農(nóng)村研究論文-強(qiáng)調(diào)農(nóng)民地權(quán)，限制“圈地運(yùn)動(dòng)”摘要：新農(nóng)村建設(shè)、城市化疾進(jìn)突出的地權(quán)問題，其實(shí)質(zhì)不在于“公私”，而在于“官民”。由于官民之間缺少委托代理機(jī)制，權(quán)責(zé)不對應(yīng)，致使農(nóng)民連土地使用權(quán)都不能保證，這導(dǎo)致“圈地運(yùn)動(dòng)”的劣性發(fā)展。以維護(hù)農(nóng)民權(quán)利為核心推進(jìn)地權(quán)改革，尊重農(nóng)民的土地使用權(quán)并部分地承認(rèn)其土地所有權(quán)，這一改革雖然應(yīng)該慎重，但卻不宜久拖。一、地權(quán)應(yīng)當(dāng)歸農(nóng)新農(nóng)村建設(shè)的一個(gè)核心內(nèi)容是擴(kuò)大公共品的投入。這原是政府本著多予少取的原則為農(nóng)民辦的好事，但由于體制的制約卻往往發(fā)生權(quán)責(zé)顛倒，把為農(nóng)民盡服務(wù)之責(zé)變成向農(nóng)民行管制之權(quán)，于是在一些地方的新農(nóng)村建設(shè)中出現(xiàn)了對農(nóng)民不肯合作的抱怨。有的地方提出“免征農(nóng)業(yè)稅后對農(nóng)民的約束機(jī)制消失了”，要求重建這種“約束機(jī)制”；有的地方明確指示“要采取強(qiáng)制措施，確保新農(nóng)村建設(shè)工作得以順利進(jìn)行”。結(jié)果在這些地方，新農(nóng)村建設(shè)往往變成一場“收地拆房運(yùn)動(dòng)”，這導(dǎo)致近年來一直存在的土地制度爭論出現(xiàn)兩極化的趨勢：一些人因擔(dān)心收地拆房運(yùn)動(dòng)蔓延而再次發(fā)出土地私有的呼吁；另一些人卻為順利進(jìn)行收地拆房而要求改變現(xiàn)行承包制，在“集體”的名義下進(jìn)一步弱化農(nóng)民地權(quán)。其實(shí)，土地問題的實(shí)質(zhì)不是集體所有或個(gè)體私有的問題。世界各市場經(jīng)濟(jì)國家的民法體系關(guān)于產(chǎn)權(quán)的規(guī)定中并無“集體所有制”的提法。集體要么是老百姓根據(jù)結(jié)社權(quán)自由結(jié)成的民間性集體，要么是身份性或強(qiáng)制性的官辦集體，所以地權(quán)問題的實(shí)質(zhì)不在于“公私”，而在于“官民”。歸根結(jié)底，掌握地權(quán)的不是老百姓（農(nóng)民），就是官府（官員）。如果農(nóng)民有結(jié)社權(quán)，可以自由結(jié)成集體，那么土地歸農(nóng)戶還是歸這種集體，并沒有原則上的區(qū)別（在國外民法中它們都算私有）；即使有區(qū)別，農(nóng)民自己也可以作出選擇，而無須他人越俎代庖。但如果農(nóng)民并無結(jié)社權(quán)，那么土地歸農(nóng)戶還是歸官辦集體，實(shí)際上就是土地歸農(nóng)民還是歸官府之別。那么，從有利于農(nóng)民的角度講，從對農(nóng)民多予少取的角度講，地權(quán)是歸農(nóng)民（農(nóng)戶或民間性集體）好，還是歸官員（官府或官辦集體）好，難道還有疑問嗎？如今有人極力強(qiáng)調(diào)土地是“最后保障”，對農(nóng)民非常重要；他們要靠土地養(yǎng)老，因此不能把地權(quán)交給他們，以免被他們揮霍掉了，失去保障。我曾經(jīng)指出，以所謂“社會(huì)保障不能私有”為理由反對地權(quán)歸農(nóng)，是一種顛倒權(quán)利和義務(wù)的奇談怪論。他們將“國家責(zé)任不能推給個(gè)人”顛倒為“國家可以剝奪個(gè)人權(quán)利”，是很荒謬的。而以個(gè)別二流子可能會(huì)揮霍土地為理由，剝奪全體農(nóng)民的地權(quán)并把它交給不受制約的官員，認(rèn)為這樣能使農(nóng)民更有“保障”，這不是荒謬至極嗎？當(dāng)然，農(nóng)民有時(shí)會(huì)因陷入困境不得不賣地。例如在沒有社會(huì)保障的情況下為了看病救命，或者為了供孩子讀書，農(nóng)民會(huì)忍痛變賣家產(chǎn)。而這只能說明僅有地權(quán)，農(nóng)民還不可能得到切實(shí)的基本保障，卻不能說明沒有地權(quán)或把地權(quán)交給官府，他們反而就有了這種保障。說穿了，所謂以土地保障代替社會(huì)保障，就是說在沒有社會(huì)保障的情況下，有地權(quán)的農(nóng)民百般無奈還可以賣地救命，而無地權(quán)的農(nóng)民只能守著不“屬于”他但據(jù)說可以“保障”他的土地等死！然而，令人難以置信的是，這些情況在有些人那里不是督促政府承擔(dān)義務(wù)建立社會(huì)保障的理由，反而是為官員濫用權(quán)力剝奪農(nóng)民地權(quán)辯護(hù)的理由！據(jù)說正是因?yàn)檗r(nóng)民可能忍痛變賣家產(chǎn)，所以必須剝奪他們僅有的這點(diǎn)權(quán)利！因?yàn)檗r(nóng)民沒有享受保障的權(quán)利，你就要連他處置自己家產(chǎn)的權(quán)利也剝奪，權(quán)利與義務(wù)的顛倒，何以如斯而極？當(dāng)然還有第三種可能，既非二流子揮霍土地，亦非因無保障被迫賣地，而是那些不靠種地糊口的農(nóng)民以土地?fù)Q資金（包括抵押與買賣）。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)水平的提升，這種情況的總趨勢是上升的。隨著新農(nóng)村建設(shè)對農(nóng)民社會(huì)保障的改善，這種趨勢會(huì)更加明顯。然而這種性質(zhì)的土地交易屬于一般要素市場，更沒有理由搞壟斷。制定土地政策當(dāng)然不能僅僅考慮這一可能。但是如果像上面所說，地權(quán)歸農(nóng)在其他兩種情況下都不會(huì)有害而只會(huì)有利于農(nóng)民，那我們?yōu)槭裁床荒芫S護(hù)這第三種可能中的農(nóng)民權(quán)利呢？總之，邏輯上可能的一切情況下，地權(quán)歸農(nóng)都比地權(quán)歸官更有利于農(nóng)民，或者說更無害于農(nóng)民。二、地權(quán)問題的根本癥結(jié)盡管如此，我并不認(rèn)為提倡“土地私有制”是當(dāng)務(wù)之急?，F(xiàn)在，在中國提倡“土地私有制”還是個(gè)禁忌；而且在地權(quán)問題上，農(nóng)民的許多更基本的、并無意識形態(tài)禁忌的權(quán)利，也還有待爭取。比如，一些為農(nóng)民呼吁地權(quán)的人提出：應(yīng)當(dāng)從農(nóng)民的土地使用權(quán)“30年不變”的承諾再進(jìn)一步，實(shí)行所謂“永佃制”，給予農(nóng)民無限期的使用權(quán)。這個(gè)提議的良好動(dòng)機(jī)是無可懷疑的，但我懷疑它能否實(shí)現(xiàn)。盡管永佃制顧及了土地所有權(quán)仍屬公有這一意識形態(tài)規(guī)定，但問題是，它的前提農(nóng)民如今已經(jīng)有了30年的使用權(quán)，現(xiàn)在只要繼續(xù)延長存在嗎？我們看到農(nóng)民在“使用著”他們耕作的土地，但這是否表明他們擁有“使用權(quán)”呢？就地權(quán)而言，自從有了農(nóng)業(yè)，也就有了土地的使用者，但遠(yuǎn)不是所有使用者都擁有使用權(quán)的。在同樣沒有土地所有權(quán)的情況下使用土地，佃農(nóng)與農(nóng)奴、奴隸的區(qū)別就在于前者是有土地使用權(quán)的，這個(gè)權(quán)利受到租佃契約的保護(hù)。這種契約通常規(guī)定土地使用權(quán)的期限，以及佃農(nóng)為取得此種權(quán)利所應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)（交納地租）。一般地講，在典型的租佃制（亦即排除了農(nóng)奴制因素的、純粹在契約基礎(chǔ)上成立的自由租佃制）下，佃戶的土地使用權(quán)是有保障的，即在契約規(guī)定的佃期內(nèi)，只要佃戶履行了契約規(guī)定的義務(wù)，地主就不能違約收回土地、趕走佃戶。由此可見，永佃制的前提是一般契約規(guī)定的佃權(quán)或使用權(quán)得到尊重，亦即無論租期長短，只要在期限內(nèi)田主就不能奪佃；而佃戶在此期限內(nèi)可以自由使用土地（例如他可以轉(zhuǎn)交他人耕作，而自己去打工經(jīng)商）。應(yīng)當(dāng)說，能否做到這一點(diǎn)是區(qū)分有無使用權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)，也是區(qū)分自由佃農(nóng)和農(nóng)奴的標(biāo)準(zhǔn)。只有承認(rèn)使用權(quán)的存在，亦即把使用者當(dāng)作佃戶、當(dāng)作租佃契約的承租方而尊重其權(quán)利，而不是當(dāng)作召之即來揮之即去的農(nóng)奴，才有可能把這種土地使用權(quán)逐漸延長，以至達(dá)到永佃。然而，今天我們農(nóng)民對土地的使用能叫作使用權(quán)嗎？如果說能，那么這種使用權(quán)的期限是多久呢？許多人認(rèn)為就是文件中常說的“30年”，然而這種看法在理論上和實(shí)踐中都十分可疑。一方面，現(xiàn)行中華人民共和國土地管理法第14條的說法是“土地承包經(jīng)營期限為三十年”，但并未明確說是農(nóng)戶對其所承包的土地?fù)碛?0年使用權(quán)，而其后又有“在土地承包經(jīng)營期限內(nèi)，對個(gè)別承包經(jīng)營者之間承包的土地進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整”的說法。于是在許多地方，土地管理法的說法被解釋為“土地承包制”這個(gè)制度30年不變，亦即30年不搞集體化，至于具體讓你承包某塊土地多久則是可變的。還有人解釋說，所謂30年不變是指30年不進(jìn)行全面的土地重分，但不排除進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整?？傊?，有權(quán)者要拿走你的土地，在現(xiàn)行法規(guī)中他完全可以解釋得通。還有些學(xué)者甚至從理論上證明：所有權(quán)是上位權(quán)，使用權(quán)是下位權(quán)，故“使用權(quán)服從所有權(quán)”，只要所有者愿意，就可以把使用者使用著的土地收回。這種說法實(shí)際上是根本否認(rèn)了農(nóng)民土地使用權(quán)的存在。但它在學(xué)理上的荒謬一望可知：所謂“上位權(quán)”、“下位權(quán)”的說法不僅并無法理依據(jù)。而且從常識講，使用權(quán)固然是來源于所有權(quán)（不是所有者也未經(jīng)所有者同意，使用者是無法取得使用權(quán)的），但它既經(jīng)所有者同意轉(zhuǎn)讓，就成為獨(dú)立的權(quán)利，而在契約的意義上與相關(guān)權(quán)利取得了平等地位。如果有權(quán)者可以不受租期限制、任意撕毀契約、以所有者的名義隨時(shí)收回土地，那實(shí)際上就不僅否認(rèn)了農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)（所有權(quán)），而且否認(rèn)了農(nóng)民的佃權(quán)（使用權(quán)）；不僅不把農(nóng)民當(dāng)成獨(dú)立所有者，甚至沒把農(nóng)民當(dāng)成佃戶，而是把農(nóng)民當(dāng)成農(nóng)奴了！另一方面，在現(xiàn)實(shí)生活中，農(nóng)民也確實(shí)不像擁有土地使用權(quán)的樣子。農(nóng)地常常在承包期內(nèi)被調(diào)整，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用途，無論是公益性建設(shè)還是開發(fā)商的贏利項(xiàng)目，基本都是按“征地”（“土地征收征用”）的模式進(jìn)行。既無需向農(nóng)民購取土地所有權(quán)，也無需向農(nóng)民購取土地使用權(quán)。如今看來，農(nóng)民在維護(hù)其佃農(nóng)權(quán)利方面尚有很長的路要走，佃權(quán)沒有保障，永佃又從何談起，更不用說爭當(dāng)自耕農(nóng)了。由此可見，地權(quán)問題的根本癥結(jié)在于我們的許多機(jī)構(gòu)權(quán)力不受制約，因而農(nóng)民的權(quán)利，無論是意識形態(tài)禁忌的還是不禁忌的，紙面上許諾了的還是沒許諾的，都得不到尊重和保護(hù)。三、強(qiáng)調(diào)農(nóng)民地權(quán)，限制“圈地運(yùn)動(dòng)”我曾經(jīng)指出，如今一些理論家和一些涉地部門官員都反對地權(quán)歸農(nóng)，但理由卻截然相反：理論家說地權(quán)一歸農(nóng)，農(nóng)民就容易失去土地；而官員則說地權(quán)一歸農(nóng)，就很難再把農(nóng)民從土地上趕走因此也就搞不成“圈地運(yùn)動(dòng)”了。的確，要說絕對的土地私有權(quán)有弊病的話，那決不是什么農(nóng)民自由賣地會(huì)造成“土地兼并”和“無地則反”，而是相反，由于土地私有條件下農(nóng)民難以被趕走，一些特殊區(qū)位的地權(quán)私有如果絕對化，確實(shí)可能影響公共設(shè)施建設(shè)與國土整治。正因如此，如今所有發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)國家、所有承認(rèn)土地私有制的國家，對土地私有權(quán)的限制還是比對其他財(cái)產(chǎn)私有權(quán)的限制多，而公共干預(yù)的保留也比對其他私有財(cái)產(chǎn)的干預(yù)大。原則上只要通過民主法治程序真正證明是基于重大公益目的，西方政府也是可以征地的，亦即在以合理價(jià)格達(dá)不成購地協(xié)議時(shí)，國家為公益可以行使最終定價(jià)權(quán)，以免區(qū)位壟斷者無限要價(jià)。只是在民主法治條件下，他們行使這種權(quán)力的制約條件極為嚴(yán)格，甚至可以說很苛刻。因此濫用這種權(quán)力大搞“圈地運(yùn)動(dòng)”是不可能的。但在我們這里就是另一回事了，所以我曾說：限制農(nóng)民地權(quán)如果說有理由，也必須以政治體制改革為前提。在缺少此種前提的情況下，地權(quán)歸農(nóng)就應(yīng)該比西方的條件下更有必要，或者說強(qiáng)調(diào)農(nóng)民地權(quán)在中國當(dāng)今條件下比之在西方，肯定是利更多、弊更少。應(yīng)該說，隨著稅費(fèi)改革后土地問題的尖銳化，中央政府和國家領(lǐng)導(dǎo)的確為遏制“圈地運(yùn)動(dòng)”做了許多努力。尤其是2004年的征地改革，號稱“土地新政”、“土地革命”、“831大限”，在限制官商勾結(jié)損害國家利益方面應(yīng)當(dāng)說是作用不小?！?31大限”以后，土地政策調(diào)整重心似乎從控制規(guī)模轉(zhuǎn)向了調(diào)整“補(bǔ)償費(fèi)”。這既是因?yàn)閮赡陙韼状蔚蛢r(jià)征地引起重大事件的刺激，也體現(xiàn)了新近三農(nóng)政策強(qiáng)調(diào)對農(nóng)民多予少取的精神。面對地方政府“村改居”、“租代征”、“整化零”等變相圈地策略，中央又連續(xù)出手，于2006年推出地政部門“垂直管理”，2007年出臺“土地督察”制，這些新動(dòng)向又被稱為“土地改革”。我是贊成地政垂直化的，因?yàn)樗兄趪琳?。可是地政“中央集?quán)”雖有利于國土整治，但是否有利于維護(hù)農(nóng)民權(quán)益？這在如今宏觀體制的約束下很值得懷疑。1994年財(cái)政中央集權(quán)，眾所周知的結(jié)果是惡化而不是改善了農(nóng)民處境。如今鄉(xiāng)鎮(zhèn)上的“七所八站”當(dāng)初都是垂直化改革的結(jié)果，現(xiàn)在卻被認(rèn)為是比“四套班子”更難對付的汲取機(jī)器。“塊塊”可能坑農(nóng)，“條條”就不會(huì)坑農(nóng)或者坑農(nóng)更甚？因此，根本的問題在于：中國現(xiàn)行體制下“官民”之間缺少委托代理機(jī)制，權(quán)責(zé)不對應(yīng)、權(quán)大責(zé)小的狀態(tài)難以改變。這種機(jī)制下官員個(gè)人牟利當(dāng)然是問題，但政府聚斂的危害更大。為升官邀寵而大搞“政績工程”、“形象工程”以及追求“增長”、“引資”、政府圈錢“經(jīng)營城市”這些做法的嚴(yán)重危害，遠(yuǎn)甚于官員個(gè)人貪污；而這些做法導(dǎo)致的“圈地運(yùn)動(dòng)”，更不是制止（如果能制止的話）受賄批地就能夠遏制得住的。只要“地權(quán)歸官不歸農(nóng)，政府圈地即圈錢”的狀況不變，要求它自己監(jiān)督自己、自己嚴(yán)格控制自己，這是不可能的。其實(shí)，工業(yè)化、城市化要用地是不可避免的事。土地政策的目的不是不占地，從根本上講也不是為了少占地，而是為了：（1）從全局利益看盡量提高用地效率，改善國土整治；（2）在這一過程中維護(hù)涉地各方的權(quán)益，消除或緩解社會(huì)矛盾。前一點(diǎn)可以寄望于垂直化改革，而后一點(diǎn)只能寄望于農(nóng)民權(quán)利的保障。中國土地問題的嚴(yán)重性，還不在于耕地減少的趨勢無法扭轉(zhuǎn)（搞工業(yè)化就難免如此），農(nóng)民的分化不斷加劇（市場經(jīng)濟(jì)是難免有分化的），而在于這種失地和分化的性質(zhì)惡劣，無論從社會(huì)主義還是從自由主義的角度講，都完全沒有說得過去的理由。人們以防止兼并為理由拒絕地權(quán)歸農(nóng)，但在地權(quán)不歸農(nóng)的情況下兼并卻愈演愈烈，等到積重難返之后再考慮地權(quán)改革，地權(quán)歸農(nóng)的操作難度就更大，引起社會(huì)震動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)增加。我們應(yīng)該避免這種惡性循環(huán)。四、以維護(hù)農(nóng)民權(quán)利為核心，推進(jìn)地權(quán)改革我認(rèn)為今天農(nóng)民問題的關(guān)鍵是：農(nóng)民的數(shù)量要減少，農(nóng)民的權(quán)利要提高。農(nóng)民權(quán)利提高的一個(gè)主要標(biāo)尺是土地問題；農(nóng)民的數(shù)量是喜劇性減少還是悲劇性減少，很大程度上也取決于土地問題。土地問題并不能歸結(jié)為經(jīng)濟(jì)意義上的所有制問題。李昌平先生曾主張“慎言土地私有制”，我在一定程度上同意這個(gè)說法。私有制有各種各樣，我當(dāng)然不能同意那種以專制權(quán)力“跑馬圈地”、趕走農(nóng)民而造就地主的私有制。但慎言并非不言，在起點(diǎn)平等基礎(chǔ)上形成的農(nóng)民土地所有制，我認(rèn)為沒有理由反對。同樣，我認(rèn)為也應(yīng)該“慎言集體”，農(nóng)民行使自由結(jié)社權(quán)而形成的自治集體，如農(nóng)會(huì)、合作社及股份制聯(lián)合體之類，當(dāng)然是多多益善。但身份性、強(qiáng)制性的官式“集體”，往往是農(nóng)民權(quán)利的損害者，的確是“慎言”的好。土地私有制的真正弊病，就是私有權(quán)如果絕對化，可能會(huì)妨礙公益建設(shè)和國土整治。因此，對私有地權(quán)的公共干預(yù)多于其他產(chǎn)權(quán)，這在市場經(jīng)濟(jì)中也是通例。但是這種干預(yù)要真正合乎公益，需要以政治民主來保證。而在沒有這種保證，因而權(quán)力不受制約的情況下，地權(quán)歸農(nóng)就更為重要、不可或缺，其可能的弊病只會(huì)更小，不會(huì)更大；而地權(quán)歸官的害處絕對是更大，不會(huì)更小。目前中國農(nóng)民的地權(quán)不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)扯不上什么絕對化，而且達(dá)不到起碼的要求：不僅談不上所有權(quán)，而且使用權(quán)也往往有名無實(shí)。農(nóng)民只是在別人的特許下“使用著”土地，不僅沒有產(chǎn)權(quán)，而且佃權(quán)也很不可靠；不要說永佃，就是有限佃期也無法保證。這樣的地權(quán)狀況不要說經(jīng)濟(jì)上達(dá)到積極的土地資源優(yōu)化配置很難，就是政治上達(dá)到消極的防危機(jī)配置也還很勉強(qiáng)。經(jīng)常失控的“