民主制度論文-從“非典”看政府誠信“非典型肺炎”這個名詞從2003年1月2日在廣東亮相后，幾個月間，在大多數(shù)人茫然無知的情況下，神秘病原體就迅速向全國、全世界蔓延，它不僅挑戰(zhàn)著人們的神經(jīng)和生命，而且考驗著政府的治理能力及其外在的表現(xiàn)誠信，最終形成了以北京為核心的一場緊張而有序的抗擊“非典”的生命保衛(wèi)戰(zhàn)。在這場沒有硝煙的戰(zhàn)爭中，公民正在日益清晰地認(rèn)識到作為社會政治共同體一員的責(zé)任，而政府誠信體系也在當(dāng)下利益格局發(fā)生劇烈變動、各種矛盾錯綜復(fù)雜的轉(zhuǎn)型時期催生。一“非典”事件對政府誠信的考驗（一）誠信及其結(jié)構(gòu)自古以來，誠信在屬性上一般被納入道德范疇?！罢\信”由兩部分構(gòu)成，即“誠實”和“信任”?！罢\實”往往應(yīng)用于主體對客體（被觀察者）的定性，具有客體（被觀察者）的屬性；而“信任”一般是主體通過對客體（被觀察者）的定性而產(chǎn)生的感受，具有主體屬性。由于體現(xiàn)著主體因客體“誠實”而“信任”客體的思想和行為，誠信就被人們從動態(tài)和靜態(tài)兩個方面用作衡量他人、組織、政府言行的標(biāo)準(zhǔn)，既是個人修養(yǎng)的信條，也是一種公共品德，更是自古以來政府治理社會的政治原則。正如孔子所言：“自古皆有死，民無信不立”（論語顏淵），政府對人民的誠信是立國之本。著名英國學(xué)者齊美爾（G.Simmel）指出，“現(xiàn)代社會在遠(yuǎn)比通常了解的更大程度上建立在對他人誠實的信任之上?！?因此，誠信是社會中最重要的綜合力量之一，構(gòu)成解釋和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和政治穩(wěn)定等現(xiàn)象的一個關(guān)鍵因素。社會或社會的一部分普遍信任所產(chǎn)生的一種力量促進(jìn)人與人之間的合作，從而構(gòu)成社會資本，對社會的穩(wěn)定和社會的發(fā)展具有十分重要的意義。由于誠信是人的一種態(tài)度，建立在普遍的社會公德基礎(chǔ)上，難以有物質(zhì)表現(xiàn)，所以，作為社會關(guān)系的一種，它實際上具有不確定性。從另一方面看，也正是因為社會資本基于公共道德，它比起貨幣資本、人力資本等都更難獲得，從而也同樣具有難以改變或摧毀的特征，所以，以誠信為核心要素的社會資本2能夠在一個具有不確定性和風(fēng)險的社會中平衡社會的大震蕩，起到促進(jìn)社會穩(wěn)定的作用。從結(jié)構(gòu)上看，誠信可以分為人格誠信、組織誠信和制度誠信。3人格誠信是某個具體人物所具有的令人信任的特質(zhì)，依賴于個人的品德和行為，主要存在于熟人團(tuán)體當(dāng)中。組織誠信是一個由多人形成的團(tuán)體對外所具有的令人信任的特質(zhì)，依賴于該組織成員單個人和集體的言行。制度誠信是社會成員對普遍性的行為規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)的認(rèn)可而賦予規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)的信任，由此形成社會秩序?，F(xiàn)代社會的流動性往往使制度信任更為重要，政府作為一個為社會成員提供普遍服務(wù)的組織，其誠信更多地依賴于制度及其落實，也就是說，政府誠信程度通過政府履行其職責(zé)的一切行為反映出來，因此，政府誠信程度實際上是公眾對政府履行其職責(zé)情況的評價。（二）“非典”危機考量政府誠信“非典”屬于危機事件。一般地，危機事件與政府合法性之間存在著這樣的邏輯聯(lián)系：危機事件發(fā)生，政府要采取一定的政治行為來予以解決，而政治行為必然有社會結(jié)果的反饋，這個結(jié)果的反饋中包含的最重要的一點就是人們對政府是否信任，而對政府的信任又直接決定著政府合法性地位的穩(wěn)固與否。于是，在這個環(huán)環(huán)相扣的過程中，存在著一個不可或缺的節(jié)點，也就是：社會公眾對政府信任的來源在哪里？或者說，政府誠信的根基在哪里？可以說，一般的社會信任關(guān)系往往存在著一個超驗或超脫的第三方來維持正義并提供信任關(guān)系的檢驗標(biāo)準(zhǔn)。而政府與社會公眾之間卻往往難以存在這樣一個第三方，如果所有一個第三方的話，那么就是對作為邏輯前提的未經(jīng)檢驗而又得到當(dāng)代憲政國家普遍認(rèn)可的契約理論。但是，超驗的契約理論能夠為政府與公民之間的不對稱關(guān)系提供合法性基礎(chǔ)的能力是有限的，也是脆弱的。因此，政府代表人民掌握公共權(quán)力，是否忠實履行了對人民承擔(dān)的職責(zé)和履行職責(zé)的有效性、及時性是衡量政府誠信的標(biāo)準(zhǔn)，從而也是對政府合法性的檢驗。就“非典”危機而言，政府的誠信就表現(xiàn)在對“非典”的反應(yīng)和采取的措施是否有力?？梢哉f，政府對社會管理的過程應(yīng)當(dāng)是使公共利益最大化的過程，而公共利益的最大化不僅能夠為政府贏得誠信，而且能夠為善治的實現(xiàn)提供前提。因為善治即好的政府治理涉及的要素4無一不涉及到公民社會對政府的評價，也是政府為贏得公民信任需要努力的方向，因此，政府誠信是政府治理能力的基本要求。從總體上看，“非典”事件對政府誠信的考量主要表現(xiàn)在以下幾個方面：1挑戰(zhàn)政府應(yīng)對公共危機的回應(yīng)性。從總體上看，政府對非典公共危機的回應(yīng)性不夠及時和恰當(dāng)，反應(yīng)遲鈍與反應(yīng)過度現(xiàn)象都有存在?！胺堑洹痹诒l(fā)初期并沒有受到政府的足夠重視，這固然有客觀原因，如“非典”是未知疾病，衛(wèi)生部門需要掌握足夠信息后才能了解其特征和傳染途徑，進(jìn)而采取相應(yīng)措施。但是，“非典”直接威脅全體公民甚至威脅全人類的生命，由于政府對經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)的過分重視和把確保經(jīng)濟(jì)增長的社會政治穩(wěn)定當(dāng)作核心政策目標(biāo)，“非典”在廣東的蔓延并未受到人們的足夠重視，因此，在“非典”開始在北京肆虐時，政府對“非典”的反應(yīng)是相當(dāng)遲鈍的，直到中共中央政治局在2003年4月17日召開的防治“非典”會議上再次強調(diào)生命高于一切和不久對失職官員的嚴(yán)厲查辦之后，中央和各地政府開始將防治“非典”作為重中之重，4月23日，國務(wù)院成立防治“非典”指揮部，副總理吳儀任總指揮，統(tǒng)一指揮、協(xié)調(diào)全國非典型肺炎的防治工作。財政部還建立了非典型肺炎防治基金，同時，開展國際合作，興建小湯山隔離治療基地，并且不惜經(jīng)濟(jì)代價，取消“黃金周”，實行“大退票”。到此為止，政府職能從經(jīng)濟(jì)工作轉(zhuǎn)移到解決公民的生命健康公共安全問題上來，對公民要求的回應(yīng)變得及時而流暢，特別是在5月9日突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例公布實施后，政府部門和公民在防治“非典”的工作和與之緊密相連的環(huán)境整治工作都密切配合，信息反映和反饋渠道暢通無阻，阻擊“非典”的成效日益明顯。但是，在5月份，不少地方對“非典”的反應(yīng)又過于敏感，矯枉過正，采取了不恰當(dāng)?shù)拇胧鐚λ谐霾詈头掂l(xiāng)人員不分青紅皂白一律隔離兩周，這種措施直接侵犯了公民的人身權(quán)利，有的地方則出現(xiàn)了有關(guān)執(zhí)法部門的人員捕殺“非典”疑似病人飼養(yǎng)的寵物的現(xiàn)象，侵害了公民的合法財產(chǎn)。5這些做法并不符合依法行政原則，也不利于應(yīng)對公共危機的制度化體系建設(shè)。2直接挑戰(zhàn)傳統(tǒng)的維持穩(wěn)定的觀念與手段。長期以來，人們都確信，穩(wěn)定的環(huán)境是改革和發(fā)展的前提，而穩(wěn)定的環(huán)境是由人特別是全體公民的代理人政府來主導(dǎo)營造的，因此，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)的社會穩(wěn)定就成為公共政策目標(biāo)之一。但是，一個與契約理論并不相符的穩(wěn)定邏輯即“隱瞞不報維護(hù)社會穩(wěn)定”長期以來在某些政府部門和公務(wù)人員頭腦中占據(jù)主要位置，形成了思維定勢。也許，對生命即將走到盡頭的病人隱瞞病情的善意說謊可能會延長病人的生命，但是，在信息社會，人們對這種針對個人的信息隱瞞的道德性已經(jīng)提出質(zhì)疑，更遑論一個政府對公民的隱瞞，哪怕這種隱瞞是善意的。從政府存在的法理基礎(chǔ)上講，政府是人民意志的產(chǎn)物，其權(quán)力來自于人民。因此，政府的誠信就不是一個簡單的經(jīng)濟(jì)信用問題，更主要的還是一個政治信用問題。政治信用關(guān)系到社會信任、信仰乃至社會穩(wěn)定。20多年的改革開放使人們不可逆地進(jìn)入了信息社會，舊的維持穩(wěn)定的觀念和手段已經(jīng)不能適應(yīng)信息社會對政府提出的挑戰(zhàn)，調(diào)整和改變觀念與手段，才能在信息多元化的社會中通過發(fā)布準(zhǔn)確信息和澄清各種謠言來給公民增強信心，從而維持穩(wěn)定?！胺堑洹钡膼盒院脱杆賯鞑ナ拐诙唐谥畠?nèi)對維持社會穩(wěn)定有了新的認(rèn)識，手段上有了變化，例如北京4月份出現(xiàn)了搶購風(fēng)潮，居民人心惶惶，政府立即通過電視、電臺和網(wǎng)絡(luò)等信息手段向社會發(fā)出商品供貨充足的信息，使搶購只維持了一天半的時間，穩(wěn)定了人心。可以說，政府維持穩(wěn)定的舊有思維定勢瓦解，新的維持穩(wěn)定的觀念正在形成。3為進(jìn)一步提高政府信息的透明度提出了要求。政府是最主要的信息生產(chǎn)者、占有者，當(dāng)前全社會80的信息資源掌握在政府手中6，政府信息公開的程度，直接關(guān)系到整個社會信息資源的開發(fā)利用和每個公民、社會組織的切身利益，對社會和公眾影響顯著。特別是在“非典”時期，準(zhǔn)確及時的信息發(fā)布能夠使人們對社會環(huán)境做出理性的基本判斷，而不至于在不了解疫情信息的情況下做出不理智的行為，因此，在發(fā)生公共危機的時候，政府最該做的事情就是及時、準(zhǔn)確、完整地公開信息，把利害說清楚。因為在信息透明的前提下更有可能調(diào)動一切積極因素，贏得公眾的理解與支持，將危害降到最低程度。正基于此，政府從4月21日起開始的每天一次非典信息發(fā)布措施取得了良好的社會效果，表明政府責(zé)任與公民的知情權(quán)之間建立了對應(yīng)關(guān)系，公民對政府的信任度有了大幅提高。以此為契機，構(gòu)建透明政府不僅能夠凝聚人心，而且能夠?qū)φ疀Q策的民主化與科學(xué)化和整個社會的民主化進(jìn)程起到推動作用。但是，需要注意的是，信息公開與政府的治理觀念有關(guān)，也與統(tǒng)計體系的科學(xué)性相關(guān)。由于我們的統(tǒng)計體系存在弊端，自下而上的統(tǒng)計往往從自身利益（部門或地方利益）出發(fā)，要么擴大，要么縮小，導(dǎo)致信息失真，因此，在“非典”的開始階段，人們普遍質(zhì)疑的就是政府所公布的信息的準(zhǔn)確性，因為信息的不準(zhǔn)確不僅影響公民對環(huán)境的判斷，而且可能導(dǎo)致政府的決策難以應(yīng)對實際情況，影響政府誠信。這些方面都說明，我們的政府誠信體系在當(dāng)前的社會轉(zhuǎn)型期還并沒有系統(tǒng)地建立起來。誠信政府能夠增強社會公眾的社會信任感、歸屬感和責(zé)任感，而政府失信會導(dǎo)致社會公眾信心不足和對政府信任的喪失，從而可能造成社會普遍失信，同時削弱政府行使公共權(quán)力的合法性。所以，社會的誠信首先是政府的誠信，我們需要構(gòu)建政府誠信體系。二政府誠信的標(biāo)準(zhǔn)與功能政府誠信作為一個體系，涉及到許多方面，并通過政府行為表現(xiàn)出來。（一）政府誠信的判斷標(biāo)準(zhǔn)判斷一個政府是否誠信，可以從四個方面來看：1誠信政府應(yīng)是負(fù)責(zé)任的政府。無論是否出現(xiàn)公共危機，政府都應(yīng)當(dāng)履行職責(zé)，言而有信，政策要相對穩(wěn)定。對于公共危機，政府更應(yīng)當(dāng)果斷、及時地回應(yīng)公民的要求。2誠信政府應(yīng)是以公民為本位的服務(wù)型政府。政府必須以公共利益最大化為追求目標(biāo)，努力提高政府部門服務(wù)質(zhì)量和效率，自覺高效地為向公民提供公共物品和公共服務(wù)。3誠信政府應(yīng)是依法行政的政府。在任何行為中，政府都應(yīng)當(dāng)根據(jù)憲法、法律、法規(guī)以及法律精神來為人民服務(wù)，避免文件和領(lǐng)導(dǎo)講話大于法的現(xiàn)象，使人們形成對法律和制度的信仰，通過法律和制度來體現(xiàn)政府的誠信。4誠信政府應(yīng)是透明的政府。人們的利益需求創(chuàng)造了政府，政府的存在價值就在于滿足社會成員的需求。而政府滿足社會成員需要的措施、過程、方式等都應(yīng)當(dāng)為成員們所了解。方面。政府的行政法規(guī)、行政規(guī)章與規(guī)范性文件、政府機構(gòu)職能、人員配置、行政程序、執(zhí)法依據(jù)、會議活動及文件資料等信息都應(yīng)當(dāng)公開和便于公眾查詢，政府的決策過程因此也應(yīng)當(dāng)使公民知曉和參與。（二）政府誠信的功能1簡化社會復(fù)雜性，維持穩(wěn)定的秩序。簡化復(fù)雜性是一切生物生存進(jìn)化的策略，是應(yīng)付充滿非完備信息的復(fù)雜環(huán)境的機制。環(huán)境的復(fù)雜和不確定性造成人們對確定性的需求增長，誠信正是通過對經(jīng)驗的積累與強化而將時間上的過去、現(xiàn)在和未來連接在一起，增強行為的確定性，減少社會的風(fēng)險性。因此，作為是一種社會資本，政府誠信在政府與公民之間架起一座橋梁，在復(fù)雜的風(fēng)險社會中維持政府公眾關(guān)系的持續(xù)性，構(gòu)成整個社會穩(wěn)定的中樞，以某種確定性來對付不確定性，并在這種相對的確定性中培養(yǎng)公民對制度的信心。其中，確定性實際上還意味著一定的強制力量，這種強制力量與人們經(jīng)由信任的簡化程序在人們心中逐漸形成的自愿性結(jié)合在一起，就能夠維持社會和政治的穩(wěn)定。從這個意義上說，政府誠信作為一種主觀自愿機制，與公共權(quán)力的強制機制一起維持社會的穩(wěn)定和秩序。2為政府提供連續(xù)的合法性基礎(chǔ)。政府誠信與公共權(quán)力、政治權(quán)威是平行共生的機制，它們互相促進(jìn)，為政府的存在和運行提供合法性。政府行使公共權(quán)力的合法性來自公民的認(rèn)可和支持，所以，政府的合法性基礎(chǔ)實際上就是某種信任。誠信政府的合法性基礎(chǔ)是連續(xù)的、強大的，在于公民對政府提供公共物品和公共服務(wù)的能力的信任，并在這種信任關(guān)系的基礎(chǔ)上在政府的公共權(quán)力與責(zé)任和公民的權(quán)利與義務(wù)之間營造出某種良性的動態(tài)平衡關(guān)系。政府在這兩種關(guān)系中占據(jù)行動上的主動，也就是說，政府必須以其主動的行為（政績）和對過去經(jīng)驗的宣傳（意識形態(tài)）來不斷贏得公民的信任，從而獲得源源不斷的穩(wěn)定的支持。3為構(gòu)建新型治理結(jié)構(gòu)提供聯(lián)結(jié)點。在這個充滿危機和風(fēng)險的開放社會，新型治理結(jié)構(gòu)的一個核心要素就是個人、組織和政府打破界限的合作。“非典”給個人、社會和國家?guī)淼奈C增強了公民對政府的信任和政府對公民的信任，這種相互的信任使人們打破政治與經(jīng)濟(jì)、公域和私域的界限，進(jìn)行跨領(lǐng)域、跨部門、跨地區(qū)的合作。政府承擔(dān)著配置社會資源的權(quán)威功能，市場則是分配社會資源的最有效的機制，各種民間志愿組織又充分展示出機動靈活的信息傳送功能，而貫穿政府、市場、民間組織的主線則是以政府誠信為核心的社會誠信系統(tǒng)。只有在權(quán)利與責(zé)任對應(yīng)的基礎(chǔ)上，以政府誠信為主導(dǎo)，連接社會各領(lǐng)域的新型治理結(jié)構(gòu)才可能建立起來。4促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。政府誠信表現(xiàn)在政府忠實履行職責(zé)上，但履行職責(zé)首先涉及的就是政府職能的定位，在不越位、不缺位的情況下依法謀求公共利益的最大化。政府誠信的最終判斷權(quán)掌握在公民