農(nóng)村研究論文-論解決農(nóng)民負擔問題的“四化”原則內(nèi)容提要本文分析了解決農(nóng)民負擔問題所需要遵循的“四化”原則：貨幣化原則提出不再征收公糧，而是由農(nóng)民直接繳納現(xiàn)金；法制化原則要求農(nóng)民負擔的收取由地方人大立法，制定地方性農(nóng)村稅費法規(guī)；公開化原則要求極大公開基層組織的所有收支項目；民主化原則要求農(nóng)村基層建設(shè)采取民主化管理。關(guān)鍵詞農(nóng)民負擔稅費改革公糧法制民主農(nóng)民負擔沉重的根源涉及到收入再分配問題，如果不能有效處理好農(nóng)民與農(nóng)村基層組織之間的分配關(guān)系，僅僅依賴稅費改革是難以受到預(yù)期成效的。既要減輕農(nóng)民負擔、增加農(nóng)民收入，又要維持農(nóng)村基層組織的正常運轉(zhuǎn)、發(fā)展農(nóng)村各項建設(shè)事業(yè)，在經(jīng)濟總量既定的情況下，按照一個什么比例來分配收入，便形成了一種“兩難”矛盾。筆者認為，要順利化解這一“兩難”矛盾，必須注意遵循以下“四化”原則。一、貨幣化原則除了某些非常規(guī)的集資和不可預(yù)見的罰款之外，現(xiàn)行農(nóng)村稅費中大部分主要是以金額折成糧食實物、即征收公糧的形式定期完成，在收獲季節(jié)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府督促催繳，或者由國有糧食企業(yè)負責收購、戶交村結(jié)，或者由村組代辦。現(xiàn)在商品經(jīng)濟越來越發(fā)達，這種以實物為主的負擔方式，有無合理性？能否直接繳納現(xiàn)金？貨幣化是不是更適合商品經(jīng)濟的要求？繳納公糧是沿襲數(shù)千年來的封建習慣，那時候，商品經(jīng)濟不發(fā)達，貨幣作為交易中介的效率不高，而糧食實物具有更大的價值。由于長期養(yǎng)成的傳統(tǒng)思維慣性和珍惜錢財?shù)男睦?，對于征收公糧形式的實物，農(nóng)民在感情上比較容易接受，而直接交錢則比較心疼。但征收公糧要通過村組、糧食站所、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等中間環(huán)節(jié)，征收成本越來越高，在某些地方或某些時候還容易出現(xiàn)隨意增加農(nóng)民應(yīng)交數(shù)量、搭車收費的現(xiàn)象；在將應(yīng)交金額折算成糧食數(shù)量時，也往往對農(nóng)民不利，容易以較低的國家確定的收購價格、或者按照國家定價中較低的級別折算，增加了農(nóng)民應(yīng)當交納的糧食實物數(shù)量。繳納實物的做法，不利于促進農(nóng)村金融深化。金融深化，指金融資產(chǎn)在國民收入中所占比重逐漸增加的過程和趨勢；農(nóng)村金融深化，則可以初步理解為農(nóng)村經(jīng)濟中貨幣的使用越來越廣泛的過程。作為商品交換的媒介，貨幣具有降低交易成本、節(jié)約交易時間等功能，此外貨幣還具有時間價值（如存入金融機構(gòu)和購買國債能夠無風險的升值）和流動性偏好（如農(nóng)民可以隨時應(yīng)付日常生活和生產(chǎn)所需）。如果對于農(nóng)村勞動產(chǎn)品的分配，仍然采用實物形式，必然享受不到貨幣所帶來的功效。繳納實物，從長期看不利于商品經(jīng)濟的發(fā)展。與農(nóng)村自給自足的自然經(jīng)濟相對立，商品經(jīng)濟有非常顯著的優(yōu)勢。如可以促進生產(chǎn)分工，極大提高勞動生產(chǎn)率，增加社會財富；可以連結(jié)生產(chǎn)供給者和消費需求者，通過市場均衡所形成的價格機制，來有效的配置經(jīng)濟資源；可以打破封閉、封建迷信的思想束縛，增進開放意識和不滿足于現(xiàn)狀的改革進取精神。作為農(nóng)村最重要的經(jīng)濟交易活動之一，繳納實物作為貢奉，實際提供了一個實物經(jīng)濟的隱含前提，給農(nóng)民一個滯后的思想導向。很多能夠遷移進城和出外打工、完全可以放棄承包土地的農(nóng)民，還在粗放地耕種著要繳納公糧的土地。這些人不通過發(fā)揮自己的專長獲得貨幣收益來購買糧食繳納公糧，而是低效率的兼業(yè)經(jīng)營農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，其實是對自給自足經(jīng)濟的留戀，這非常不利于商品經(jīng)濟環(huán)境的形成。從這一點上看，對于擴大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模、促進土地資源的合理流轉(zhuǎn)和最大效能的使用，也非常不利。迄今為止，已經(jīng)獨立經(jīng)營、自負盈虧的普通農(nóng)戶尚未成為直接納稅主體。由村組、糧食部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門、縣級財政和農(nóng)業(yè)部門負責組織和催促農(nóng)民，統(tǒng)一納稅，其最初的用意是在經(jīng)濟法制不健全的經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期，在對這些組織存在充分信任的前提下，為降低納稅成本而采取的權(quán)宜之計，而且受到計劃時期短缺經(jīng)濟的影響，糧食實物仍很重要。而當前，國家糧食安全和糧食供求狀況發(fā)生了根本好轉(zhuǎn)，取而代之的是農(nóng)民負擔問題越來越嚴重。農(nóng)民負擔之所以出現(xiàn)問題，與農(nóng)村基層組織的自我理性行為有莫大干系，如果能夠讓基層組織少參與進去，這些自我利益意識越來越強的基層組織也就可以清白做事了?？梢宰屴r(nóng)戶成為直接納稅主體，進行稅務(wù)登記，按照當?shù)剡m當標準（標準的制定，需要客觀和因地制宜，遵循公開、公平和公正原則），在規(guī)定期限內(nèi)辦理納稅申報，或者采取與個體工商戶類似的征稅辦法，將應(yīng)繳稅收直接收繳到稅務(wù)部門，對拒不繳納者通過法律途徑給予相應(yīng)處罰。隨著經(jīng)濟法制越來越健全和農(nóng)民素質(zhì)的不斷提高，農(nóng)民的知法、守法意識越來越強，絕大多數(shù)農(nóng)民不會不履行自己作為一個公民的納稅義務(wù)，更不會暴力抗稅。當然，在實行初期，這必然會增加農(nóng)村基層稅務(wù)部門的工作量，解決這一技術(shù)性問題，可以增加稅收服務(wù)窗口或通過銀行賬戶直接劃撥等形式。這樣堅持實行，短則兩三年，多則五六年，能夠形成一種良好的全民納稅風氣。二、法制化原則農(nóng)民負擔的構(gòu)成中，稅少費多。稅與費之間存在本質(zhì)的差別，稅具有強制性、固定性和無償性等特點，其固定性指有法律法規(guī)作保證，必須無條件的繳納，否則將受到法律的制裁，由國家執(zhí)法機關(guān)強制執(zhí)行，體現(xiàn)了一種縱向的管理關(guān)系。而收費一般具有有償性、臨時性和雙向協(xié)商性等特點，是一種橫向的協(xié)作和公平交易關(guān)系。一般情況下，稅收與收費絕對不能混同。但是，改革開放以來，農(nóng)村經(jīng)濟環(huán)境發(fā)生了翻天覆地的變化，農(nóng)村有關(guān)稅收法規(guī)卻沒有得到相應(yīng)的演進；在農(nóng)村各項事業(yè)發(fā)展的強力推動下，稅收的缺位，導致收費的迅速越位。如當前農(nóng)民負擔主要包括四部分內(nèi)容：（1）農(nóng)業(yè)稅（包括牧業(yè)稅），其開征依據(jù)是1958年農(nóng)業(yè)稅條例、1985年的國務(wù)院批轉(zhuǎn)的通知等。當時規(guī)定按照常年平均產(chǎn)量的15.5%征收，但是現(xiàn)在一般以田畝為單位、按照常年產(chǎn)量的3%左右進行收繳。這方面的征收數(shù)額非常少，農(nóng)民負擔問題與之無關(guān)。（2）農(nóng)林或農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，開征依據(jù)有1983年的國務(wù)院關(guān)于對農(nóng)林特產(chǎn)收入征收農(nóng)業(yè)稅的若干規(guī)定、1989年的國務(wù)院關(guān)于進一步做好農(nóng)林特產(chǎn)稅征收工作的通知、1994年的國務(wù)院關(guān)于對農(nóng)業(yè)特產(chǎn)收入征收農(nóng)業(yè)稅的規(guī)定等。農(nóng)林特產(chǎn)稅稅目和稅率繁多，具體征收成本高，因此往往轉(zhuǎn)變?yōu)榘凑杖祟^或田畝的簡易辦法征收，形成“豬頭稅變成人頭稅”的現(xiàn)象，其實也并不嚴重。（3）村提留和鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌、義務(wù)工和積累工，收繳依據(jù)主要是根據(jù)中央有關(guān)文件精神和地方各級政府的文件，1991年國務(wù)院發(fā)布的農(nóng)民承擔費用和勞務(wù)管理條例使其法制化。村提留和鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌一般稱為三提八統(tǒng)或者三提五統(tǒng)收費，以農(nóng)民上年人均純收入作為計征基數(shù)，按照人頭（或田畝）分攤。（4）各種集資、收費、攤派、罰款等，收繳依據(jù)主要來自各級政府及其部門的文件，個別的如教育集資等有法律規(guī)定。包括有代收的生產(chǎn)性費用、公益性社區(qū)建設(shè)開支、大范圍的江河治理和道路建設(shè)集資，還有的是毫不相干的搭車收費等等，政出多門，名目繁多。通過以上分類，可以看到，形成農(nóng)民負擔問題的主要在于沒有法律依據(jù)或法律規(guī)定性不強的收費，而不是各類農(nóng)業(yè)稅收。過去對農(nóng)民的強制性收費，其中有很多確實是為了公共積累，取之于民、用之于民。無論其征收的內(nèi)容，還是征收的過程，都與稅收無異。如果某種收費是一個長期、無償和強制性的工作，尤其是為了提供農(nóng)村公共物品之用，就具備了費改稅的基本前提。不及時實行費改稅，則會造成經(jīng)濟體制與市場經(jīng)濟要求的偏離。農(nóng)民負擔費改稅是一個由人治、由行政性文件規(guī)定轉(zhuǎn)變?yōu)榉ㄖ啤⒓捶ㄖ苹倪^程，是市場經(jīng)濟的必然要求，也是入世以后與國際經(jīng)濟慣例接軌的客觀趨勢。通過費改稅，可以完善國家通過經(jīng)濟手段對農(nóng)民收入進行間接調(diào)控的機制，實現(xiàn)全社會公平合理的稅賦負擔，并借此進一步完成基層組織職能的轉(zhuǎn)變。自從20世紀90年代初以來，開始逐步試行農(nóng)村費改稅試點工作，這些嘗試都以如何減輕農(nóng)民負擔為主要目標，取得了一定的成效和經(jīng)驗。但是遲遲未能在大范圍內(nèi)推廣這些經(jīng)驗，關(guān)鍵是尚未尋找到一個長期有效的、全國各地普遍適用的、成本低廉的途徑。其實，作為一個南北方差距、東西部差距都很大的幅員遼闊的農(nóng)業(yè)大國而言，許多政策法規(guī)都必須因地制宜，不需要全國一個模式?？梢砸允〖壔蚴屑壍胤絽^(qū)域作為基本區(qū)域，根據(jù)本地實際情況，由地方人大立法，制定地方適應(yīng)性非常完備的農(nóng)村稅制。中央只要監(jiān)督、指導這些地方立法和執(zhí)法行為即可，這與查處各級地方有關(guān)增加農(nóng)民負擔的紅頭文件相比，要簡單、方便得多。法律最客觀，人往往最容易變得主觀。出臺一項法律法規(guī)，需要較長時間的醞釀期，一般比較客觀、合理，而且具有更大范圍的宏觀視角。而行政文件出自諸多不同的政府部門，難免攙雜一些部門利益和主觀因素。如果制定法律法規(guī)，使收費變成收稅，形成一種不以長官意志或個別人的好惡為轉(zhuǎn)移的客觀標準，做到有法可依，就能夠減少人參與其中的因素，能夠保證最大程度的公開、公平和公正。三、公開化原則農(nóng)民負擔中收費的多少往往被上級部門規(guī)定了具體的任務(wù)和標準，增加的時候多，減少的時候少，基本是一種硬性約束，能否將農(nóng)民負擔收繳上來，體現(xiàn)了一種行政能力，這也是農(nóng)村基層組織最重要的工作之一。而應(yīng)該提供多少服務(wù)、如何提供服務(wù)卻往往是軟性約束。硬性約束必須完成，軟性約束則比較有彈性，這樣極易導致收費和服務(wù)的脫節(jié)。如果收費非常積極，服務(wù)消極懈怠，沒有為農(nóng)民解決實際問題，農(nóng)民所感受到的負擔就會加重，農(nóng)民就不能沒有意見。比如在有些農(nóng)村地區(qū)，交通通訊設(shè)施形成經(jīng)濟瓶頸、教育衛(wèi)生狀況嚴重落后、社會治安不穩(wěn)定、市場秩序混亂、假冒偽劣坑農(nóng)害農(nóng)現(xiàn)象屢禁不止。而農(nóng)村基層組織照常收繳農(nóng)民負擔，農(nóng)民就不能沒有意見。農(nóng)村基層組織的收費包括行政性收費和生產(chǎn)經(jīng)營性收費兩大類。前者具有強制性，后者具有壟斷性。上述兩類收費，都必須提供相應(yīng)的服務(wù)。但是，在對農(nóng)民的收費和服務(wù)過程中，無論是在信息方面，還是在實力方面，農(nóng)村基層組織都具有權(quán)威性和顯著優(yōu)勢，并且是代表國家辦事，而農(nóng)民處于劣勢。在信息不對稱的情況下，出現(xiàn)上述一些問題就在所難免了。假設(shè)基層組織及其辦事人員能夠做到不折不扣地履行職責、執(zhí)行國家政策，收費及其使用情況公開與否都無關(guān)緊要。但是，從經(jīng)濟理性人的角度分析，或者出于對職責和政策理解深度的差異，如果基層組織的收費及其使用不公開，最可能經(jīng)常發(fā)生的事情是損害農(nóng)民利益，而不是損害基層組織利益。不論基層組織人員處于一種什么狀況，只要真正公開了收費及其使用情況，則可有效避免目前大量存在的弊端。除了具有公共物品性質(zhì)的行政性收費改為稅收、通過貨幣形式征收并為農(nóng)民所周知、而且要嚴格履行行政購買和各項事業(yè)建設(shè)的招標制度外，其他能夠體現(xiàn)購買和收益等生產(chǎn)經(jīng)營性行為的收費應(yīng)該消除壟斷性質(zhì)造成的危害，改為積極的市場化經(jīng)營服務(wù)性收費，這些收費服務(wù)都必須公開化，在顯著的地方公示其內(nèi)容、價格、有關(guān)依據(jù)、舉報電話等項目，以制約具有更大權(quán)能的基層組織及其工作人員。要貫徹公開性，還必須強化上級監(jiān)督管理機制，來最大程度地提高服務(wù)性收費的透明度，防止基層組織通過人為制造“排隊”現(xiàn)象來收取權(quán)力租金。這種人為排隊，實際是利用獨有的壟斷地位，如在電力設(shè)施的使用、有線電視的安裝、醫(yī)療保健站所的收費、教育收費等方面，人為地制造供不應(yīng)求的緊張狀況，在不違背國家指導價格的情況下，獲得額外收益。當然，這里講的公開化原則與目前普遍實行的財務(wù)公開不同。鄉(xiāng)村財務(wù)公開，主要對其收支賬目的總量使用情況進行公示，肯定能夠基本做到總量平衡并自圓其說。公開化的含義不僅僅局限在財務(wù)公開，而是涉及到基層組織收支行為的方方面面，尤其是一些具體的細節(jié)內(nèi)容。農(nóng)民知道的越清楚，基層組織的行為就會越公正，即使在相同的負擔水平下，農(nóng)民感受到的負擔問題也會趨向于減輕。四、民主化原則對于農(nóng)民負擔沉重，學術(shù)界普遍的說法和理解是，當各種“亂收費、亂集資、亂攤派”等大大超過農(nóng)民的承受能力、影響到農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)和農(nóng)民日常生活時，農(nóng)民負擔問題才變得“非解決不可”了。但是如果這“三亂”沒有超過農(nóng)民的承受能力，是不是就應(yīng)該收繳呢？農(nóng)民到底應(yīng)該負擔多少呢？若規(guī)定一個收入的比例，就類似于比例稅率，不具有累進和累退的效果，如按照上年人均純收入的5%征收農(nóng)民負擔，在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，不會有任何問題，農(nóng)民負擔可能不重。但是要放到落后地區(qū)，尤其是那些尚未解決溫飽、或者剛剛解決溫飽的地區(qū)，則會嚴重得多。農(nóng)民負擔程度應(yīng)該從什么角度來理解？聽農(nóng)民的說法，會認為農(nóng)民負擔確實很重；反過來聽基層干部的說法，也有一言難盡的苦衷，比如要維持基層政權(quán)的穩(wěn)定，要維持基層組織人員和龐大的農(nóng)村教育開支等無論怎樣改革稅費，這些都是不可或缺的主要支出內(nèi)容。既然稅費一定要收繳，而負擔又太過沉重，那么問題便聚焦到一個簡單的比例讓農(nóng)民和基層組織都滿意的比例上來。然而，這個比例由誰最終決定？是由管理者、還是由負擔者說了算？交錢與辦事是農(nóng)民負擔沉重問題的兩個方面，農(nóng)民交錢，按說農(nóng)民就是老板，說話就應(yīng)該算數(shù)。但具體如何辦事，還是基層干部說了算?；鶎痈刹靠梢愿鶕?jù)自己的理解，為追求自身政績，隨意提高辦事質(zhì)量和標準，對農(nóng)民血汗錢、信用貸款等寶貴資源造成浪費。如果農(nóng)民繳納稅費后，農(nóng)村基層組織所提供的服務(wù)不符合農(nóng)民的需求，尤其是當嚴重不符合大多數(shù)農(nóng)民的眼前利益、甚至只考慮到官員自身的需要時，農(nóng)民所感受到的負擔沉重問題就會變得異常突出，致使農(nóng)村基層矛盾趨向于激化。此時，農(nóng)民就不愿意多繳納農(nóng)民負擔，即使是一分錢，對農(nóng)民來說也會有負擔。不論是稅，還是費，都應(yīng)該取之于民、用之于民。相對而言，取之于民比較簡單，要用之于民則要困難的多。如果所有的稅費都能夠很有效率的用之于民，恐怕農(nóng)民不會感覺到負擔的沉重；相反，由于集中起財力可以辦一家一戶辦不了的大事，加上規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)的存在，農(nóng)民還會感受到更多的福利，此時，農(nóng)民而寧愿多交點負擔。當然，其直接目的是提高農(nóng)民自身的福利，而不是為了提高基層組織及其工作人員的福利。原由基層組織包辦的各種公益事業(yè)收費，如果不能轉(zhuǎn)為稅收的話，應(yīng)該全部交由農(nóng)民考慮和討論，進行民主決策。隨著電視宣傳和教育的普及，農(nóng)民素質(zhì)越來越高，對于一些公共事務(wù)的認識也比較開明和大度，不再像過去那樣小氣刻薄、因循守舊、封建迷信、節(jié)儉生產(chǎn)性投資，小富