農(nóng)村研究論文-新農(nóng)村公共服務(wù)體制建設(shè)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變摘要建立新農(nóng)村公共服務(wù)體制是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的現(xiàn)實(shí)選擇。建設(shè)新農(nóng)村公共服務(wù)體制必然要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能由管理向服務(wù)轉(zhuǎn)變。在新農(nóng)村公共服務(wù)體制建設(shè)中實(shí)現(xiàn)這一轉(zhuǎn)變，必須理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)與上級(jí)的關(guān)系，深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，改善人員素質(zhì)結(jié)構(gòu)和工作方式，作出新的制度安排和創(chuàng)新機(jī)制。關(guān)鍵詞新農(nóng)村；公共服務(wù)體制；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；職能轉(zhuǎn)變新農(nóng)村公共服務(wù)體制建設(shè)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)型具有直接的關(guān)聯(lián)性。在新農(nóng)村公共服務(wù)體制建設(shè)中，農(nóng)村基層社會(huì)治理如何變革，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能如何轉(zhuǎn)變，將直接關(guān)系到新農(nóng)村公共服務(wù)體制建設(shè)的成效。因此，深入探討新農(nóng)村公共服務(wù)體制建設(shè)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的相互關(guān)系，尋覓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能適應(yīng)新農(nóng)村公共服務(wù)體制建設(shè)的途徑，努力解決廣大農(nóng)民公共需求快速增長(zhǎng)與農(nóng)村公共服務(wù)供給嚴(yán)重短缺的突出矛盾，對(duì)于社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。一、新農(nóng)村公共服務(wù)體制建設(shè)的“應(yīng)運(yùn)而生”20世紀(jì)90年代，農(nóng)村公益事業(yè)舉辦難、農(nóng)民福利缺乏保障等問(wèn)題在中國(guó)凸顯出來(lái)。世紀(jì)之交，中國(guó)出現(xiàn)了“農(nóng)村真窮、農(nóng)民真苦、農(nóng)業(yè)真危險(xiǎn)”的三農(nóng)危機(jī)。為了應(yīng)對(duì)這一危機(jī)，國(guó)家先后推行了以稅費(fèi)改革為核心的一系列改革，先是費(fèi)改稅，緊接著又免除了農(nóng)業(yè)稅，實(shí)行糧食直補(bǔ)，并以鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革為其配套改革。稅費(fèi)改革這一惠農(nóng)政策對(duì)農(nóng)村社會(huì)發(fā)展帶來(lái)了重大影響，稅費(fèi)改革以后的農(nóng)村出現(xiàn)了一些新情況和新問(wèn)題，需要國(guó)家政策繼續(xù)作出相應(yīng)的調(diào)整。在這一社會(huì)歷史背景下，黨和國(guó)家作出了“建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村”的決策。建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，一個(gè)非常重要的方面就是要逐步解決農(nóng)村公共服務(wù)嚴(yán)重滯后的問(wèn)題，擴(kuò)大公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村的范圍，強(qiáng)化政府對(duì)農(nóng)村的公共服務(wù)，逐步使農(nóng)村居民與城市居民一樣，公平地享有均等化的公共服務(wù)。然而，多年來(lái)我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)雖不斷增加，但與城市相比，特別是與農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展及農(nóng)民生活質(zhì)量提高的實(shí)際需要相比，還有很大差距。我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)不僅總量短缺、總體質(zhì)量不高、供給不足，而且供求結(jié)構(gòu)不合理，總體功能及現(xiàn)代化水平低，新興現(xiàn)代公共服務(wù)發(fā)展慢，城市型現(xiàn)代生活設(shè)施，如供氣、供熱、供水設(shè)施等尚未起步。造成農(nóng)村公共服務(wù)長(zhǎng)期供給不足的原因或制約其增加的因素是多方面的。既有歷史的原因，也有現(xiàn)實(shí)的原因；既有農(nóng)村自身的原因，也有農(nóng)村外部的原因；既有宏觀層面的原因，也有微觀層面的原因。但最大的問(wèn)題還在于我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村公共服務(wù)體制這種“公共產(chǎn)品”存在著不合理性。從根本上說(shuō)，我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村公共服務(wù)體制是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，并不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。農(nóng)村家庭承包責(zé)任制實(shí)施后，雖然進(jìn)行了多方面探索，但還沒(méi)有建立起與農(nóng)民需求相適應(yīng)的服務(wù)機(jī)制。中央政府要求對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)體系進(jìn)行“塊塊管理”，機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)資金由基層政府提供，但實(shí)際上很多地方政府已經(jīng)人不敷出，不具有供給資金的能力。自農(nóng)村稅費(fèi)改革后，地方政府的財(cái)力進(jìn)一步下降，尤其是在傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已陷入舉步維艱的境地，無(wú)力開展公共服務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置的服務(wù)組織，名義上是服務(wù)組織，但實(shí)際上從業(yè)務(wù)來(lái)看，主要是圍繞鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心任務(wù)開展工作。特別是長(zhǎng)期以來(lái)我們實(shí)行城市偏向的發(fā)展戰(zhàn)略和城鄉(xiāng)分割的二元體制，人為地造成體制性障礙，阻礙了城鄉(xiāng)之間各種要素的自由流通。目前，中國(guó)的發(fā)展正處于一個(gè)改革發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期。一方面，工業(yè)化、城市化、市場(chǎng)化加速推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變加快，經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌加速，社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)型加強(qiáng)；另一方面，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡性增強(qiáng)，各種社會(huì)矛盾突出。而這種矛盾和問(wèn)題又突出表現(xiàn)在工農(nóng)關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系的處理上。如果我們?cè)谶@一關(guān)鍵時(shí)期不能很好地解決城鄉(xiāng)問(wèn)題，縮小城鄉(xiāng)差距(目前我國(guó)城鄉(xiāng)差別很重要的一個(gè)方面即表現(xiàn)在城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給上的差距)，大量農(nóng)民的公共需求不能得到滿足、不能轉(zhuǎn)為安居樂(lè)業(yè)的市民，我們就不僅不能進(jìn)入“黃金發(fā)展期”，還有可能陷入經(jīng)濟(jì)停滯、社會(huì)動(dòng)蕩、有增長(zhǎng)無(wú)發(fā)展的“現(xiàn)代化陷阱”。因此，適應(yīng)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，建立新農(nóng)村公共服務(wù)體制是勢(shì)所必然。新農(nóng)村公共服務(wù)體制建設(shè)“應(yīng)運(yùn)而生”，是解決我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)產(chǎn)品長(zhǎng)期短缺與協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)關(guān)系、保持農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定的迫切需要和現(xiàn)實(shí)選擇。二、新農(nóng)村公共服務(wù)體制建設(shè)呼喚鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變作為具有國(guó)家權(quán)力背景面向廣大農(nóng)村的最基層政權(quán)組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的主要組織者與實(shí)施者，在新農(nóng)村公共服務(wù)體制建設(shè)中發(fā)揮著其他組織無(wú)法替代的至關(guān)重要的作用。在新農(nóng)村公共服務(wù)體制建設(shè)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如何發(fā)揮作用呢?擴(kuò)大和強(qiáng)化自身的公共服務(wù)職能是根本。然而，從現(xiàn)實(shí)情況看，地方政府尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務(wù)職能薄弱，對(duì)中央政府強(qiáng)調(diào)的擴(kuò)大和強(qiáng)化公共服務(wù)職能還缺乏充分的估計(jì)和深刻的理解。在實(shí)際的履行中嚴(yán)重“缺位”或“越位”。這主要表現(xiàn)為對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育、公共醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)沒(méi)有承擔(dān)起應(yīng)有的責(zé)任，欠賬較多；忽視了農(nóng)民、農(nóng)民工和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工人的基本社會(huì)保障，未能很好解決他們的公共安全的基本需求；壟斷有限公共物品及服務(wù)的供給，嚴(yán)重浪費(fèi)資源；追求政績(jī)與屈從于不切實(shí)際的“達(dá)標(biāo)升級(jí)”要求，向農(nóng)民提供超出其有效需求的公共產(chǎn)品和服務(wù)，如高標(biāo)準(zhǔn)的公路、過(guò)高標(biāo)準(zhǔn)的文化娛樂(lè)體育設(shè)施等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)職能薄弱與現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能設(shè)計(jì)具有密切關(guān)系。長(zhǎng)期以來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作方式具有很深的行政控制和群眾運(yùn)動(dòng)的色彩，其職能更多地表現(xiàn)為行政管理與命令，職能設(shè)計(jì)主要立足于“管”，天上飛的、地下跑的、水里游的都要管，不光管人的事，就連畜牲的事也要管。這種行政管制的職能設(shè)計(jì)在特定條件下是有效的，甚至是必不可少的。但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的環(huán)境中，在社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變化、鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)和農(nóng)民生活日益開放的條件下，其局限和弊端就開始顯現(xiàn)出來(lái)。這種弊端與局限不僅會(huì)因無(wú)法及時(shí)有效回應(yīng)豐富多彩與千變?nèi)f化的社會(huì)需要，導(dǎo)致大量資源浪費(fèi)，制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且會(huì)因無(wú)法與農(nóng)民建立信任和建設(shè)性合作伙伴關(guān)系，激發(fā)許多新的社會(huì)矛盾，影響農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。改革開放以來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革進(jìn)行過(guò)多次，但其主要著眼點(diǎn)是機(jī)構(gòu)的撤并和人員的裁減，傳統(tǒng)的政府體制以及政府與社會(huì)關(guān)系的舊模式并未徹底打破，政府職能并未根本轉(zhuǎn)變，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代遺留下的行政管制行為仍然很嚴(yán)重，許可證、配額審批及計(jì)劃管理仍然很盛行。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在制定農(nóng)村規(guī)劃時(shí)，竟然還要規(guī)劃種多少畝水果、種多少畝大豆、養(yǎng)多少頭豬多少只羊。這種行政管制造成了嚴(yán)重的貿(mào)易扭曲，導(dǎo)致利用“權(quán)力尋租”所產(chǎn)生的腐敗，而且還因過(guò)分干預(yù)和決策失誤產(chǎn)生干群摩擦、社會(huì)不公等一系列問(wèn)題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管制強(qiáng)而公共服務(wù)職能弱與新農(nóng)村公共服務(wù)體制建設(shè)極不適應(yīng)。新農(nóng)村公共服務(wù)體制建設(shè)本質(zhì)上要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)U大和強(qiáng)化公共服務(wù)職能。因此，建設(shè)新農(nóng)村公共服務(wù)體制，必須改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能。新農(nóng)村公共服務(wù)體制建設(shè)呼喚鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)換，從包攬一切轉(zhuǎn)變?yōu)橹惶峁┖诵墓伯a(chǎn)品，為“三農(nóng)”和發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)服務(wù)，搞好農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善農(nóng)民生產(chǎn)生活環(huán)境，健全農(nóng)業(yè)社會(huì)服務(wù)體系，發(fā)展農(nóng)村文化教育等社會(huì)公益事業(yè)等。三、新農(nóng)村公共服務(wù)體制建設(shè)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的要求新農(nóng)村公共服務(wù)體制建設(shè)旨在制定“新制度”、建立“新組織”、提供“新設(shè)施”和“新服務(wù)”，加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)體系，這必然對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變提出更高更新的要求。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須確立為民服務(wù)的理念。為民服務(wù)就是堅(jiān)持以農(nóng)民為本、全心全意為農(nóng)民群眾服務(wù)，做到“權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀”，切實(shí)尊重和突出農(nóng)民群眾的主體地位，努力解決農(nóng)民群眾最關(guān)注的實(shí)際問(wèn)題，不斷滿足農(nóng)民群眾對(duì)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的需求，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的根本利益為旨?xì)w，以獲得廣大農(nóng)民的最大滿意度為依附，真正實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從“權(quán)力本位”向“責(zé)任本位”轉(zhuǎn)變，從“官本位”向“民本位”轉(zhuǎn)變。其次，轉(zhuǎn)移工作重心，強(qiáng)化公共服務(wù)職能。改變以往鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只注重發(fā)展經(jīng)濟(jì)追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、忽視社會(huì)管理與公共服務(wù)的狀況，適當(dāng)調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)在經(jīng)濟(jì)管理方面的職能，切實(shí)將工作重心從直接抓招商引資、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、催種催收等具體事務(wù)轉(zhuǎn)到為農(nóng)戶和各類經(jīng)濟(jì)主體進(jìn)行示范引導(dǎo)、提供服務(wù)和營(yíng)造發(fā)展環(huán)境上來(lái)，并強(qiáng)化公共服務(wù)職能，即強(qiáng)化引導(dǎo)農(nóng)民人市的職能，強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的職能，強(qiáng)化引導(dǎo)生產(chǎn)發(fā)展的職能，強(qiáng)化管理公共事業(yè)的職能，強(qiáng)化維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的職能。最后，實(shí)現(xiàn)“三大轉(zhuǎn)變”和“三個(gè)構(gòu)造”?！叭筠D(zhuǎn)變”就是由“管理型”向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變，把干部由以前的“領(lǐng)導(dǎo)型”和“統(tǒng)治型”的工作管理轉(zhuǎn)向?yàn)樯鐣?huì)提供更多的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，搞好社會(huì)穩(wěn)定，突出公共環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施、公益事業(yè)和社會(huì)保障，建立農(nóng)村現(xiàn)代公共服務(wù)體系；從“人治型”向“法治型”轉(zhuǎn)變，變“政府至上”為公民至上、法律至上，按照行政許可法規(guī)范從政行為，加快“依法治鄉(xiāng)治鎮(zhèn)”進(jìn)程，把“依法治村，村民自治”推向深入；從“直接型”向“間接型”轉(zhuǎn)變，改變直接管理工作的方式，使政府通過(guò)加強(qiáng)宏觀調(diào)控，規(guī)范市場(chǎng)，創(chuàng)造良好的外部環(huán)境?！叭齻€(gè)構(gòu)造”為：一是構(gòu)造鄉(xiāng)鎮(zhèn)“有限政府”。有限政府必須“有所為，有所不為”，即把主要精力用于公共服務(wù)和社會(huì)管理，把該下放的交給市場(chǎng)與社會(huì)組織，堅(jiān)持放手放權(quán)，把產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)讓位于龍頭企業(yè)，把產(chǎn)業(yè)管理讓位于中介組織，把技術(shù)服務(wù)讓位于經(jīng)營(yíng)性服務(wù)組織，騰出手來(lái)抓好服務(wù)體系建設(shè)、示范帶動(dòng)和龍頭企業(yè)建設(shè)。二是構(gòu)造鄉(xiāng)鎮(zhèn)“高效政府”。只有樹立效率觀念，才能建立起效率政府；只有高效率才能帶來(lái)高收益，才能使政府的公共服務(wù)職能得到充分發(fā)揮。三是構(gòu)造“信用政府”。公共服務(wù)的價(jià)值導(dǎo)向在于公共利益，政府的誠(chéng)信有利于切實(shí)代表、維護(hù)和發(fā)展公共利益。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須樹立誠(chéng)實(shí)守信的新形象，建立“信用政府”，才能真正實(shí)現(xiàn)職能的轉(zhuǎn)變。四、新農(nóng)村公共服務(wù)體制建設(shè)中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的實(shí)現(xiàn)在新農(nóng)村公共服務(wù)體制建設(shè)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作用的發(fā)揮是極其重要的。按照新農(nóng)村公共服務(wù)體制建設(shè)的要求，改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變，是新農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)路徑。1理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)與上級(jí)的關(guān)系，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變奠定基礎(chǔ)?？茖W(xué)劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與縣(市)政府之間的權(quán)限職能，理順條塊結(jié)合關(guān)系，切實(shí)解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)“責(zé)任無(wú)限大、權(quán)力無(wú)限小”的問(wèn)題。堅(jiān)決控制上級(jí)搞各種考核、評(píng)比、達(dá)標(biāo)活動(dòng)以及過(guò)多的“一票否決”，將現(xiàn)行上級(jí)部門對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的考評(píng)變革為對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)增進(jìn)農(nóng)民福祉等工作實(shí)績(jī)的考核，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會(huì)管理與公共服務(wù)的職能得到應(yīng)有的發(fā)揮，以有利于新農(nóng)村公共服務(wù)體制的建設(shè)。2深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，形成職能轉(zhuǎn)變的有效載體。根據(jù)職能要求、各地情況，特別是新農(nóng)村公共服務(wù)體制建設(shè)的需要，按照“精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能”的原則，因地制宜地對(duì)現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行精簡(jiǎn)、合并。實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)設(shè)置專業(yè)化，改變以往機(jī)構(gòu)職能交叉、有事誰(shuí)都管誰(shuí)都不管的情況，各司其職，消除人浮于事的弊端。充實(shí)和加強(qiáng)公共服務(wù)和社會(huì)管理部門，創(chuàng)新運(yùn)行機(jī)制。把農(nóng)村“七站八所”的改革納入到新農(nóng)村公共服務(wù)體制建設(shè)的范疇，剝離其參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理工作的任務(wù)，變“花錢養(yǎng)人”為“花錢養(yǎng)事”，變“上級(jí)部門考核為主”為“農(nóng)民民主考核為主”，使之全心全意為“三農(nóng)”提供切實(shí)的服務(wù)。3改善人員素質(zhì)結(jié)構(gòu)和工作方式，促進(jìn)職能轉(zhuǎn)變的落實(shí)。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)、事業(yè)單位工作人員文化與知識(shí)素質(zhì)普遍較低，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部不具備市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)知識(shí)和新農(nóng)村公共服務(wù)體制建設(shè)形勢(shì)下的管理服務(wù)能力。群眾形象地比喻：一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有20的人能干事、在干事，其他人員無(wú)所事事，甚至于“跑閑片”。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部仍習(xí)慣于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的思維和工作方式，仍習(xí)慣于“工作靠指揮、上班靠派活”，習(xí)慣于分片包村、工作“大呼隆”，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變困難。為此，必須從提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員素質(zhì)人手，調(diào)整人員結(jié)構(gòu)，改進(jìn)工作方式和方法，實(shí)現(xiàn)從強(qiáng)制到引導(dǎo)、從單向到互動(dòng)、從單一到綜合的轉(zhuǎn)變，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變。4運(yùn)用制度安排和機(jī)制創(chuàng)新，為職能轉(zhuǎn)變提供保障。從新農(nóng)村公共