉(xiāng)村干群沖突，不但影響了農(nóng)村社會的穩(wěn)定，而且還危及農(nóng)村基層政權(quán)的合法性和國家的統(tǒng)治權(quán)威。農(nóng)村稅費改革的深層目的，就是重建國家在農(nóng)村社會的合法性基礎和統(tǒng)治權(quán)威。因而，從這個意義上來說，與其說農(nóng)村稅費改革是農(nóng)村分配關系和經(jīng)濟利益的調(diào)整，毋寧說是國家在農(nóng)村社會基層政權(quán)重建（statere-building）的一種嘗試和努力（能否取得實際的效果，后文將繼續(xù)討論）。這種努力，主要是通過這樣兩個途徑達成的：一是取消一些不合理收費項目，將另一些收費項目并入農(nóng)業(yè)稅收中合并征收，從而將農(nóng)民負擔降低并控制（或固定）在某一可以接受的范圍之內(nèi)，農(nóng)民由于獲得實際的經(jīng)濟利益（實惠）對“國家”增進了信任和擁護；二是取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的非預算收入，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的收支納入預算管理。在隨后的改革中，又將鄉(xiāng)村教師的工資收歸縣財政統(tǒng)一發(fā)放，并對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政實行“零戶統(tǒng)管”。這些措施的良苦用心顯而易見，說白了就是規(guī)范和約束鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為，以免他們向農(nóng)民亂收費、亂集資和亂攤派?？偠灾l(xiāng)鎮(zhèn)政府成為眾矢之的，不但農(nóng)民對他憤懣，“國家”也不信任他。甚至，在個別地方（如陜西省10）還撤銷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府腐敗的溫床；不少學者也主張?zhí)摶虺蜂N鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)11.在他們認為，撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政、虛化（或撤銷）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，不但可以從根本上治理農(nóng)民負擔問題（他們認為農(nóng)村稅費改革只是短期的治標之舉），而且還可以漸臻理想的鄉(xiāng)村自治之境。固然，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)民負擔問題上負有不可推卸的責任。但是，如果進一步從財稅體制、縣鄉(xiāng)政權(quán)的結(jié)構(gòu)關系等制度層面進行分析，實際的情形并非如此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也有不得已的苦衷。首先，從財政上而言，縣鄉(xiāng)之間始終是一種事實上的“財政承包體制”12.這種承包制由于“游戲規(guī)則”的制定權(quán)掌握在上級政府手中，下級政府始終處在被動、服從的不平等地位，因此，它始終是有利于上級政府，以保證上級政府收支為基本前提。其結(jié)果是“鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政高比例的收入上解和返還補貼”，缺乏財政自主權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在巨大的支出壓力下，不得不在制度外“另辟蹊徑”謀求資金收入。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)比較發(fā)達的地區(qū)或地處城市郊區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，這些制度外收入可以從鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)剩余或土地收益中獲得；而在廣大以農(nóng)業(yè)收入為主的農(nóng)村地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的這些收入就只能在農(nóng)民頭上直接征收，這樣就必然形成“一稅輕，二稅重，三稅四稅無底洞”的現(xiàn)象。1994年實行的“分稅制”改革，又在某種程度上加劇了縣鄉(xiāng)之間財政承包體制的偏重傾向。鮑爾認為：“中國的分稅制財政體制，實際上是一個把國家流轉(zhuǎn)類稅收和對利潤所征稅收在中央、省和省以下地方政府之間分享，再輔之以各級政府自上而下有條件的專項撥款的體制。最終進入地方政府預算的地方稅收收入取決于中央確定的稅基、稅率、稅收征管、地方政府的收入任務和收入分享公式?！?3盡管這種稅制改革的初衷主要是調(diào)整和規(guī)范中央和地方的財政稅收關系，扭轉(zhuǎn)過去中央財政收入偏低的局面，加強中央政府的整體調(diào)控能力（包括對地方政府的控制能力）14，但是，這種做法卻被地方各級政府自上而下所廣泛效仿，其結(jié)果必然是財力自下而上逐級向上集中。更糟糕的卻是，分稅制改革僅僅停留在稅收和財政層面上，沒有適時進行相應的政治分權(quán)改革（即在各級政府間合理劃分財權(quán)和事權(quán)），以至最終形成財力日益向上集中，事權(quán)卻逐級下移的局面。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最基層的一級政府，所謂“上面千條線，下面一根針”，事無巨細最終都會落在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府身上。由此不難理解，為什么到了90年代中后期農(nóng)民負擔問題愈演愈烈，鄉(xiāng)村干群沖突幾乎達到白熱化的程度。而且，這種偏重的財稅體制是與縣鄉(xiāng)之間既存的政治結(jié)構(gòu)、人事制度等耦合在一起的，從而在體制上進一步削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)對縣的談判能力，以至上級政府可以憑借自身的優(yōu)勢地位和絕對的政治權(quán)力隨意平調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政資源。結(jié)果往往是鄉(xiāng)鎮(zhèn)超收不能多得，減收卻依然保持較高的上繳基數(shù)不變。由于體制內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政自主性（或獨立性）闕如，嚴重束縛了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的正常建設和健康發(fā)展，迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擺脫制度內(nèi)財政的規(guī)范（和非規(guī)范）的束縛而另辟財源