農(nóng)村研究論文-村民自治背景下鄉(xiāng)村關(guān)系失范的宏觀體制根源摘要：隨著村民自治的實(shí)施與推進(jìn)，中國鄉(xiāng)村社會(huì)形成了以國家行政管制和村民自治為核心內(nèi)容的鄉(xiāng)政村治政治格局。按照制度文本上的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是農(nóng)村最低一級政權(quán)，村民委員會(huì)是群眾性自治組織，二者之間是指導(dǎo)-協(xié)助關(guān)系。然而，現(xiàn)實(shí)中鄉(xiāng)村關(guān)系卻存在著失范乃至沖突的一面。這種狀況，嚴(yán)重制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政職能的有效履行和村民自治的健康發(fā)展。本文通過對鄉(xiāng)村關(guān)系現(xiàn)狀的分析，以國家與社會(huì)關(guān)系為視角，著重從理論上分析了鄉(xiāng)村關(guān)系失范的宏觀體制根源。本文分為四個(gè)部分：第一部分，導(dǎo)論。提出問題，梳理相關(guān)的研究現(xiàn)狀，界定本文的基本概念以及解釋框架。第二部分主要介紹鄉(xiāng)村關(guān)系失范的表現(xiàn)，分別從鄉(xiāng)鎮(zhèn)的視角和村委會(huì)的視角予以審視，認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會(huì)的過度干預(yù)、村委會(huì)的附屬行政化是當(dāng)前鄉(xiāng)村關(guān)系的主要難題。第三部分是文章的重點(diǎn)，著重探討了鄉(xiāng)村關(guān)系失范的宏觀體制根源，主要包括國家的農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略、壓力型行政體制、權(quán)力與利益的自我膨脹性、制度供給的短缺、現(xiàn)行的財(cái)稅制度、黨政關(guān)系等六個(gè)方面。最后一部分為結(jié)論與思考。關(guān)鍵詞：村民自治；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；村民委員會(huì)；鄉(xiāng)村關(guān)系；宏觀體制根源Abstract：Withthepracticeanddevelopmentofthevillagersself-governance,Chinasruralsocietyhasformedanewpoliticalstructuretownshipadministrationandvillagerautonomy.Accordingtotheinstitutionandtext,thetownshipgovernmentisthebasic-levelgovernmentofChinaandthevillagerscommitteeisanautonomousorganizationofvillagersunderthetownshipgovernment.However,thereexistsomeirregularitiesandevenconflictsbetweenthetownshipandthevillagers.Thisseriouslyconfinestheefficientperformoftheexecutivefunctionofthetownshipgovernmentandthehealthydevelopmentofthevillagersself-governance.Throughtheanalysisonthecurrentsituationintherelationshipbetweenthetownshipgovernmentandthevillagers,inthesightoftherelationshipbetweennationandsociety,myessayemphasizesonthemacroscopicsystematicsourcesofit.Thisessayiscomposedoffourparts.Partoneisanintroduction,whichcomesupwiththequestions,reviewingthestudiesofrelativetopic,definingthefundamentalconceptsandtheresearchapproaches.Intheparttwo,Iwillintroducesomedisplaysoftheirregularitiesbetweenthetownshipgovernmentandthevillagerscommittee.Ifoundthattheadministrativeover-controlofthetownshipgovernmentandtheexecutivesubordinationofthevillagerscommitteeisthemaindifficulty.Partthreeisthemainbodyoftheessay.Ianalyzethereasonsoftheproblemfromsixrespects,whichincludethenationruraldevelopmentalstrategy,pressurizedsystem,self-inflationofthepowerandbenefits,systemvacancy,financeandtaxinstitutionbetweenthecentralstateandthesections,relationshipbetweenthepartyandtheadministration.Thelastpartistheconclusionofthewholeessay.Keywords:villagersself-governance；townshipgovernment；villagerscommittee；relationshipbetweenthetownshipgovernmentandthevillagers；macroscopicsystematicsources一、導(dǎo)論1.問題的由來20世紀(jì)80年代以來，在改革開放的大背景下，伴隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推廣和政社合一的人民公社的解體，在遼闊的中國農(nóng)村，以民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督為基本內(nèi)容的村民自治悄然興起。在20余年的時(shí)間里，得益于執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)下的國家的制度供給和農(nóng)民的自發(fā)創(chuàng)造這一合力的共同推動(dòng)，村民自治這一最廣泛的農(nóng)村基層民主形態(tài)和社區(qū)治理形式，漸成燎原之勢，成績斐然，其對中國農(nóng)村乃至整個(gè)國家的政治發(fā)展和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面進(jìn)步所具有的深刻意義，并不遜于以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為主要內(nèi)容的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革。如果說，以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制是中國廣大農(nóng)民在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的偉大創(chuàng)造；那幺，以村委會(huì)選舉為核心的村民自治，則是中國農(nóng)民在民主政治領(lǐng)域的又一宏偉發(fā)明。隨著村民自治的實(shí)施與推進(jìn)，國家開始轉(zhuǎn)變其對農(nóng)村強(qiáng)控制式的管理方式，即從全面管理轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓芾砗头?wù)，依法對農(nóng)村的社會(huì)秩序、社會(huì)關(guān)系進(jìn)行仲裁、調(diào)節(jié)，從宏觀上引導(dǎo)農(nóng)村發(fā)展。這樣，建國以來命令-服從型的鄉(xiāng)村關(guān)系就為新型的鄉(xiāng)政村治格局所取代。從國家體制上，行政權(quán)上收至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為基層政權(quán)組織，依法行政；鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的村實(shí)行村民自治，建立群眾性自治組織-村民委員會(huì)，對本村事務(wù)行使自治權(quán)。于是，形成了鄉(xiāng)政村治的農(nóng)村基層治理體系，并且同時(shí)存在兩個(gè)處于不同層面且相對獨(dú)立的權(quán)力主體：一是代表國家自上而下行使行政管理權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，二是代表村民行使基層社區(qū)自治權(quán)的村民委員會(huì)。1村委會(huì)組織法明確規(guī)定：鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍的事項(xiàng)。村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作。這就明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)的指導(dǎo)-協(xié)助關(guān)系。從實(shí)質(zhì)上說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)的關(guān)系是政府行政管理與村民自治的工作關(guān)系，換而言之，是國家與社會(huì)的關(guān)系。然而，制度文本上關(guān)于鄉(xiāng)村關(guān)系的應(yīng)然狀態(tài)和理想模式并沒有普遍出現(xiàn)在現(xiàn)實(shí)之中。相反，在村民自治的實(shí)際運(yùn)行中，鄉(xiāng)村關(guān)系的調(diào)適存在著諸多困難，出現(xiàn)了一些失范現(xiàn)象。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府2直接或間接地排斥指導(dǎo)關(guān)系而盡可能建立起領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要求強(qiáng)化對農(nóng)村基層社會(huì)的行政控制，弱化村民自治。另一方面，作為代表村民利益的村委會(huì)在一定程度上利用村委會(huì)組織法等制度供給抵制和削弱鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和動(dòng)員力，要求減少行政干預(yù)，從而加強(qiáng)自身的自主性。這種鄉(xiāng)村關(guān)系失范現(xiàn)象的存在，嚴(yán)重制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政職能的有效履行和村民自治的健康發(fā)展。長此以往，不僅會(huì)損害鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及國家行政管理的權(quán)威、合法性和有效性，也會(huì)加劇農(nóng)民與國家、政府和農(nóng)村社會(huì)的諸多矛盾，對農(nóng)村基層的穩(wěn)定造成不利影響。因此，對鄉(xiāng)村關(guān)系進(jìn)行多層面、多角度的深入分析，從中找出制約鄉(xiāng)村關(guān)系的深層次原因，不僅是推進(jìn)農(nóng)村基層民主政治建設(shè)之所需，而且具有很重要的理論意義。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)的視角來看，這些失范現(xiàn)象主要表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會(huì)的直接干預(yù)和行政控制；從村委會(huì)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府過度干預(yù)的回應(yīng)來看，主要表現(xiàn)為附屬行政化和過度自治化兩種傾向。從目前的情況來看，過度自治化的傾向在全國尚不普遍，附屬行政化的傾向在一些地方則具有一定的普遍性。3本文主要討論鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會(huì)的過度干預(yù)和村委會(huì)的附屬行政化問題，對于村委會(huì)的種種抵制行為和過度自治化傾向，限于篇幅，不作詳論。需要說明的是，對于鄉(xiāng)村關(guān)系失范的原因，可以從多方面進(jìn)行探索。既有主觀認(rèn)識上的原因，也有客觀的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)方面的原因；既有體制內(nèi)的原因，也有體制外的原因；既有宏觀的帶有普遍性的原因，也有微觀的具有個(gè)案性質(zhì)的原因。筆者從宏觀體制方面去探尋鄉(xiāng)村關(guān)系出現(xiàn)問題的原因，并非否認(rèn)其它原因的存在與作用，而是想把握其背后的深層根源。2.研究現(xiàn)狀國內(nèi)學(xué)術(shù)界自1998年以來就開始探究鄉(xiāng)村關(guān)系的諸多問題，并形成了數(shù)十篇論文和幾部專著，而且專門召開過村民自治進(jìn)程中的鄉(xiāng)村關(guān)系學(xué)術(shù)研討會(huì)。這是因?yàn)槿藗冎饾u認(rèn)識到，盡管村民自治是政府層層推動(dòng)的，整個(gè)過程無不體現(xiàn)政府的作用和主動(dòng)性，但事實(shí)上鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對于村莊的控制并沒有減弱，村民自治落到實(shí)處的不多，基層政府似乎成了村民自治的絆腳石，因而有必要從鄉(xiāng)村關(guān)系這一更為宏觀的層面來認(rèn)識村民自治的政治生態(tài)環(huán)境。從研究角度的選擇上，絕大多數(shù)學(xué)者傾向于用國家與社會(huì)關(guān)系的視角來解讀當(dāng)下的鄉(xiāng)村關(guān)系。（賀雪峰，2001；項(xiàng)繼權(quán)，2002；金太軍，2002；等等）1也有少數(shù)學(xué)者從權(quán)威-利益的關(guān)聯(lián)來理解鄉(xiāng)村關(guān)系諸問題。（張靜，2000；徐湘林，2003）2有的研究者將村莊選舉置于鄉(xiāng)村關(guān)系這一更大的背景中，從而獲得更多關(guān)于村民選舉的認(rèn)識。（仝志輝，2002）3但有一個(gè)共性是，基本上所有的學(xué)者都以村委會(huì)組織法所構(gòu)建的鄉(xiāng)政村治格局為標(biāo)尺來衡量目前的鄉(xiāng)村關(guān)系水平。至于鄉(xiāng)村關(guān)系的類型，有的學(xué)者認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)的關(guān)系目前存在三種類型：健康型的鄉(xiāng)村關(guān)系，行政化的鄉(xiāng)村關(guān)系和放任型的鄉(xiāng)村關(guān)系。4也有的學(xué)者發(fā)現(xiàn)在現(xiàn)實(shí)的政治生活中，鄉(xiāng)村之間并非簡單的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系或指導(dǎo)關(guān)系，而是存在多重互動(dòng)關(guān)系，鄉(xiāng)政村治至少存在上下分治與并立分治兩種結(jié)構(gòu)形態(tài)。5盡管在實(shí)踐中存在多種類型的鄉(xiāng)村關(guān)系，但行政化的鄉(xiāng)村關(guān)系成為學(xué)者們探討最多的。對于鄉(xiāng)村關(guān)系不協(xié)調(diào)的原因，眾多學(xué)者也從不同的角度提出了許多成因，有：傳統(tǒng)格局的影響；村委會(huì)角色的失衡、相關(guān)法律制度不具體；鄉(xiāng)村擁有資源的不對稱；鄉(xiāng)村干部素質(zhì)的制約；認(rèn)識上的誤區(qū)等等，并在此基礎(chǔ)上提出了他們的政策建議。盡管研究者所探討的內(nèi)容十分廣泛，包括鄉(xiāng)村關(guān)系的現(xiàn)狀、存在的問題、原因、危害、相關(guān)對策等。然而，經(jīng)由檢索和梳理之后，筆者發(fā)現(xiàn)專門從我國的宏觀體制因素去解讀當(dāng)下鄉(xiāng)村關(guān)系問題的成果甚為罕見；即便是有所論及，也是流于表面，未作深入研究。（毛飛，2003）6盡管榮敬本等人開啟了從體制研究農(nóng)村政治的新思路，但壓力型體制的研究還有待于向下深化，注意壓力產(chǎn)生的阻力，關(guān)注農(nóng)村社會(huì)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、利益關(guān)系以及現(xiàn)時(shí)代農(nóng)民的行為。7因此，有必要也有意義從宏觀體制的角度來探討鄉(xiāng)村關(guān)系失范的原因，以期填補(bǔ)學(xué)界的空白點(diǎn)，全面深入認(rèn)識鄉(xiāng)村關(guān)系的宏觀生態(tài)環(huán)境，并藉以提出相關(guān)的政策建議。3.概念的界定鄉(xiāng)村關(guān)系。是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、人大在內(nèi)）與村民自治組織之間相互作用、相互影響的狀態(tài)。按照郭正林先生的說法，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民自治組織之間存在復(fù)雜的三重關(guān)系：鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與村黨支部之間是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，體現(xiàn)的是黨的領(lǐng)導(dǎo)原則；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)在村民自治事務(wù)范圍內(nèi)是指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系，體現(xiàn)的是村民自治原則；鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)關(guān)與村級組織之間在貫徹執(zhí)行黨的方針政策、國家法律、政府公共政策等事務(wù)方面是行政管理與被管理的關(guān)系，體現(xiàn)的是依法行政原則。1雖然鄉(xiāng)村關(guān)系所包含的內(nèi)容十分廣泛，然而從以往的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)狀況看，在鄉(xiāng)村關(guān)系中最重要的最難處理的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)之間的關(guān)系。而本文所涉及的鄉(xiāng)村關(guān)系的內(nèi)涵，是指村民自治所規(guī)定的村民委員會(huì)的權(quán)力是否受到政府的侵蝕，村莊事務(wù)是否受到來自行政力量的干涉；其外延，就是村委會(huì)組織法所規(guī)定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)的關(guān)系。村民自治與村民委員會(huì)。我國現(xiàn)行的憲法與法律中，沒有關(guān)于村民自治的定義，只有村民委員會(huì)的定義。村委會(huì)組織法第二條規(guī)定：村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。目前的學(xué)術(shù)著作，對于村民自治定義多是從關(guān)于村民委員會(huì)的界定中推導(dǎo)出來的。筆者在此采用徐勇的定義。他指出，中國農(nóng)村的村民自治是農(nóng)村居民根據(jù)法律自主管理本村事務(wù)的基層民主制度，是有中國特色社會(huì)主義民主的一種重要形式，亦是在新的歷史條件下農(nóng)村治理的一種有效方式。它包括以下內(nèi)容：自治的主體是農(nóng)村居民；自治的范圍是村；自治的內(nèi)容是本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)；自治的目的是使廣大農(nóng)村居民在本村范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)自我管理、自我教育和自我服務(wù)，有效地處理與村民利益密切相關(guān)的本村公共事務(wù)，將社會(huì)主義民主落實(shí)到最基層，保證國家對農(nóng)村基層社會(huì)的有效治理。2鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。指鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)和鎮(zhèn)的