農(nóng)村研究論文-成本分?jǐn)偅恨r(nóng)村稅費(fèi)制度改革成功的關(guān)鍵在制度變遷中，成本及其分?jǐn)偡绞綐O其重要。一是制度變遷需要投入成本，成本是制度變遷的函數(shù)。二是成本的高低決定改革的成敗，制度變遷成本低，成功的可能性就大，否則失敗的可能性就大。三是制度變遷成本的分?jǐn)偡绞經(jīng)Q定著制度變遷的效率，制度變遷成本處理得當(dāng)（即不影響改革的順利推進(jìn)），改革就能順利推進(jìn)，否則改革的效率就會(huì)降低，甚至?xí)垢母锕μ澮粎T。任何改革都必須重視改革成本及其分?jǐn)偡绞?。目前我?guó)正在推進(jìn)的農(nóng)村稅費(fèi)制度改革也不例外。稅費(fèi)牽涉到農(nóng)村方方面面的利益關(guān)系的調(diào)整，是一項(xiàng)改革成本極高的改革，而且因?yàn)檗r(nóng)村稅費(fèi)改革的特殊性，改革成本較高，分?jǐn)偟膶?duì)象較少，改革的難度較大。從目前看，農(nóng)村稅費(fèi)改革的問(wèn)題有二個(gè)，一個(gè)是改革成本大；二個(gè)是成本的分?jǐn)偣ぷ麟y。其實(shí)成本大的實(shí)質(zhì)也是成本分?jǐn)偟那郎伲畔鄬?duì)顯得更加大。所以農(nóng)村稅費(fèi)改革最大的障礙，歸納起來(lái)就是改革成本的分?jǐn)倖?wèn)題。一、制度變遷成本分?jǐn)偟囊话惴绞礁母锍杀镜姆謹(jǐn)傆卸喾N方式，如成本制度化，成本向外轉(zhuǎn)嫁、向后累計(jì)，改革主體內(nèi)部化，等等。不同的對(duì)象、不同的環(huán)境和不同的制度，成本分?jǐn)偟姆绞绞遣灰粯拥?。但是大體有以下幾種：1、改革成本內(nèi)部制度化。改革成本內(nèi)部制度化，簡(jiǎn)稱(chēng)成本內(nèi)部化，就是制度變遷的成本由制度約束、規(guī)范對(duì)象來(lái)承擔(dān)，即由改革客體來(lái)承擔(dān)。這就需要對(duì)制度變遷初尚未制度化的變遷成本，建立新的制度來(lái)規(guī)范，并通過(guò)制度規(guī)定由客體來(lái)承擔(dān)。內(nèi)部分制度化也有二種，一是分?jǐn)偝杀镜闹贫扰c新制度同時(shí)建立起來(lái)。二是分?jǐn)偝杀镜闹贫仍谛轮贫冉⒁欢螘r(shí)間后再安排。后種方式是一種較為常見(jiàn)的方式。因?yàn)榻?jīng)過(guò)一段時(shí)間后，微觀主體已經(jīng)有了一定的物質(zhì)和心理承受能力，與改革初內(nèi)部制度化相比，反對(duì)的程度較低，實(shí)施成本較低，是一種較理想的制度變遷成本的分?jǐn)偡绞健?、改革成本外部制度化。改革成本外部制度化，簡(jiǎn)稱(chēng)成本外部化，就是制度變遷成本由制度客體以外的主體來(lái)承擔(dān)，而且要通過(guò)安排制度來(lái)完成。改革成本外部制度化也有二種，一是就是由政府自己來(lái)承擔(dān)，二是政府和改革客體以外的其他主體來(lái)承擔(dān)。政府來(lái)承擔(dān)主要是通過(guò)財(cái)政政策或者金融政策予以解決。政府承擔(dān)就是的把相關(guān)制度的成本通過(guò)制度來(lái)規(guī)范，使成本分?jǐn)偠嘣慈鐣?huì)成員來(lái)負(fù)擔(dān)，因?yàn)檎氖杖雭?lái)自于納稅人，外部制度化也就是把成本社會(huì)化），減少制度相關(guān)微觀主體的負(fù)擔(dān)。如國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革，對(duì)于國(guó)有企業(yè)職工的身份置換就是由政府來(lái)支付職工身份買(mǎi)斷費(fèi)用，而且這種方式已經(jīng)形成職工身份置換的制度，即外部制度化。3、改革成本向外轉(zhuǎn)移。制度變遷成本向客體以外的相關(guān)新制度安排的受益人或者受益群體來(lái)承擔(dān)。這種方式的前提條件昌“外部人”與“內(nèi)部人”有一定的利益聯(lián)系，“外部人”通過(guò)承擔(dān)一定的制度變遷成本能極大的增進(jìn)自身利益。這種制度變遷方式，如農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，龍頭企業(yè)幫助建設(shè)基地、為農(nóng)民提供服務(wù)，就屬于這種類(lèi)型。4、政府一次性予以劃轉(zhuǎn)。就是把改革成本或者累計(jì)起來(lái)的改革成本，完全由政府一次性承擔(dān)。如1998年糧食制度改革，各個(gè)糧食企業(yè)的虧損，掛帳停息就是由政府來(lái)承擔(dān)。這種方式解決需要政府有比較大的財(cái)政承受能力。5、契約交易或者以其他制度創(chuàng)新收益彌補(bǔ)本項(xiàng)制度創(chuàng)新?lián)p失。以制度未來(lái)的潛在利潤(rùn)換取制度累計(jì)成本。新制度的供給是因?yàn)橛袧撛诶麧?rùn)或者租金的誘因，對(duì)于無(wú)法分?jǐn)偟闹贫茸冞w成本或者累計(jì)成本，決策者可以出售潛在利潤(rùn)或者租金，來(lái)?yè)Q取累計(jì)成本的化解。如農(nóng)村公共品制度變遷的成本就可以通過(guò)，出售公共品的潛在收益來(lái)分?jǐn)傊贫茸冞w成本。6、改革成本向后累推。改革決策者總是希望以最小程度的損害改革主體和既得利益主體為前提條件的，即爭(zhēng)取以最小的反對(duì)來(lái)逐步實(shí)施改革。由于制度變遷階段，問(wèn)題比較多，矛盾比較尖銳，制度變遷成本分?jǐn)偟碾y度比較大。如果這時(shí)就將制度變遷成本分?jǐn)偨o各個(gè)相關(guān)主體，反而會(huì)增大制度變遷的風(fēng)險(xiǎn)和制度變遷的成本。因此，為了節(jié)省制度變遷成本，降低制度變遷的風(fēng)險(xiǎn)，可以將部分可以向后累計(jì)的制度變遷成本向后累推，以便在適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)，即受益主體有一定的承受力、心理準(zhǔn)備并認(rèn)可新制度后再適當(dāng)分?jǐn)?。二、農(nóng)村稅費(fèi)制度改革的成本分析制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家將制度變遷的成本歸納交易成本。林毅夫?qū)⒔灰壮杀痉譃橹苯映杀竞烷g接成本，直接成本由三個(gè)方面組成，一是為獲取契約各方所需信息的費(fèi)用。二是各方談判，就契約達(dá)成一致的費(fèi)用。三是把所有規(guī)定傳達(dá)給有關(guān)各方的費(fèi)用。間接費(fèi)用也由三個(gè)方面組成，一是訂立契約的費(fèi)用。二是在各種風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源的環(huán)境中，多方介入所引致的機(jī)會(huì)主義所產(chǎn)生的費(fèi)用。三是監(jiān)督和實(shí)施契約條件的費(fèi)用及不履行契約所帶來(lái)的產(chǎn)出損失所造成的費(fèi)用。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家所說(shuō)的制度變遷成本是一般性的制度變遷成本。農(nóng)村稅費(fèi)制度改革有一般性制度變遷成本，但是也有不少特殊性的成本。因此，其變遷成本必須進(jìn)行具體分析。1、改革引致的財(cái)政收支缺口。農(nóng)村稅費(fèi)制度改革中最大的成本就是財(cái)政收支缺口增大，即缺口增量。稅費(fèi)改革后將原先納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算和村級(jí)財(cái)務(wù)開(kāi)支的稅費(fèi)項(xiàng)目，如鄉(xiāng)統(tǒng)籌、教育集資、屠宰稅等都取消了或者減少了。因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入是一步減到位的，但是鄉(xiāng)村人員分流則是長(zhǎng)期的，即收入減少了，但是支出并沒(méi)有同步減下來(lái)，較改革相比，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可用財(cái)力一下子變得更加捉襟見(jiàn)肘了，收支缺口更大。這新增的缺口就是改革成本。如2000年安徽省鄉(xiāng)鎮(zhèn)可用財(cái)力46億元，而同期鄉(xiāng)鎮(zhèn)供給人員約66萬(wàn)人，僅正常性工資性支出就需要49.5億元。安徽省阜陽(yáng)市改革前，鄉(xiāng)村收入就入不敷出，改革后更是難以為繼，全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入減少了32，村級(jí)收入減少了78，全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)保四項(xiàng)基本工資缺口就達(dá)14528萬(wàn)元。2、分流干部的安置費(fèi)用。這屬于制度更替引起的制度利益轉(zhuǎn)換成本。舊制度下的能夠獲得的利益主體，因新制度安排而失去了這部分利益。決策者必須對(duì)這些主體給予一定的損失補(bǔ)償，這部分費(fèi)用就是利益損失群體的補(bǔ)償成本，也屬于改革成本的重要組成部分。農(nóng)村稅費(fèi)改革中，既得利益受到最大損失的就是鄉(xiāng)村分流干部，這部分人由過(guò)去“吃皇糧”，變成了失業(yè)者。為了順利推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)制度改革，必須對(duì)這部分利益受損者進(jìn)行安置和補(bǔ)償。3、組織實(shí)施稅費(fèi)改革措施所支出的費(fèi)用。一是組織費(fèi)用。農(nóng)村稅費(fèi)改革牽涉到農(nóng)村所有的人，牽涉到許多政策，這無(wú)異于一場(chǎng)革命（只是稅費(fèi)制度）。因此光是組織實(shí)施這一改革就需要花費(fèi)二、三個(gè)的時(shí)間，改革完全到位，則需要二、三年。其次是需要大量的人力，各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各個(gè)村組都需要派出干部組織實(shí)施稅費(fèi)改革。二是監(jiān)督稅費(fèi)改革所支出的費(fèi)用。新制度實(shí)施后，并不是所有的人和所有的機(jī)構(gòu)都會(huì)執(zhí)行新制度，這就需要督促各級(jí)部門(mén)、各個(gè)主體落實(shí)改革措施，這也需要費(fèi)用。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)村的抵觸情緒較大，而且新的稅費(fèi)制度比較復(fù)雜，如計(jì)稅面積、計(jì)稅產(chǎn)量、計(jì)稅價(jià)格、基本水費(fèi)等，都不太好操作。鄉(xiāng)村違規(guī)的行為比較多，這就需要不斷派督查組進(jìn)行經(jīng)常性的監(jiān)督。這也是改革必須支付的成本。三是實(shí)施新的農(nóng)村稅費(fèi)制度協(xié)調(diào)成本。為了順利安排目標(biāo)制度而與其他主體溝涌的成本，即說(shuō)付其他主體接受新制度、或者安扶反對(duì)派的成本；新制度與其他制度的協(xié)調(diào)和磨合成本。新機(jī)構(gòu)與其他機(jī)構(gòu)及其縣級(jí)機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)成本。四是改革中受損各方的安扶協(xié)調(diào)成本。4、改革震蕩所引起的工作性損失。農(nóng)村稅費(fèi)改革是一次利益格局的大調(diào)整，也是一次機(jī)構(gòu)、職能和干部工作的大革新。在改革期間會(huì)引起工作上的失誤，人員的減少，會(huì)使許多工作無(wú)人干，從而造成損失。最大的損失就是干部減少后，向農(nóng)民征收稅費(fèi)的人更少了。這就會(huì)導(dǎo)致許多稅費(fèi)收不上來(lái)。其次就是鄉(xiāng)村財(cái)政缺口大，在職干部的工資不能保證，這會(huì)影響在職干部的工作積極性。最后，由于干部人數(shù)的減少，工資又不能保證，幫助農(nóng)民調(diào)結(jié)構(gòu)，搞服務(wù)，幫助建設(shè)農(nóng)田水利設(shè)施就不可能了。這會(huì)間接影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從而造成經(jīng)濟(jì)發(fā)展的損失。5、改革所造成的機(jī)會(huì)成本。農(nóng)村稅費(fèi)改革造成的最大的機(jī)會(huì)成本就是鄉(xiāng)村債務(wù)償債來(lái)源的喪失。因?yàn)樵诟母锴埃l(xiāng)村還可以通過(guò)向農(nóng)民收費(fèi)，即增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)來(lái)還債。暫且不說(shuō)，這合理不合理，但是這也是鄉(xiāng)村用來(lái)償債的一個(gè)重要來(lái)源，但是改革后，這條途徑失效了。所以每年的償債資金來(lái)源就是農(nóng)村稅費(fèi)改革的機(jī)會(huì)成本。三、成本分?jǐn)偝闪宿r(nóng)村稅費(fèi)制度改革的瓶頸1、改革引致的財(cái)政收支缺口增量。目前主要有二個(gè)途徑，一是中央財(cái)政轉(zhuǎn)支付。為了解決鄉(xiāng)村財(cái)政支付困難，中央和省級(jí)財(cái)政加大了轉(zhuǎn)移支付的力度。中央財(cái)政預(yù)算對(duì)2002年農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)新增專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金165億元，再加上2001年對(duì)安徽全省以及其他省份給予的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，共245.1億元。這是中央和省級(jí)財(cái)政支付的改革成本。二是剩下的由鄉(xiāng)村自己負(fù)擔(dān)。面對(duì)龐大的財(cái)政硬缺口，中央和省級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付也是杯水車(chē)薪。剩下的財(cái)政缺口就要求鄉(xiāng)村節(jié)支減員來(lái)承擔(dān)，節(jié)支減員也就是由鄉(xiāng)村二級(jí)經(jīng)濟(jì)組織和被分流的干部來(lái)承擔(dān)。龐大的財(cái)政收支缺口沒(méi)有彌補(bǔ)途徑。改革后財(cái)政收支缺口主要由四部分組成：一是鄉(xiāng)村正常的行政運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)，包括工資及行政經(jīng)費(fèi)。二是教育經(jīng)費(fèi)缺口，雖然現(xiàn)在教育主體由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)改為縣級(jí)政府負(fù)責(zé)，但是校舍的維修等費(fèi)用仍然還得由鄉(xiāng)村籌集。三是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及其維修的缺口。教育主體由鄉(xiāng)鎮(zhèn)改為縣，但是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)田水利建設(shè)費(fèi)用仍然由鄉(xiāng)村負(fù)責(zé)，即通過(guò)一事一議來(lái)籌集經(jīng)費(fèi)，但是在中央“三個(gè)確?！钡那疤嵯拢皇乱蛔h也受了限制。四是民兵訓(xùn)練、五保戶(hù)、計(jì)劃生育、鄉(xiāng)村公路建設(shè)等費(fèi)用仍然沒(méi)有來(lái)源。鄉(xiāng)村二級(jí)的財(cái)政缺口，如果將這四項(xiàng)支出再加進(jìn)來(lái)，可以還要一、二番。2、改革所造成的機(jī)會(huì)成本。農(nóng)村稅費(fèi)改革所導(dǎo)致的機(jī)會(huì)成本主要是鄉(xiāng)村債務(wù)來(lái)源的全部失去，使償還債務(wù)成為不可能。稅費(fèi)改革政策的設(shè)計(jì)根本沒(méi)有考慮到這部分機(jī)會(huì)成本的補(bǔ)償問(wèn)題，政策沒(méi)有考慮，其成本只能由鄉(xiāng)村自己承擔(dān)。但是從稅費(fèi)改革試點(diǎn)的地區(qū)來(lái)盾，這部分改革成本還沒(méi)有有效的償還方式。歷史債務(wù)的清償沒(méi)有來(lái)源。據(jù)有關(guān)專(zhuān)家測(cè)算，中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)將近5萬(wàn)個(gè)，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債400余萬(wàn)元，計(jì)2200億元左右。如果將村級(jí)組織的債務(wù)一并考慮，債務(wù)總額肯定要翻番。因?yàn)榇寮?jí)經(jīng)濟(jì)組織的債務(wù)大致與鄉(xiāng)政府的債務(wù)旗鼓相當(dāng)，有的地方村級(jí)債務(wù)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)，二項(xiàng)合計(jì)大約是40005000億元。這還是1999年的數(shù)據(jù)，目前的數(shù)字估計(jì)還要大。如果以4000億鄉(xiāng)村債務(wù)計(jì)算，債務(wù)總額是2000年農(nóng)村各項(xiàng)稅收收入的8.6倍，約占當(dāng)年農(nóng)業(yè)增加值的28%.15。這是一個(gè)什么概念呢，就是鄉(xiāng)村兩級(jí)不吃不喝，也要近9年才能清償債務(wù)。3、分流干部的安置費(fèi)，從目前改革的情況來(lái)看，安置費(fèi)主要是依靠鄉(xiāng)村自籌，如通過(guò)拍賣(mài)站所資產(chǎn)、資源來(lái)解決。這部分費(fèi)用較改革引起的財(cái)政收支缺口增量成本還要大。工作難度更大。這也是我國(guó)有些新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)者所說(shuō)的“贖買(mǎi)權(quán)利”。目前全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部1280萬(wàn)人，分流50%也有640萬(wàn)元。如果人平2萬(wàn)元，都需要1280億元。雖然現(xiàn)在政策允許通過(guò)拍賣(mài)資產(chǎn)資源來(lái)安置分流干部，但是這也是杯水車(chē)薪。一是分流人員太多；二是鄉(xiāng)村大部分的資產(chǎn)資源難以變現(xiàn)；三是鄉(xiāng)村經(jīng)過(guò)這幾年的維持，能夠變現(xiàn)的資產(chǎn)和資源大都已經(jīng)變現(xiàn)了，剩下的已經(jīng)不多了。所以分流干部的補(bǔ)償費(fèi)和安置費(fèi)現(xiàn)在幾乎沒(méi)有來(lái)源。其他幾項(xiàng)改革成本主要是依靠鄉(xiāng)村自己想辦法。如組織實(shí)施成本、協(xié)調(diào)成本、監(jiān)督成本都由鄉(xiāng)村來(lái)承擔(dān)。改革誘致的工作性損失，這個(gè)成本并不需要支付現(xiàn)金或者人力，只要進(jìn)行改革就會(huì)發(fā)生。這個(gè)損失因?yàn)闊o(wú)法分擔(dān)，也無(wú)法轉(zhuǎn)移，只能由鄉(xiāng)村財(cái)政承擔(dān)。從上面的分析可了解到，目前最棘手的就是三個(gè)問(wèn)題：一是財(cái)政收支缺口的增量；二是鄉(xiāng)村債務(wù)的機(jī)會(huì)成本；三是干部分流的補(bǔ)償和安置費(fèi)用。如果這三個(gè)問(wèn)題不能得到及時(shí)解決，不僅會(huì)進(jìn)一步加大改革成本，還可能會(huì)使農(nóng)村稅費(fèi)制度改革因噎而廢。四、農(nóng)村稅費(fèi)制度改革成本分?jǐn)倖?wèn)題的根源1、對(duì)改革成本的需求估計(jì)不足。對(duì)于改革成本的分?jǐn)偅m然國(guó)家和各級(jí)政府都對(duì)農(nóng)村稅費(fèi)改革抱有很高成功期待，但是并沒(méi)有預(yù)料到改革需要如此大的成本。農(nóng)村稅費(fèi)改革，國(guó)家一開(kāi)始還沒(méi)有考慮到成本的分?jǐn)倖?wèn)題，直到安徽省試點(diǎn)改革后，鄉(xiāng)村二級(jí)出現(xiàn)了嚴(yán)重財(cái)政支付危機(jī)后，才考慮用財(cái)政轉(zhuǎn)移支付幫助鄉(xiāng)村渡難關(guān)?，F(xiàn)在改革已經(jīng)推廣到了16個(gè)省，至今都沒(méi)有一個(gè)詳細(xì)的、完整改革成本分?jǐn)偡桨?，試點(diǎn)地區(qū)也沒(méi)有找到較好的成本分?jǐn)偼緩剑@使改革比較被動(dòng)。2、改革成本分?jǐn)偟膯我恍?。目前除了中央政府和省?jí)政府支付部分改革成本外，其他的成本都由鄉(xiāng)村這二級(jí)組織承擔(dān)，即改革成本內(nèi)部化。而此時(shí)的鄉(xiāng)村組織，在不能向農(nóng)民攤派的情況下，在大部分資產(chǎn)資源已經(jīng)用來(lái)償債的情況下，在早就寅吃卯糧已久的情況下，已經(jīng)是“山窮水盡”了，根本沒(méi)有能力來(lái)承擔(dān)改革成本。同時(shí)，由于沒(méi)有進(jìn)行其他配套制度改革，農(nóng)村稅費(fèi)改革的成本不能像其他制度的改革成本一樣，可以由農(nóng)民以外的其他主體來(lái)承擔(dān)，或者向后累推移，或者通過(guò)改革發(fā)展來(lái)逐步分?jǐn)偅ㄟ@些改革成本都是即期的必須支付，否則鄉(xiāng)村的工作就會(huì)停擺）。不當(dāng)?shù)某杀痉謹(jǐn)偡绞骄鸵l(fā)了較為嚴(yán)重的鄉(xiāng)村財(cái)政支付危機(jī)和債務(wù)清償危機(jī)。3、沒(méi)有考慮制度結(jié)構(gòu)引致的成本的補(bǔ)償。整個(gè)農(nóng)村制度是一個(gè)整體