民主制度論文-民主的理念與村民自治的發(fā)展今年11月21日至24日，筆者有幸參加了國家民政部在浙江寧波主持召開的“2002年全國村委會(huì)選舉情況分析會(huì)”。經(jīng)過會(huì)議交流和討論，來自全國各地民政部門的實(shí)際工作者就如何完善村民委員會(huì)選舉、向前推進(jìn)村民自治提出了許多有價(jià)值和意義的看法與建議，本人作為一名研究村民自治問題的學(xué)者，在聽了大家的發(fā)言以后，深受啟發(fā)，受益匪淺。值得注意的是，在這次會(huì)議上，不少地方民政部門的實(shí)際工作者指出，由于國家和地方村民自治相關(guān)法律法規(guī)中沒有對村民委員會(huì)成員候選人的資格條件作出明確的限制，導(dǎo)致在一些地方，文盲和文化程度較低的人員、勞改勞教釋放人員、違反國家計(jì)劃生育政策的人員、地痞村霸等素質(zhì)較低的人被村民選舉為本村村民委員會(huì)委員甚至主任、副主任，給村民自治制度的順利實(shí)施帶來了不利的影響和后果。一些同志建議，為了在村委會(huì)選舉中確保將那些政治素質(zhì)好、文化程度高、辦事能力強(qiáng)、工作作風(fēng)正的農(nóng)村優(yōu)秀分子選舉出來，使他們成為農(nóng)村的好帶頭人，必須在村民自治有關(guān)法律法規(guī)中附加候選人資格限制條件，包括政治面貌、文化程度、年齡等條件。從會(huì)議交流和討論的情況看，這種看法在全國各地民政部門從事基層政權(quán)建設(shè)實(shí)際工作的同志中帶有一定的普遍性。據(jù)介紹，有的地方甚至已經(jīng)在村民委員會(huì)選舉中制定了“土政策”，明確要求村委會(huì)選舉必須保證當(dāng)選人數(shù)達(dá)到“三個(gè)60%”，即黨員人數(shù)、具有高中以上文化程度人數(shù)和年齡在45歲以下人數(shù)達(dá)到60%。筆者認(rèn)為，這不僅是一個(gè)民主觀念上的認(rèn)識問題，而且是一個(gè)關(guān)系到村民自治發(fā)展路向的實(shí)踐問題。在此，本文試圖就民主的理念與村民自治的發(fā)展路向問題談幾點(diǎn)看法，供各位關(guān)心和致力于推進(jìn)農(nóng)村村民自治工作的同仁們參考。一、選舉權(quán)與被選舉權(quán)是一對完整的政治權(quán)利我國村民委員會(huì)選舉遵循的主要原則是普遍選舉原則、平等選舉原則、直接選舉原則、差額選舉原則、競爭選舉原則、秘密投票原則。其中，普遍選舉原則和平等選舉原則是關(guān)系到選舉的公平性與民主性的最重要原則。我國1982憲法第三十四條明確規(guī)定：“中華人民共和國年滿十八周歲的公民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財(cái)產(chǎn)狀況、居住期限，都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)；但是，依照法律被剝奪政治權(quán)利的人除外”。根據(jù)憲法的這一規(guī)定，中華人民共和國村民委員會(huì)組織法第十二條也相應(yīng)規(guī)定：“年滿十八周歲的村民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財(cái)產(chǎn)狀況、居住期限，都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)；但是，依照法律被剝奪政治權(quán)利的人除外”。上述法律規(guī)定表明，我國的民主選舉屬于普遍性選舉，而不屬于限制性選舉，選舉權(quán)和被選舉權(quán)作為一對完整的政治權(quán)利，是同時(shí)平等地賦予每一個(gè)公民的。當(dāng)然，從理論上看，雖然說我國實(shí)行普遍性選舉，不對選舉權(quán)與被選舉權(quán)附加限制性條件，只是相對而言的。從上述法律規(guī)定的文字表述來看，我們不難發(fā)現(xiàn)，事實(shí)上，它們有兩個(gè)主要的限制性條件，一是年齡條件，即必須是年滿十八周歲的公民；二是政治條件，即必須是沒有被依法剝奪政治權(quán)利的人。從憲法學(xué)的角度來看，這兩個(gè)“限制性條件”屬于“必要的限制性條件”。第一個(gè)限制性條件是對公民權(quán)自然條件的起碼要求，這是現(xiàn)代民主國家普遍采用的一種限制性條件；第二個(gè)限制性條件是實(shí)行法治和憲政民主必然的內(nèi)在要求，同樣也是現(xiàn)代民主國家普遍采用的一種限制性條件。由于這兩個(gè)限制性條件是民主國家普遍采用的“必要的限制性條件”，因此，在民主選舉制度中，它們一般不被視為妨礙選舉的公正性、平等性和民主性的因素，因而也就不是真正的限制性條件。在民主選舉制度中，選舉權(quán)與被選舉權(quán)的獲得所必須的基本年齡條件和公民權(quán)資格條件是兩個(gè)密切相關(guān)的因素?；灸挲g條件的規(guī)定旨在為具有選舉權(quán)的公民個(gè)人獨(dú)立自主地行使選舉權(quán)提供必要的身心基礎(chǔ)和理性判斷能力，充分表達(dá)公民個(gè)人的意愿，實(shí)現(xiàn)選舉的價(jià)值。而公民資格條件的規(guī)定則是旨在保證權(quán)利的行使符合社會(huì)正義的需要，保證多數(shù)人的利益不受少數(shù)人的侵害。在我國，之所以將選舉權(quán)與被選舉權(quán)作為一對完成的政治權(quán)利賦予公民，不將被選舉權(quán)的資格條件要求看得高于選舉權(quán)的資格條件要求，主要原因在于，我國是人民民主專政的社會(huì)主義國家，國家的一切權(quán)力屬于人民。只有從法律規(guī)定上普遍地、平等地將選舉權(quán)和被選舉權(quán)同時(shí)完整地賦予每一個(gè)公民，才能夠徹底體現(xiàn)一切權(quán)力屬于人民的憲法精神，才能保證公民在政治上、法律上的平等地位。如果在具備了公民權(quán)基本資格條件的情況下，額外地附加政治面貌、教育程度、年齡（某一個(gè)特定的年齡段）等條件，必然在事實(shí)上造成對一部分公民政治權(quán)利的剝奪，從而違反民主的精神。即使是在被選舉權(quán)的規(guī)定中附加這些額外的條件限制，也會(huì)造成對政治平等和公平正義的破壞。然而，從事實(shí)和結(jié)果來看，我們常常發(fā)現(xiàn)，選舉權(quán)與被選舉權(quán)總是不相稱和不對等的，二者在許多時(shí)候往往表現(xiàn)為相背離。造成這種背離現(xiàn)象的原因，既有政治操縱因素的影響，也有民主選舉偏好本身的作用。這種情況對選舉權(quán)與被選舉權(quán)作為完整的政治權(quán)利的理論構(gòu)成明顯的挑戰(zhàn)。對于這種現(xiàn)象的認(rèn)識，我們不能以果論因、以果定因，否則，我們會(huì)動(dòng)搖對民主和法治的信念。二、選舉的價(jià)值偏好及其實(shí)現(xiàn)途徑與方式綜觀國內(nèi)外各種政治性選舉制度中有關(guān)被選舉權(quán)（候選人）資格條件的規(guī)定，我們又不難發(fā)現(xiàn)，在較高層次的代表選舉或者職務(wù)選舉的候選人資格條件規(guī)定中，一般也會(huì)有諸如年齡、教育程度、居住年限等方面的具體要求。例如，美國憲法中規(guī)定，移民在取得美國國籍7年以后才有資格當(dāng)選眾議院議員，9年之后才有資格當(dāng)選參議院議員。而對于作為美國總統(tǒng)候選人的條件限制，還明確規(guī)定必須是年滿35周歲以上的公民。從美國40多屆當(dāng)選為總統(tǒng)的人基本情況來看，他們具備以下共同的資格條件：（1）絕大多數(shù)總統(tǒng)具有特定的政黨背景；（2）受過良好的教育，具有較高的文化水平；（3）有豐富的從政經(jīng)驗(yàn)和政治能力；（4）有強(qiáng)大的財(cái)力支持。而我國1982憲法第七十九條對國家主席候選人的資格條件規(guī)定也特別強(qiáng)調(diào)，“有選舉權(quán)和被選舉權(quán)的年滿45周歲的中華人民共和國公民可以被選為中華人民共和國主席、副主席”。這似乎也是對被選舉權(quán)（候選人）資格條件的額外限制。值得注意的是，農(nóng)村基層的選舉與國家高層的選舉是兩種不同類型的選舉，不可以簡單類比；更何況，即使是宣稱實(shí)行普遍性選舉的國家，在政治高層的選舉中，都有必要、有可能蛻變?yōu)橄拗菩赃x舉。贊成對被選舉權(quán)（候選人）資格條件加以額外限制的人一般認(rèn)為，之所以要通過法律或者選舉實(shí)施細(xì)則對被選舉權(quán)（候選人）資格條件加以額外限制，是因?yàn)楸贿x舉權(quán)是比選舉權(quán)更重要的政治權(quán)利，候選人要擔(dān)任選民所賦予他們的權(quán)力，履行好自己的職權(quán)和職責(zé)，行使公共權(quán)力，必須要有比一般選民高的素質(zhì)和能力，否則，就有可能導(dǎo)致當(dāng)選者辜負(fù)選民的信任與委托。實(shí)際上，無論在法律上是否明確給予被選舉權(quán)（候選人）附加額外的資格條件限制，這都只是體現(xiàn)了法律制定者的一種理想的價(jià)值偏好。黨派屬性、受教育程度、年齡、道德修養(yǎng)、能力特長等等，無不反映者政治社會(huì)人們對某中人格特質(zhì)的價(jià)值取向。然而，在實(shí)際的選舉過程中，每一個(gè)選民都會(huì)有自己個(gè)人的價(jià)值偏好，有些是與他人相同的，有些則與他人是不同的。如何將所有選民的個(gè)人價(jià)值偏好整合為社會(huì)共同的價(jià)值偏好？18世紀(jì)法國啟蒙思想家盧梭的主張是，社會(huì)中存在一個(gè)具有普遍意義的“公意”的作用，在“公意”的影響下，每個(gè)公民個(gè)人的意志（眾意）會(huì)自覺表示服從，從而形成公認(rèn)的政治權(quán)威。代議制民主理論在西方出現(xiàn)以后，資產(chǎn)階級政治思想家們主張，通過普遍的、直接的投票選舉，用選票的統(tǒng)計(jì)結(jié)果代表多數(shù)價(jià)值，實(shí)現(xiàn)選舉的價(jià)值偏好。20世紀(jì)以來，世界民主政治的發(fā)展進(jìn)程表明，在民主的選舉制度建立以后，盡管統(tǒng)治階級試圖通過法律規(guī)定反映自己在被選舉權(quán)（候選人）資格條件上的價(jià)值偏好，但選民的投票行為并不完全受制于法律所認(rèn)可的選舉價(jià)值偏好。而民主選舉所反映的真實(shí)情況是，選票統(tǒng)計(jì)中多數(shù)選民所認(rèn)同的價(jià)值偏好才是真正有效的價(jià)值偏好，盡管在事實(shí)和結(jié)果上這樣的偏好同統(tǒng)治者在法律上所需要的價(jià)值偏好基本一致，但從實(shí)質(zhì)上看，統(tǒng)治者制定的法律中對選舉偏好的規(guī)定之所以具有合法性和權(quán)威性，不是因?yàn)樗旧砭哂邢闰?yàn)性和強(qiáng)制性，而是因?yàn)樗鼇碜远鄶?shù)選民的選舉偏好，也就是說，某一種特定的選舉價(jià)值偏好要想成為法律，進(jìn)而具有普遍的約束力，不能夠事先由立法者強(qiáng)加給選民，而是必須經(jīng)過多次選舉的實(shí)踐，在選舉中形成多數(shù)人認(rèn)可的價(jià)值偏好，然后將它上升為法律。從目前中國農(nóng)村村民委員會(huì)選舉的實(shí)際情況與實(shí)際需要來看，我們一些學(xué)者和政府實(shí)際部門的領(lǐng)導(dǎo)者所提倡的在村民委員會(huì)選舉中要對被選舉權(quán)（候選人）資格條件的額外附加與限制恰恰是以一種先驗(yàn)的、居高臨下的姿態(tài)強(qiáng)加給農(nóng)民的選舉價(jià)值偏好，盡管這些選舉價(jià)值偏好的確具有合理性，同時(shí)的確有利于農(nóng)村村民自治的順利發(fā)展，大家的愿望與出發(fā)點(diǎn)也是善意的，但是，我們不能因?yàn)樽约旱闹鲝埦哂械懒x上的正當(dāng)性，就蔑視和不尊重農(nóng)民的自主性，一定要農(nóng)民按照自己的意愿選誰、不選誰。我們應(yīng)有的正確態(tài)度應(yīng)當(dāng)是通過對農(nóng)民進(jìn)行耐心細(xì)致的宣傳教育，通過廣泛聽取農(nóng)民的意見和建議，通過尊重大多數(shù)農(nóng)民的實(shí)際投票偏好，形成國家法律所提倡的選舉價(jià)值偏好。否則，我們的行為很容易造成為民做主和代民做主。毛澤東同志生前說得好：我們共產(chǎn)黨人要想當(dāng)群眾的先生，首先必須當(dāng)好群眾的學(xué)生。在推進(jìn)村民自治、發(fā)展農(nóng)村基層民主的問題上，毛澤東的這個(gè)觀點(diǎn)是值得我們借鑒的。三、民主機(jī)制的所能與所不能村民自治制度在我國農(nóng)村的建立，不僅促進(jìn)了農(nóng)村基層民主政治的發(fā)展，使民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督逐漸得到了貫徹與落實(shí)，讓億萬農(nóng)民切實(shí)享有了民主權(quán)利，感受到了社會(huì)主義民主的真實(shí)性與優(yōu)越性，而且有力地促進(jìn)了農(nóng)村社會(huì)風(fēng)氣和精神面貌的變化與好轉(zhuǎn)，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的順利發(fā)展，改善了農(nóng)村公共服務(wù)和公益事業(yè)，農(nóng)村出現(xiàn)了新的發(fā)展面貌。但是，在實(shí)施村民自治制度的過程中，我們也看到，農(nóng)村出現(xiàn)了一些新的問題、新的困難和新的矛盾，例如，宗族派性勢力抬頭、賄選行為、“壞人”當(dāng)選、老好人和庸人當(dāng)選、經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢等等。由于這些問題的出現(xiàn)，于是，有的人對村民自治開始產(chǎn)生懷疑，有的人對村民自治開始求全責(zé)備。這些典型心理反應(yīng)，都顯示了我們對民主制度和民主機(jī)制的認(rèn)識有問題。懷疑論者和求全責(zé)備者存在的一個(gè)思想通病就是，他們本身把民主機(jī)制理想化、神圣化、全能化，仿佛村民自治制度在農(nóng)村建立、民主機(jī)制在農(nóng)村運(yùn)行之后，農(nóng)村的一切都只有朝著理想的方面發(fā)展才是好的、有意義的，如果出現(xiàn)了一些解決不了的難題，對村民自治的評價(jià)就要打折扣。這樣一種思想通病產(chǎn)生的根本原因在于，我們沒有正確認(rèn)識民主機(jī)制的所能與所不能，我們對民主的認(rèn)識還缺乏現(xiàn)代性。在西方政治文明史上，從古希臘的柏拉圖、亞里斯多德到近代英國的霍布斯等圣哲大儒都曾經(jīng)從理論上論述過民主政治的弊端，他們大都不太看好民主政治，而是主張君主政體或者貴族政體。當(dāng)西方真正建立起比較完備的民主制度以后，它們盡管堅(jiān)決捍衛(wèi)民主制度，并且極力向全世界推廣它們的民主制度與價(jià)值觀念，但是，它們始終對于民主制度的局限保持清醒而又理智的認(rèn)識。而在近代以來中國的政治文明史上，實(shí)現(xiàn)民主政治作為一種先進(jìn)的、革命的政治理想和追求，被賦予了一種絕對的正義價(jià)值與道義力量，因而民主制度本身也不斷被人為地加以理想化、神圣化和全能化，以至于使民主變成一種新的神話。事實(shí)上，對于一個(gè)缺乏民主傳統(tǒng)的民族而言，如果用追求民主的迫切性和真誠期望代替了對民主的冷峻思考和理性評判，一定會(huì)在民主的理論認(rèn)識和政治實(shí)踐中誤入歧途。當(dāng)民主制度遇到挫折和困難的時(shí)候，當(dāng)民主制度的實(shí)行不能帶來民主的倡導(dǎo)者和推動(dòng)者們預(yù)期的社會(huì)政治效果的時(shí)候，人們往往容易退回到精英主義、威權(quán)主義甚至開明專制主義。目前，在村民自治問題上，已經(jīng)開始出現(xiàn)一種從本質(zhì)上反民主的聲音，例如，有的人拿一兩個(gè)特殊的個(gè)案作為依據(jù)，為“老板當(dāng)村官”現(xiàn)象叫好、為“強(qiáng)人治村”正名。這樣一些觀點(diǎn)看似支持村民自治，實(shí)質(zhì)上伸張的是精英主義、威權(quán)主義甚至開明專制主義，民主已經(jīng)被巧妙地改造成為少數(shù)鄉(xiāng)村新興精英控制鄉(xiāng)村社會(huì)的一件精致的外衣?，F(xiàn)代民主理論認(rèn)為，民主最重要的意義和作用在于，它能夠合理解決公共權(quán)威的合法性問題。治理社會(huì)的公共權(quán)威如何產(chǎn)生、如何保證公共權(quán)威獲得的公平性與正當(dāng)性？歷史的實(shí)踐證明，使用世襲的方法、武力爭奪的方法、欺騙的方法、物質(zhì)利誘的方法、神授的方法都不可避免產(chǎn)生嚴(yán)重的社會(huì)混亂，都會(huì)危害社會(huì)的公平正義，而運(yùn)用民主的方法則可以最大限度地避免權(quán)力爭斗帶來的社會(huì)混亂，使大多數(shù)人基本服從普遍認(rèn)可的規(guī)則。因而，民主制度是所有統(tǒng)治方法中“最不壞的一種方法”。現(xiàn)代民主理論還告訴我們，民主機(jī)制在社會(huì)政治生活中所能夠做到的是保障絕大多數(shù)社會(huì)成員的政治權(quán)利，包括選舉權(quán)和被選舉權(quán)、言論自由權(quán)和表達(dá)個(gè)人意見的權(quán)利、獲取正當(dāng)個(gè)人利益的權(quán)利等等。盡管從世界政治生活的實(shí)際情況來看，出現(xiàn)過有自由無民主和有民主無自由的具體情況，但這畢竟屬于少數(shù)例外，絕大多數(shù)民主制度都能夠比較好地保障多數(shù)人的自由和權(quán)利。民主機(jī)制另一個(gè)值得肯定的因素是它具有糾錯(cuò)機(jī)制。在民主制度下，也許民主選舉產(chǎn)生的公共權(quán)力機(jī)關(guān)和權(quán)威人物可能是平庸的、另人失望的，甚至可能是違反眾人的委托與信任而濫用權(quán)力的，但是，民主機(jī)制同時(shí)賦予人民參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)、罷免權(quán)等重要權(quán)利，因而以權(quán)利制約權(quán)力、以社會(huì)權(quán)力制約政治權(quán)力便成為可能。民主所具有的這種糾錯(cuò)機(jī)制不僅是制約公共權(quán)力機(jī)關(guān)與權(quán)威人物的法寶，而且是教育人民、允許犯錯(cuò)誤并且允許改正錯(cuò)誤的重要保證。盡管民主機(jī)制能夠解決社會(huì)政治生活中的某些重要問題，但是，它也有所不能。民主機(jī)制一般不能保證