民主制度論文-自治新論對改革開放以來自治的綜合評析內(nèi)容提要：改革開放以來中國單一制的國家結(jié)構(gòu)形式的一個顯著變化，即自治形式在局部范圍的相對活躍。自治形式相對活躍，集中反映在對以往單一的自治形式的突破，形成民族區(qū)域自治形式、地方自治形式和社區(qū)自治形式三維一體的自治新格局。區(qū)域獨立自主意識的形成和增強、中國社會結(jié)構(gòu)向分化型的轉(zhuǎn)變、國家權(quán)力向地方分權(quán)的轉(zhuǎn)變等是當(dāng)今中國自治形式相對活躍的客觀基礎(chǔ)和重要條件。這種新型的自治形式，對當(dāng)今中國社會具有重要的影響和作用。一自治，是指特殊區(qū)域根據(jù)自身實際，自我管理、自我約束、自我發(fā)展的特殊形式。這種自治形式是我國單一制國家結(jié)構(gòu)所獨有的形式，它使具有特殊的區(qū)域獲得自主發(fā)展的充分權(quán)利，同時又保持與整個國家在結(jié)構(gòu)上的協(xié)調(diào)一致，是我國解決特殊區(qū)域管理與發(fā)展問題的最有效的措施。但長期以來，自治這一特殊的政治形式，實際上是一種民族區(qū)域自治的簡稱，民族性幾乎成了自治的唯一屬性，自治的運用被限于調(diào)整國家與民族關(guān)系的狹小范圍，自治的效率低下。改革開放以來，隨著政治、經(jīng)濟和社會條件的巨大變化，這種單一的自治形式已被打破，自治無論在形式還是內(nèi)容上都發(fā)生了明顯變化，自治形式呈多樣性、多層面的發(fā)展態(tài)勢，成為當(dāng)今中國國家結(jié)構(gòu)中最具活力的要素。當(dāng)前，這種活躍的自治形式突出地表現(xiàn)在，民族區(qū)域自治形式、地方自治形式和社區(qū)自治形式三維一體的自治新格局的初步形成。1.民族區(qū)域自治形式。指少數(shù)民族聚居的地方，根據(jù)本地的民族特性，自主管理其內(nèi)部事務(wù)的政治形式。這是為解決國家與民族關(guān)系而設(shè)置的，是我國最早實行的自治形式。這種自治形式以憲法和民族區(qū)域自治法的形式固定下來。但在改革開放前，這種唯一的自治形式因強調(diào)國家權(quán)力的統(tǒng)一與集中而流于形式，法律所賦予民族自治地方的各項自治權(quán)并未落到實處。改革開放以來，民族區(qū)域自治制度有了較大發(fā)展，實行區(qū)域自治的范圍更廣，自治權(quán)的行使也有更充分的法律和政策上的保障。應(yīng)該承認，當(dāng)今中國的民族區(qū)域自治形式，不僅作為少數(shù)民族自我管理內(nèi)部事務(wù)的形式而存在，而且著眼于各民族的平等、和睦和共同繁榮，切實保障少數(shù)民族對適當(dāng)?shù)纳羁臻g和社會公正的需求。這種自治形式，集中體現(xiàn)了一個國家對少數(shù)民族人權(quán)的尊重和社會價值的認可。從這個意義上講，這樣一種自治形式的存在，使中國的社會主義民主形式，更加真實和完整。2.地方自治形式。指具有特殊性的地方一級行政區(qū)域依法自主管理本區(qū)域內(nèi)部事務(wù)的政治形式。主要包括未來香港、澳門等特別行政區(qū)的高度自治形式。這種自治形式是為解決中央與地方關(guān)系而設(shè)置的，屬于一種新型的自治形式。改革開放，不僅增強了地方的自主性、相對獨立性，而且不同社會制度的區(qū)域在一國內(nèi)共存也成為可能。根據(jù)香港、澳門特別行政區(qū)基本法的規(guī)定，設(shè)立香港、澳門特別行政區(qū)，兩地實行高度自治?？梢?，香港等特別行政區(qū)不同于內(nèi)地一般行政區(qū)域，屬于地方一級行政區(qū)中，享有高度自治權(quán)的行政區(qū)。這種自治形式，包含這樣的意思：香港等地區(qū)因與內(nèi)地社會制度和歷史傳統(tǒng)質(zhì)的差異，不能納入一般地方行政區(qū)。為克服制度差異給國家完整、統(tǒng)一帶來的障礙，必須以地方自治的形式確立其在國家結(jié)構(gòu)中的位置，而且因制度的差異，這種地方自治具有突出的特點，即自治的高度性。經(jīng)濟特區(qū)是改革開放以來所出現(xiàn)的新事物，也是區(qū)域差異所必然產(chǎn)生的結(jié)果。經(jīng)濟特區(qū)雖行政區(qū)劃不同，但因占居區(qū)位、經(jīng)濟條件的優(yōu)勢，都有比其它行政區(qū)域更大的經(jīng)濟自主權(quán)。這些權(quán)力以國家的經(jīng)濟政策和特區(qū)法規(guī)的形式固定下來，為特區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展帶來空前的活躍和繁榮。應(yīng)該看到，特區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，除需要相應(yīng)特殊的經(jīng)濟政策和經(jīng)濟權(quán)力外，還必須將其置于良性的社會機制之下，特別是需要相對獨立的行政管理方式和行政自主權(quán)，以促進特區(qū)的全面社會進步。所以，隨著經(jīng)濟特區(qū)發(fā)展向縱深的推進，特區(qū)的自主范圍和程度也在逐步提高，特區(qū)正變成一種經(jīng)濟職能與行政職能重合為一的綜合性的相對獨立的社會實體。從這個意義上說，經(jīng)濟特區(qū)實際上也是一種具有某種獨立意義的地方自治單位。當(dāng)然，這種地方自治，主要是從經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略上設(shè)置的，自治的經(jīng)濟因素更多，而政治因素較少。3.社區(qū)自治形式。指以居住區(qū)域為基礎(chǔ)，由群眾自愿組成、自我管理、自我約束的基層社會組織。屬于基層群眾自治組織形式。如城鎮(zhèn)的居民委員會，農(nóng)村的村民委員會等。自愿性和群眾性是它的基本特征。這種自治組織，嚴格說來不是國家結(jié)構(gòu)形式的內(nèi)在要素，但又通過與基層政權(quán)組織的交互作用中對國家結(jié)構(gòu)形式產(chǎn)生一定的影響?；鶎诱?quán)通過基層群眾組織化“官治”為“民治”，使許多繁鎖的事務(wù)在基層中得以化解，減輕了政權(quán)組織管理的任務(wù)量，而基層群眾組織則依靠基層政權(quán)的支持和幫助開展自己的活動。1故這種自治形式與屬于國家結(jié)構(gòu)要素的自治形式具有密不可分的關(guān)系，兩者的精神和內(nèi)涵一致，它們相輔相成、互為補充，共同構(gòu)成了中國社會主義民主的強大基礎(chǔ)。正因如此，我們認為，社區(qū)自治形式納入這里所論及的自治形式的范疇，才不失為自治形式的完整性。三種自治形式相互結(jié)合構(gòu)成了我國目前自治的大體框架和走向，從中可見，新時期的自治形式有如下幾個特點：第一，設(shè)立自治的依據(jù)更為靈活。民族因素作為設(shè)立自治的依據(jù)，已被區(qū)域的特殊性所取代。無論民族區(qū)域自治形式，還是以香港特別行政區(qū)為代表的地方自治形式，以及社區(qū)自治形式，與一般行政區(qū)域不同的特殊性，是這些區(qū)域自治的根本所在。民族區(qū)域自治的特殊性在于它的民族特性背后體現(xiàn)出的政治、經(jīng)濟、文化等因素與漢族的較大差異性；以香港特別行政區(qū)為代表的地方自治的特殊性在于社會制度與內(nèi)在質(zhì)的差異性；而設(shè)立居民委員會、村民委員會的社區(qū)自治單位，本身表明這些社區(qū)確有不同于其它社區(qū)的特殊需要，而這些需要不能從政府管理中獲得，只能通過設(shè)立社區(qū)自治單位來實現(xiàn)。所以，特殊性是一個區(qū)域自治的前提和基礎(chǔ)，無特殊性的存在，也就無區(qū)域自治的存在。但區(qū)域特殊性的存在也非必然產(chǎn)生自治。事實上，我國單一制結(jié)構(gòu)中的各行政區(qū)域都不同程度地存在特殊性，而且隨著改革開放的深入，區(qū)域特殊性的層次和程度都在不斷提高，我們認為，只有當(dāng)這種區(qū)域特殊性的存在，使國家集中統(tǒng)一的管理方式無法在該區(qū)域落實，區(qū)域自治才成為必要。第二，三種自治形式并非處于同一水平上的自治，而是層次不同、形式有別的自治形式。以香港特別行政區(qū)為代表的地方自治，由于對其歷史傳統(tǒng)和現(xiàn)狀的認可，奉行主權(quán)統(tǒng)一，治權(quán)下放的高度自治原則，其自治形式不僅特殊，而且層次最高。這種自治區(qū)域，最大限度地享有了作為一個地方行政單位所應(yīng)享受的權(quán)力，國家在總體上對其的管理和控制，更多的是程序上、法律上的意義。相對而言，民族區(qū)域自治形式，因其考慮的是民族特性，即所體現(xiàn)的經(jīng)濟、文化、地理、觀念等與漢族的非實質(zhì)性的差異，而非認可民族現(xiàn)存的制度，故這種自治形式只能是社會主義條件下的有限自治，集中反映在自治的“一國一制”的特征，以及由此決定的自治權(quán)的有限性和不完整性。不具有任何政權(quán)組成因素的社區(qū)自治則屬于較為松散的自治形式。這種自治既無法律上的有效性和程序上的有序性，更無活動上的強制性，而是社區(qū)群眾自愿組成，以自律為原則的一種隨意性較大的自治組織，其活動有很大的局限性，是最基層、最低級的自治形式。不可否認，三種自治形式因?qū)哟蔚牟煌?，自治?quán)力多少也各異，但權(quán)力的多少只是自治在“量”上區(qū)別的表現(xiàn)，自治的“質(zhì)”則未改變，即三者在法律上所體現(xiàn)的是區(qū)域的自主權(quán)，而非自決或獨立權(quán)。即便香港等享有高度自治權(quán)的特別行政區(qū)，其自治的高度性也以一國為限，即必須是一國條件下的自治。第三，自治雖層次、形式多樣，但在整個國家結(jié)構(gòu)中仍是特殊的一環(huán)，不具有普遍性。單一制國家，不僅表現(xiàn)權(quán)力機制的高度統(tǒng)一，而且國家結(jié)構(gòu)形式要求總體上中央與地方、地方與地方的一致性，而體現(xiàn)差別的自治形式始終是作為單一制國家結(jié)構(gòu)形式的必要補充而存在的。盡管這一自治形式，具有相對活躍的特點，但不能因此否定我國單一制國家結(jié)構(gòu)形式的主導(dǎo)地位，相反這種活躍自治的自治形式，正是具有中國特色的社會主義國家結(jié)構(gòu)形式的體現(xiàn)。二改革開放，給中國社會帶來了巨大變化，這種變化不僅體現(xiàn)在國富民強的表層，而且更深層地表現(xiàn)在經(jīng)濟、政治、社會、文化因素的變化，而這些因素的變化正是作為國家結(jié)構(gòu)要素的自治形式相對活躍的客觀基礎(chǔ)和重要條件。變化之一：社會觀念由整體性、全局性向區(qū)域獨立自主性的轉(zhuǎn)變。在計劃經(jīng)濟體制下，高度集中的權(quán)力和資源配置，產(chǎn)生了高度統(tǒng)一的意識形態(tài)，社會的整體和全局觀念牢固，凡事以整體、全局利益為重，漠視局部、地區(qū)利益，區(qū)域自主意識弱化。而國家高度集中的統(tǒng)一管理模式，進一步抑制區(qū)域自我意識和主動性的發(fā)揮，其結(jié)果又導(dǎo)致地方、局部對國家的依賴性。這種整體、全局的觀念，使我國絕對統(tǒng)一的單一制結(jié)構(gòu)得以加強，而體現(xiàn)區(qū)域自主性的自治形式被忽視。改革開放以來，隨著社會經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略目標的確立，調(diào)動地方、局部、乃至個人的積極性和主動性，成為改革成敗的關(guān)鍵，而積極性和主動性的發(fā)揮，就必須正視地方和局部的利益。隨著區(qū)域?qū)ψ陨砝骊P(guān)注的增強，區(qū)域?qū)ψ杂砂l(fā)展空間的渴望也隨之高漲。所以，從全國范圍來看，在堅持國家整體利益的前提下，區(qū)域的自主意識正在興起，務(wù)實、求實的精神正代替務(wù)虛、盲從的意識。改革開放的最終結(jié)果，在于建立社會主義的市場經(jīng)濟體制。市場經(jīng)濟所獨具的公平、平等、自愿的法則，要求市場主體的價值必須在市場經(jīng)濟的競爭中得以實現(xiàn)，任何行政指令、長官意志在市場經(jīng)濟中變得無足輕重。只有各市場主體根據(jù)自身的實際情況，自主支配、自主管理，才能在市場競爭中立于不敗之地。而市場主體自主性的發(fā)揮，又必須以置身于其中的區(qū)域自主性的發(fā)揮為條件，因為區(qū)域的發(fā)展決定了各市場主體的發(fā)展。所以，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的確立，區(qū)域自主意識必然進一步鞏固和增強。區(qū)域自主意識的增強，必然對計劃經(jīng)濟體制下高度集中的國家結(jié)構(gòu)形式產(chǎn)生影響，成為自治形式在局部范圍活躍的內(nèi)在動因。變化之二：中國社會結(jié)構(gòu)由總體型向分化型的轉(zhuǎn)變。改革開放以前，計劃經(jīng)濟體制的集約化管理模式，中央權(quán)力的集中和高度統(tǒng)一，不僅產(chǎn)生整個社會利益機制的統(tǒng)一和集中，地方利益的弱化，而且在這種體制下，社會的政治中心、意識形態(tài)中心、經(jīng)濟中心重合為一，國家與社會合為一體，使中國社會結(jié)構(gòu)具有總體型的特點。所有的社會組織，不管是行政的、事業(yè)的或經(jīng)濟的、政治的，均由政府控制和管理，均有一定的行政隸屬關(guān)系和行政級別，并依此從政府那里獲得按計劃分配的資源。同一類、同一級組織在內(nèi)部結(jié)構(gòu)、社會地位，以及行為方式上沒有什幺不同；不同類別、不同等級的組織之間雖然在資源獲取多少、權(quán)力大小、專業(yè)職能等方面存在著一定的差異，但在行為方式和制度框架上沒有什幺顯著的不同。2整個社會結(jié)構(gòu)表現(xiàn)出同質(zhì)同物的特點，社會的“異質(zhì)性”成份缺乏，所有社會組織的獨立利益和自主權(quán)既無從產(chǎn)生，也無存在的必要。改革開放以來，隨著計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)軌，局部利益、群體利益的被尊重，利益多元化的形成，社會組織自由空間的出現(xiàn)和擴大，社會結(jié)構(gòu)開始發(fā)生分化。這種社會分化從整體利益與局部利益的劃分出發(fā)，產(chǎn)生多層次、多元化的社會結(jié)構(gòu)，其特點是社會“異質(zhì)性”的增多，表現(xiàn)在社會組織的成份、構(gòu)造日趨復(fù)雜。如改革開放以來，出現(xiàn)的三資企業(yè)、私營企業(yè)、個體經(jīng)營者、各種名目的社會團體等等。這些組織無論在事實上還是法律上，都是獨立的社會主體，都有維護自身權(quán)益的需要。隨著改革的深入，這種社會分化的速度將進一步加快，分化程度更高。各社會組織得以有效分化，其自身權(quán)益的被尊重，又必須與分化的社會結(jié)構(gòu)相適應(yīng)的國家結(jié)構(gòu)形式和政府管理模式的建立為條件。這種國家結(jié)構(gòu)形式，必須適應(yīng)區(qū)域自主性的需要，相應(yīng)的政府管理模式，應(yīng)以擁有更加靈活的自主權(quán)為特征。而區(qū)域自治形式最能滿足這樣的需要。因此，社會結(jié)構(gòu)由總體型向分化型的轉(zhuǎn)化，也是國家結(jié)構(gòu)從總體統(tǒng)一向局部分化的一個重要因素，自治在這一局部分化中扮演了一個不可替代的角色。變化之三：政治權(quán)力結(jié)構(gòu)由中央集權(quán)向地方分權(quán)的轉(zhuǎn)變。單一制國家結(jié)構(gòu)形式，要求權(quán)力向中央集中，強調(diào)中央的統(tǒng)一管理和步調(diào)一致，同時也注意中央與地方間適當(dāng)?shù)臋?quán)力分配關(guān)系。但在改革開放前的三十多年中，這種權(quán)力結(jié)構(gòu)未向地方傾斜，相反更加集中于中央。在這種失衡的權(quán)力格局中，“全國一盤棋”是構(gòu)造中央與地方以及不同區(qū)域間關(guān)系的基本原則。每一個地區(qū)都是國家這個整部機器的一個部件，局部必須服從全局，各個地區(qū)存在的價值取決于其對整體所做的貢獻。3這種政治與行政權(quán)力集中的“全國一盤棋”的管理模式，使各地方的構(gòu)造和內(nèi)在因素完全一致，而區(qū)位、自然條件、人口因素所產(chǎn)生的政治、經(jīng)濟、文化的差異，也因這種固有的權(quán)力格局所掩蓋。這種權(quán)力格局的存在，使中國超穩(wěn)定的單一制國家結(jié)構(gòu)形式，得以進一步加強，自治形式則相對受到排斥。改革開放以來，經(jīng)濟體制改革的核心也就是經(jīng)濟權(quán)力的分配問題。高度集中的計劃經(jīng)濟體制，不僅導(dǎo)致高度集中的政治權(quán)力，也帶來高度集中的經(jīng)濟權(quán)力。政府職能部門操縱經(jīng)濟生活的方方面面，經(jīng)濟實體因政府的過多干預(yù)而缺乏自主性和創(chuàng)造性。改革的著眼點就是以權(quán)力再分配的宗旨，實行政企分離、國家所有權(quán)與經(jīng)營管理權(quán)的分離，使企業(yè)真正成為自主經(jīng)營、自負盈虧的