農(nóng)村研究論文-論村民自治組織運作中的權力沖突與對策村民自治組織是作為人民公社制度解體后的替代組織出現(xiàn)的。農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后，人民公社對農(nóng)村社會資源的掌握和生產(chǎn)經(jīng)營失去了控制，人民公社作為集體經(jīng)濟、社會與政治一體的基礎坍塌了，人民公社制度已經(jīng)無法履行它的職能。1983年，中央政府決定實行政社分離，恢復了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的設置，人民公社遂被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所替代，原公社范圍內(nèi)的“公社、大隊、生產(chǎn)隊”的三級體制也不復存在，大隊權威失去了合法性的基礎，過去的行政命令和指揮已經(jīng)失靈，于是村一級就出現(xiàn)了許多無人管，大隊干部想管又管不了的事情，農(nóng)村出現(xiàn)了一定程度的無序和混亂狀況。由于家庭聯(lián)產(chǎn)承包實行的是雙層經(jīng)營體制，作為土地的集體所有者主體不能出現(xiàn)缺位。正是在這種背景下，一部分地區(qū)的農(nóng)民創(chuàng)造了自己管理本村公共事物的組織形式：村民委員會。村民委員會一出現(xiàn)就被中央高層人士所肯定，隨即被載入憲法，作為農(nóng)村居民居住地區(qū)設立的“基層群眾性自治組織”。1998年11月，全國九屆人大常委會第五次會議通過的中華人民共和國村民委員會組織法(以下簡稱村組法)規(guī)定：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。”從組織形態(tài)上看，農(nóng)村基層組織已經(jīng)完成了權力的轉(zhuǎn)變，但是在實際運行過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理和基層黨支部的直接領導機制依然在發(fā)揮重要作用，甚至在有些方面居于主導地位，從而引起村民委員會組織運作過程中難于避免的權力沖突。從事農(nóng)業(yè)管理部門的權威人士也承認：“現(xiàn)在一些地方的村委會和村黨支部關系不協(xié)調(diào)，個別的甚至矛盾尖銳，既影響村里工作，又損害支部，村委會的形象?！?注：農(nóng)村工作通訊，2002年第3期，第4頁。)這種不協(xié)調(diào)妨礙了農(nóng)村基層民主的實現(xiàn)，挫傷了農(nóng)民的政治熱情，也成為我國農(nóng)村村民自治運動進一步發(fā)展的障礙。本文試圖從村民自治與黨支部的領導、村民自治與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理產(chǎn)生的權力沖突進行分析，探討村民自治組織存在的問題與解決這些問題的對策。一、民選的村民委員會依法自治與村黨支部堅持黨的領導核心地位之間的權力沖突誕生于20世紀80年代的村民自治，被稱為“現(xiàn)階段中國農(nóng)村治理的重要方式之一”(注：徐勇：中國農(nóng)村村民自治：制度與運行，華中師范大學出版社1997年版，第4頁。)。村民自治委員會是農(nóng)民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，它由群眾根據(jù)自己意愿民主選舉、民主管理，主要職權是辦理本村的公共事務和公共事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護社會秩序，向人民政權反映村民的意見、要求和提出建議，支持和組織村民依法發(fā)展各種形式的合作經(jīng)濟和其他經(jīng)濟，承擔本村生產(chǎn)的任務和協(xié)調(diào)工作，促進農(nóng)村生產(chǎn)建設和社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展。村民會議是村民自治的最高決策機關。村民自治相對于人民公社時期的生產(chǎn)大隊來說，其最大的特點是“主體的群眾性”(注：吳大英、楊海蛟等：有中國特色的社會主義民主政治，社會科學文獻出版社1999年版，第291頁。)。村民是農(nóng)村的主體，一切權力應屬于村民。村民通過村民委員會行使其村務管理權，把當家作主權利落到實處，它的權力不是來源于上級行政部門的授予，而是產(chǎn)生于社會最基層的村民群眾，真正體現(xiàn)了民權。但是根據(jù)村組法規(guī)定，農(nóng)村黨支部是“中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國共產(chǎn)黨章程進行工作，發(fā)揮領導核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動，直接行使民主權利”。這就規(guī)定了農(nóng)村基層黨支部在村民自治組織中的核心領導地位，村民自治委員會是在黨支部領導下進行工作。從理論上分析，黨支部依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動，直接行使民主權利是不矛盾的。但是實踐上在以黨代政的傳統(tǒng)體制影響下，導致基層農(nóng)村組織中的權力“二元制”：來自于上的執(zhí)政黨的執(zhí)政權力和來自于下的村民民選的權力，形成農(nóng)村基層組織中的權力沖突。長期以來，我國農(nóng)村政權結(jié)構(gòu)形式雖是“二元制”，但在具體運作過程中往往是“一元化”，黨組織是農(nóng)村最高領導者，又是農(nóng)村最高管理者。在計劃經(jīng)濟體制下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)一直是從上到下的計劃安排，黨組織主要是保證上級下達的計劃任務的落實和完成。農(nóng)民都是人民公社的社員，沒有也根本不允許存在有自己的利益。雖然有人民公社、生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)小隊的行政組織，但都是在公社黨委、大隊黨支部的領導下進行管理的。農(nóng)村實行生產(chǎn)聯(lián)產(chǎn)承包責任制后，農(nóng)民相對成為多元的利益主體，他們通過民主形式，選舉自己信得過的村委會領導，借以保障和維護自己的利益。中國共產(chǎn)黨代表了最廣大的人民群眾的根本利益，在實行村民自治后，黨在農(nóng)村基層組織應該保障農(nóng)民的民主權利得到實現(xiàn)，領導和監(jiān)督村委會依法履行職責，實現(xiàn)農(nóng)村穩(wěn)定，逐步率領農(nóng)民走向共同富裕。但是在實踐上，計劃經(jīng)濟體制形成的黨政不分，以黨代政，農(nóng)村黨組織實際上成為黨政一體的行政組織，這種體制慣勢，仍嚴重存在于村民自治后的村民組織中，使民選的村委會徒有虛名。民選權力與黨支部領導權力的沖突表現(xiàn)在以下方面：第一，在實際的村務活動中，黨支部居于中樞地位，支部書記是決策中心，對村里大小事務負總責。村民自治的本質(zhì)意義在于還政與民，當政府確定試圖通過選舉重新認定基層干部權力合法性的時候，一種新的村莊內(nèi)生的、由村民選舉所形成的權力關系出現(xiàn)了，這種自下而上的權力在進入實際運作時，必然與憲法規(guī)定的由上而下的權力發(fā)生沖突。在村莊內(nèi)部，代表自上而下的權力體系的主要是黨支部書記，代表自下而上的權力體系的是村委會主任，兩種權力體系的紛爭往往是在書記與主任之間展開。由于村委會以民選的形式產(chǎn)生，村委會的權力合法性有了更廣泛的民意基礎。黨支部為核心甚至包攬一切的格局開始松動，甚至受到直接挑戰(zhàn)，村委會主要成員往往會依據(jù)法律，要求屬于自己的那部分權力。這些權力都是實在的具體的。一是財產(chǎn)管理權。集體資產(chǎn)管理權、土地、村辦企業(yè)等發(fā)包權。在土地的第二輪承包中，有的地方新產(chǎn)生的村主任撇開黨支部自己組織發(fā)包事務。二是財務管理權。核心是報帳的簽字權。過去通常是書記簽字報帳，為解決權力紛爭，有的縣市政府公開發(fā)文，明確要求必須是支部書記和村主任共同簽字才能報帳。三是人事安排權。對會計、保管、電工等重要職位的安排，黨支部書記和村主任的矛盾也日漸增加。這種矛盾在農(nóng)村正在多起來，而且，越是選舉動員充分的地方，書記和主任之間的沖突越多(注：趙樹凱：農(nóng)村基層組織：運行和內(nèi)部沖突，經(jīng)濟參考2001年第32輯，第25頁。)。第二，黨支部與村委會兩套領導班子不合，出現(xiàn)矛盾和沖突。針對村民自治權力出現(xiàn)權力來源的差異，已經(jīng)在農(nóng)村基層組織出現(xiàn)矛盾和沖突。中共中央1990年12月發(fā)出的關于批轉(zhuǎn)全國村級組織建設工作座談會紀要的通知明確指出，村黨組織與村民委員會是領導與被領導的關系，并具體規(guī)定了黨組織對村委會的領導，主要體現(xiàn)在：(1)提出全村經(jīng)濟發(fā)展與精神文明建設的意見，通過村民委員會的工作，把黨的方針政策和黨組織的意圖變?yōu)槿罕娮杂X行動。(2)討論村民委員會的重要工作，支持和幫助村民委員會按照法律獨立負責地開展活動。(3)協(xié)調(diào)村民委員會同其他組織的關系。(4)對在村民自治組織工作的黨員和干部進行考核和監(jiān)督。黨組織領導村民組織，但不是包辦代替。雖然這些規(guī)定非常具體明確，但是在我國政治體制改革嚴重滯后的大環(huán)境下，要求農(nóng)村黨支部書記只進行政治領導而不是具體的領導是十分困難的，特別是各級政府黨委書記仍處在行政第一線直接領導的情況下，去要求農(nóng)村支部書記卻從具體事務中退出來可以想象是非常艱難的。據(jù)中共湖北省委組織部等單位對111個村的調(diào)查，村委會和村黨組織關系緊張的有13個，占11.8%。由于關系緊張，兩套班子、兩套人馬，各定各的調(diào)，各唱各的戲，內(nèi)耗嚴重，難以形成合力(注：中共湖北省委組織部、湖北省農(nóng)村社會經(jīng)濟調(diào)查隊課題組：村級組織建設研究，1995年第19輯，第12頁。)。由于“一元化”領導方式的影響，導致村民民選權力受到限制。如河南省某村的黨支部書記因為與其有親戚關系的人未能在村委會選舉中繼續(xù)當選村委會主任，而拒絕承認選舉結(jié)果，致使該村在長達一年多的時間里村主任職位處于空缺狀態(tài)。1996年3月中國中央電視臺晚間黃金時間的“焦點訪談”節(jié)目對此作了報道，就是一個典型的沖突而導致村委會失靈的例子。黨支部和村委會的紛爭，近年來有向著體制深處延伸的趨勢。在體制深處，黨支部堅持“黨支部是領導核心”“黨管干部是原則”，村委會則守著“村民依法自治”“黨支部不應當干預法律規(guī)定的自治事務”。黨支部訴求于上級黨組織，堅持黨支部的領導地位。村委會則尋找法律支持，以謀求較高的權力地位。這種體制性矛盾沖突，已經(jīng)嚴重制約著村民自治組織運作和發(fā)展，而在一些比較規(guī)范的村民自治組織運行比較好一些的地方，則是以削弱村民自治組織權力為代價換取的。為解決村民自治組織中的權力沖突，許多領導部門和學術界一直在探索化解黨支部和村委會的矛盾的辦法。第一，明確黨支部和村委會的職責，加強村級組織“三配套”的建設。在山東省萊西市牛溪埠鎮(zhèn)黨委、政府明確提出了要加強以黨支部為核心的村級組織配套建設。以村民自治為基礎的農(nóng)村民主政治建設和以集體經(jīng)濟為依托，搞好社會化服務組織建設，規(guī)定了村級決策的一般程序：“黨支部對有關村中大事，可以先研究，提出建議，或者由黨支部村委會提交到村民會議或村民代表會議討論決定”(注：吳紹田：解讀村民自治關于牛溪埠鎮(zhèn)村民自治的觀察與闡釋，中國發(fā)展出版社2001年版，第102頁。)。實踐證明，這樣做有效地將黨支部與村委會的決策內(nèi)容融為一體，使黨內(nèi)民主和黨外民主實現(xiàn)了有機的結(jié)合，既維護了黨支部的領導地位，保證了黨的方針政策在農(nóng)村的落實，又使廣大村民的意志得到了充分表達，黨的民主集中制和黨的群眾路線得到充分體現(xiàn)，也保證了村民自治的正確方向和健康發(fā)展?！叭涮住苯ㄔO的方法，黨支部職責明確，保證了從行政經(jīng)濟權力中的退出，專門負責思想政治領導，但是這種方法需要黨支部書記具有較高的思想政治素質(zhì)，也需要支部書記和村主任的工作配合。而且“三配套”建設，只是解決了工作程序問題，基層組織內(nèi)部的權力沖突體制沒有得到制止。第二，主張“兩委合一”，避免農(nóng)村基層組織的制度缺陷。有理論工作者認為，村委會和村黨支部分立，是制約鄉(xiāng)村民主政治發(fā)展的一個明顯的制度缺陷，主張村主任兼任黨支部書記，實行“兩委合一”，能更好地實現(xiàn)農(nóng)民的民主權利(注：黨國英：“兩委合一”前景光明，農(nóng)村工作通訊2002年第1期，第40頁。)。村委會由農(nóng)民直接選出，其行為就有可能代表或反映農(nóng)民的利益要求，但黨支部是領導者，它的產(chǎn)生不受農(nóng)民選舉的影響，其行為也就很難保證代表農(nóng)民的利益，“兩委合一”使黨支部的產(chǎn)生直接受到農(nóng)民意愿的制約，黨支部的管理行為必然要發(fā)生積極的變化，農(nóng)民的民主權利會因此得到更好的保障?！皟晌弦弧敝贫雀欣诩訌姾透纳乒伯a(chǎn)黨對鄉(xiāng)村社會的領導。“兩委合一”意味著黨支部直接行使管理職能，減少了黨支部和村委會兩者分立情況下的摩擦，提高了黨支部的管理能力?！皟晌弦弧苯鉀Q了人格化權力的矛盾，使得支部書記和村主任在人際關系方面的矛盾得到化解。但是“兩委合一”面臨的具體問題是，自上而下的權力和自下而上的權力統(tǒng)一在一個人身上后，能否做到上下都滿意。這種制度安排，使得一肩挑的村主任在來自下和來自上的權力面前，面臨兩難選擇。第三，實行“兩票制”，確立村民對村級事務的主權。隨著村組法的貫徹執(zhí)行，村委會通過公開、平等、競爭選舉產(chǎn)生，他們的素質(zhì)、群眾基礎和威信相應地得到提高。村黨支部書記和委員受到相應影響和挑戰(zhàn)，為了解決村黨支部書記素質(zhì)相對偏低，村黨支部難以發(fā)揮在農(nóng)村中的領導核心作用的問題。一些地區(qū)在實踐中探索出“兩票制”或“公推直選”的辦法。比如，從1990年開始，山西省河曲縣在城關鎮(zhèn)、舊縣鄉(xiāng)黨委采用“兩票制”整頓農(nóng)村后進黨支部的試點工作。四川省委自1998年以來在全省3萬多個村中采取了“公推直選”村黨支部的嘗試。他們的基本做法是：在對全體黨員特別是支部班子進行民主評議的基礎上，召開村民大會，讓村民按照指數(shù)規(guī)定和任職條件，以無記名投票的方式，推薦支部委員會候選人，即投信任票；召開黨員大會，根據(jù)黨章和中國共產(chǎn)黨基層組織選舉工作暫行條例中的有關規(guī)定，選舉產(chǎn)生支部書記和委員。雖然“兩票制”本身并不是為解決村民自治中村級黨組織與村民委員會之間的關系而形成的，但是“兩票制”的產(chǎn)生卻對更好地解決二者之間的關系提供了契機。因為它非常有力地解決了兩個重要問題：一是村級黨組織在村民自治中的合法性問題，二是確立了村民對村級事務的主權，可以對二者形成有效的監(jiān)督(注：程同順：村民自治中的黨“政”關系及其出路，調(diào)研世界2001年第10期，第23頁。)。上述方法，都是以力圖緩和緊張、理順村委會和黨支部的工作關系為出發(fā)點，在實踐中也取得了成效。但筆者認為，解決村委會和黨支部的權力沖突，不能僅僅依靠黨支部書記和村委會主任的“工作配合”，而應該選擇不能造成“權力沖突”的機制。“兩委合一”是一種較為理想的制度選擇，它既體現(xiàn)了黨的執(zhí)政地位，保證了中國共產(chǎn)黨對農(nóng)村基層組織的領導，也保證了村民民主權利的實現(xiàn)，有利于農(nóng)村村民自治組織的正常運行，但是它必須建立在農(nóng)村黨支部領導方式和職能轉(zhuǎn)變的基礎上。二、村民自治組織與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理權力的沖突1985年全國完成政社分立，人民公社制度被正式廢除，但是代替人民公社的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，基本上把人民公社政社合一的職能繼承下來了，生產(chǎn)大隊的牌子雖然已經(jīng)摘下，村級組織的結(jié)構(gòu)功能發(fā)生了若干重要的變化，但是從村級組織的運行來看，它的主要精力仍舊是在完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指派的各項任務，大多數(shù)情況下是在對鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責。雖然村組法規(guī)定了村委會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的關系，但在現(xiàn)實社會中，難以避免其內(nèi)在矛盾?，F(xiàn)階段存在國家、集體和個人三者之間的具體利益矛盾，在實行集體所有制和家庭分戶經(jīng)營之后表現(xiàn)得尤為突出。鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理主要代表國家利益或以國家名義運用其權利，村民自治主要反映和表達村集體和村民意愿和要求，當國家、集體和個人利益較為協(xié)調(diào)時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理與村民自治的關系較和諧，村民自制的運作也較規(guī)范，當這三者利益關系較緊張時，沖突就顯現(xiàn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的權力集中于鄉(xiāng)政府，但權力運用的范圍是整個鄉(xiāng)，實際上村民自治的村仍然在鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理權力下，只是其影響程度和方式有所不同而已。因此