農村研究論文-關于深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的研究報告內容提要本文回顧了建國以來我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的沿革以及近年的一些改革探索，介紹了深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的四個方案，并逐一進行了利弊分析。作者認為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革涉及縣級改革的配套和村民自治的進一步完善，不管采取哪種方案，都需要縣鄉(xiāng)村三級聯動、整體思考、上下配套；必須先進行試點，在取得經驗后，再做決斷。一、建國以來我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的形成、發(fā)展及存在的問題建國50多年以來，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制幾經變革。建國初期，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制建設是在議政合一的人民代表大會制度框架內進行的。1950年12月政務院通過的鄉(xiāng)（行政村）人民政府組織通則規(guī)定，鄉(xiāng)人民行使政權的機關為鄉(xiāng)人民代表大會（或鄉(xiāng)人民代表會議）和鄉(xiāng)人民政府。在鄉(xiāng)人民代表大會閉會期間，鄉(xiāng)人民政府即為鄉(xiāng)人民行使政權的機關。鄉(xiāng)人民政府為鄉(xiāng)一級的地方政權機關，受區(qū)人民政府領導；在不設區(qū)的人民政府的地區(qū)，受縣人民政府領導及區(qū)公所的監(jiān)督指導。1954年9月，頒布的憲法，取銷了過去區(qū)村制和區(qū)鄉(xiāng)制兩種體制并存的現象，規(guī)定我國農村基層政權為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)和鎮(zhèn)。到1957年12月，除臺灣和西藏的昌都地區(qū)，全國共有120753個鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府，其中鄉(xiāng)政府117081個，鎮(zhèn)政府3672個。1958年9月，中共中央政治局擴大會議通過了關于在農村建立人民公社的決議，開始撤鄉(xiāng)、鎮(zhèn)并大社，推行人民公社化運動。人民公社行使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權職權，農業(yè)生產合作社改稱生產大隊，實行政社合一、三級所有、隊為基礎的體制。到1962年，全國共建人民公社74771個。后來經過不斷調整，到1982年，全國共有人民公社54352個。1982年12月，修訂后的憲法規(guī)定，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)和鎮(zhèn)是我國最基層的行政區(qū)域，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)域內的行政工作由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負責。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府實行鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長負責制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)長由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會選舉產生。1983年10月，中共中央、國務院聯合發(fā)出關于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知，要求實行政社分開，恢復鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。到1985年底，全國農村廢除人民公社、建立鄉(xiāng)政府的工作基本結束，全國共建立了91590個鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府。1992年縣鄉(xiāng)機構改革時對鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制進行了初步改革。依據鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會發(fā)展總產值、人口和面積三個因素，中央將當時全國48366個鄉(xiāng)鎮(zhèn)分為大、中、小三種類型，并制定了相應的分類標準。大型鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制在45人以內，中型鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制在30人以內，小型鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制在15人以內。全國核定鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關人員編制總額為200萬人。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關人員編制一般包括：鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委正副書記、組織委員、宣傳委員、紀檢委員等職位；政府機關正副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、文秘、民政、財政、計劃統計、計劃生育、文教衛(wèi)生、生產、鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設助理的職位；群眾團體的團委書記、婦聯主任等職位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關人員編制不包括事業(yè)單位和企業(yè)的人員。應該說，在這次改革起初的12年里，各地基本上沒有打折扣。但好景不長，很多地方很快又回歸到1992年改革前的老路上去了，有的甚至走得更遠。據1998年中組部“全國基層組織建設聯席會議辦公室”對山東、安徽、湖南、湖北等地的調查表明，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構膨脹、人員嚴重超編。如，當時山東全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機關平均編制是35人左右，而實際人員平均在200人左右，加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位人員、教師和臨時工等需鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)工資的人員，一個鄉(xiāng)一般都在400人以上，以至于1998年10月中共十五屆三中全會在中共中央關于農業(yè)和農村工作若干重大問題的決定中呼吁：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要轉變職能，精簡機構，裁剪冗員，目前先要堅決把不在編的人員精簡下來，做到依法行政，規(guī)范管理?！睋裾拷y計，截至2002年12月31日，我國大陸31個省、自治區(qū)、直轄市共有39240個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其中：鎮(zhèn)20600個、鄉(xiāng)17196個、蘇木282個、民族鄉(xiāng)1160個、民族蘇木2個。毫無疑問，處于我國政權體系基層位置的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權，不管是在我國革命和建設時期，還是改革發(fā)展新時期，都發(fā)揮了多方面的重要作用。同時也必須看到，隨著形勢的發(fā)展變化，現行鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機構設置、職能配置、人員編制和財政狀況與社會主義市場經濟和民主法制建設的要求，有許多不相適應的地方，亟待進一步改革。（一）關于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構問題。目前，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)均設有黨委、政府和人大，絕大多數鄉(xiāng)鎮(zhèn)設有人民武裝部，個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)設有政協聯絡組。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事機構的設置，各地情況不太一樣。多數鄉(xiāng)鎮(zhèn)，黨委序列的機構一般設有紀檢委、黨委辦公室、組織科、宣傳科、社會綜合治理辦公室、團委、婦聯、工會。政府序列設有政府辦公室等24個綜合機構進行綜合管理，一些地方對計劃生育、文化、教育、衛(wèi)生、鄉(xiāng)村建設等職能比較單一的工作，由助理員負責某一方面的工作。此外，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)還存在著數量龐大的“站、所”，有縣直機關管轄的公安派出所、法庭、司法所、郵電所、稅務所、糧管所、工商所等“站、所”，還有歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)自己管轄的為數不少的“站、所”，如文化站、廣播站、農技站、農機站、農經站、計劃生育服務站、防疫站、獸醫(yī)畜牧站、種子站等。這些“站、所”管理方式多樣、人員身份復雜、經費一方面來源于財政撥款，另一方面要靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌。（二）關于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能問題。中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會有13項職權、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有7項職權，中國共產黨農村基層組織工作條例規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委有6項職責任務，但實際落實中并不太理想。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能泛化，政府管的事情越來越多，政治、經濟、文化、社會無所不包，收稅收費、招商引資、計劃生育、社會治安無所不干，就像一個全能的政府。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能錯位、政企不分，既是財產所有者代表、又是企業(yè)經營者代表和社會管理者代表，直接參與微觀經營。有的在發(fā)展經濟中職能越位，強制農民進行所謂經濟結構的調整，定指標、搞開發(fā)，造成巨大的資源浪費。有的代替農民決策，去辦企業(yè)、發(fā)展經濟。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能不到位，只顧向農民收取稅費，不向農民提供服務。在不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)，雖然領導干部叫累、具體工作人員叫苦，但農民群眾卻不滿意。鄉(xiāng)鎮(zhèn)究竟要管什么、怎么管，一直沒有解決好。（三）關于人員編制問題。據中央機構編制委員會提供的數據，截至2002年底，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政編制為1150530個，鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編制為8410896個（含教師編制5928628個）。與1992年鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革相比，雖然，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制數量減少了9000個，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政編制也減少了近85萬個，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編制卻比改革前的1991年的722.7萬增加了近120萬。每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)吃“財政飯”和“事業(yè)飯”的人員平均在230個以上。而實際情況遠比這個數字大得多。最近對江西省一個國家重點扶貧縣的調查材料也說明了這個問題。該縣15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)定編只有404人，而財政實際供養(yǎng)人員已達882人。一些學者研究推測，鄉(xiāng)鎮(zhèn)這個層次由財政和農民供養(yǎng)的人員大約在1400萬1600萬人左右。不管怎么說，人員太多，嚴重超編，已是不爭的事實。（四）關于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政問題。據有關資料顯示，全國已有1080個縣（市）不能及時發(fā)出工資來，約有50%60%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)入不敷出。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支長期赤字，大量到期的債務無法償還。據2000年8月15日農業(yè)部給國務院報送的關于鄉(xiāng)村兩級不良債務清查工作的報告顯示：截至1998年12月31日，“全國鄉(xiāng)級凈債務1776億元，鄉(xiāng)均408萬；村級1483億元，村均21萬。全國農民人均負債374元?！保ㄒ陨蠑底植话ㄠl(xiāng)、村辦企業(yè)的經營性債務）這是1998年底的數字，今天恐怕要比這個大多了。稅費改革之前，本來鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政風險就已經存在，但那時鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以通過向農民攤派以轉嫁風險，通過多方借債向外轉移風險，通過寅吃卯糧向后轉移風險。稅費改革后由于鄉(xiāng)村可用財力大大減少，中央財政預算安排農村稅費改革專項資金又不能滿足基層的需要，所以，為了保正常運轉，一些地方在農民負擔上局部性違規(guī)多收、變相亂收的現象又有所抬頭。從發(fā)展趨勢看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構、職能、人員編制和財政經費等鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制上存在的問題，已經引發(fā)和產生了許多社會問題。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會化服務不足，群眾要科技、要信息、要服務，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部卻不知道怎么辦，引起了群眾不滿。二是困難的財政、巨額的債務驅使著不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)變成了與農民爭利的利益集團，帶來了一起又一起群體性事件，上演了一出又一出人間悲劇。三是干群關系不斷疏遠，群眾與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的信任關系受到了巨大的破壞。在全面建設小康社會的今天，是到了認真解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制存在問題的時候了。二、近年來在鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制上的一些改革探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制中的種種問題，引起了社會各方面的廣泛關注和思考。繼20世紀80年代后期進行簡政放權，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能改革試點，90年代進行理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政關系、政企關系，推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作規(guī)范化建設改革試點后，近年來，從中央到地方，各級黨委、政府想了不少辦法，進行了不少改革探索，這種改革探索體現在以下幾個方面：（一）在改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領導干部選拔制度上的探索。1、擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表直接提名鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部候選人的探索。在提名鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導候選人問題上，法律規(guī)定的有本級人大主席團提名和本級人大代表十人以上聯名提名兩種方式，但在實際操作中，多以主席團提名為主，往往忽視代表的提名。19981999年，四川省綿陽市在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大換屆選舉中，選擇了11個鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行由人大代表直接提名選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的試點。他們將鄉(xiāng)鎮(zhèn)長候選人由人大主席團提名和代表提名這兩種提名方式，改為代表直接提名一種方式，并確定了候選人施政演講、答辯和代表秘密劃票、公開計票等程序。2、擴大群眾參與副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選拔的探索。1998年10月，四川省南部縣在選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長工作中推行了這一做法。具體做法是：在將全縣79個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的178個副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長職位全部公開并確定競爭資格及條件后，通過組織推薦、群眾舉薦和個人自薦的方法，提名產生了694名初步候選人。這些人在參加演講答辯后，勝出329名同志。組織部門按得分多少對優(yōu)勝者進行排隊，并作為正式候選人等額推薦給鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會。聯名10人以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表也可以從剩余的優(yōu)勝者選擇候選人，并推薦給鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會。南部縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人代會用這種方法選舉產生了175名副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長。3、大鵬鎮(zhèn)“兩推一選”鎮(zhèn)長的探索。1999年1月至4月，深圳市政府經過長期醞釀，在派出工作隊赴現場指導的情況下，安排龍崗區(qū)大鵬鎮(zhèn)進行了“兩推一選”鎮(zhèn)長試驗。第一輪是該鎮(zhèn)5048個選民無記名推薦候選人，共有76人獲得提名，其中5人被確認為鎮(zhèn)長候選人的初步人選；第二輪是該鎮(zhèn)的全體黨員、干部、職工和農戶代表在第一輪投票的基礎上測評候選人，在任鎮(zhèn)長李偉文以813票高票勝出；第三輪為鎮(zhèn)人大代表正式選舉鎮(zhèn)長，李偉文作為唯一的正式候選人由鎮(zhèn)黨委推薦給鎮(zhèn)人大，以45票全票當選為新一屆政府鎮(zhèn)長。然而，在2002年初龍崗鎮(zhèn)舉行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長換屆選舉中，“兩推一選”方式被擱置一邊，由上級組織部門決定唯一候選人，然后在鎮(zhèn)人大履行選舉程序的傳統選舉方式又重新登場，3年前推行過的鎮(zhèn)長選舉改革悄無聲息地終結了。4、“兩票”選任鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領導干部的探索。1999年4月，山西省臨猗縣卓里鎮(zhèn)進行了這方面的試點。一票是民意測驗票。鎮(zhèn)里召開有鎮(zhèn)直機關干部、村“兩委”干部、部分村民代表共500余人參加的召開述職大會。由被測評人、現任鎮(zhèn)黨委書記孫建國、鎮(zhèn)長楊雅女和鎮(zhèn)人大主席團主席王振國等主要領導干部作述職報告。隨后，結合該鎮(zhèn)人民代表選舉，9000多名選民在17個投票點通過秘密劃票方式，對三位鎮(zhèn)主要領導干部進行了信任、基本信任或不信任的測評。二票是選舉票。凡在民意測評中獲得大多數信任或基本信任的，黨委就可以將他們作為候選人，分別推薦給黨代會、人代會參加選舉。否則，黨委就不能推薦。5、由選民直接選舉鄉(xiāng)長的探索?，F行的中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法規(guī)定：鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會主席、副主席和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領導由同級人代會選舉產生。1998年12月，四川省遂寧市市中區(qū)步云鄉(xiāng)進行了直選鄉(xiāng)長的首次改革。全鄉(xiāng)選民共推薦出初步候選人15名，經選區(qū)聯席會議預選，得票最多的步云鄉(xiāng)中學教師周興義和10村村委會主任蔡榮輝兩人成為正式候選人，再加上由鄉(xiāng)黨委提名的候選人鄉(xiāng)黨委副書記譚曉秋，共3位候選人進入最后的鄉(xiāng)長直選。3位候選人到全鄉(xiāng)10個村和1個居委會舉行了13場競選演說答辯會。最后經全體選民投票，譚曉秋以50%的得票率當選為步云鄉(xiāng)第12屆鄉(xiāng)長，鄉(xiāng)人代會以鼓掌方式“確認”了這一結果，步云鄉(xiāng)也因此被媒體譽為中國“直選第一鄉(xiāng)”。然而在現實中，步云鄉(xiāng)的鄉(xiāng)長直選卻備受批評。2001年7月27日，中共中央發(fā)出通知，轉發(fā)中共全國人大常委會黨組關于全國鄉(xiāng)級人民代表大會換屆選舉工作有關問題的意見（中發(fā)200112號）。文件就鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的選舉特別指出：“依照憲法和地方組織法規(guī)定，鄉(xiāng)長和副鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長和副鎮(zhèn)長由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會選舉產生。過去有的地方曾提出進行直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長試點的要求，個別地方出現了選民直接投票選舉產生鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的情況。這與憲法和地方組織法的有關規(guī)定不符。在這次鄉(xiāng)級人大換屆選舉中，各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的選舉要嚴格依照憲法和有關法律的規(guī)定進行?！?001年12月步云鄉(xiāng)鄉(xiāng)長任期已滿，面臨新的一輪鄉(xiāng)長選舉。是繼續(xù)采用1998年的辦法，還是回到傳統的選舉制度去？經過認真思索和廣泛征求意見，步云鄉(xiāng)的改革者做出了抉擇：堅持鄉(xiāng)長直選。不過，這一次選舉的設計和組織者在策略上把直選納入了“黨委提名、間接等額選舉”的框架，即“由全體選民直選舉鄉(xiāng)長候選人，交由黨委提名，最后由人代會進行等額選舉”，從而不直接與現行法律規(guī)定沖突。他們還在選舉中引入了電視競選。在12月15日的初選中，10名預備候選人在165人組成的直選聯席會議上，依次演說了自己的施政綱領，長達5小時的現場直播由鄉(xiāng)有線電視和有線廣播同步進行，1萬多鄉(xiāng)民收看或收聽了這一過程。經過投票，上屆鄉(xiāng)長譚曉秋和鄉(xiāng)政府國土員譚志彬當選為初步候選人。此后這2位初步候選人到步云鄉(xiāng)1