行政管理論文-政府行政成本分析和控制（下）六、價值鏈分析對行政成本控制的一點(diǎn)啟示價值鏈理論是在1985年哈佛商學(xué)院的MichaelPorter教授在其競爭優(yōu)勢一書中首次提出的。并對其進(jìn)行了比較詳細(xì)的闡述。其含義是：從價值形成過程來看，企業(yè)從創(chuàng)建到投產(chǎn)經(jīng)營所經(jīng)歷的一系列環(huán)節(jié)連接成一條活動成本鏈。價值鏈理論認(rèn)為，企業(yè)的發(fā)展不只是增加價值，而是要重新創(chuàng)造價值。在價值鏈系統(tǒng)中，不同的經(jīng)濟(jì)活動單元通過協(xié)作共同創(chuàng)造價值，價值的定義也由傳統(tǒng)的產(chǎn)品本身的物質(zhì)轉(zhuǎn)換擴(kuò)展為產(chǎn)品與服務(wù)的動態(tài)轉(zhuǎn)換。在這里，筆者認(rèn)為雖然政府不是企業(yè)的范疇，不能為社會提供有形的產(chǎn)品，但其決策制訂和行政管理的功能卻間接為整個社會創(chuàng)造了更多的價值。因?yàn)檎目傮w規(guī)劃具有普遍的指導(dǎo)意義，代表未來社會的功能熱點(diǎn)和發(fā)展方向，例如2007年4月1日，國家全面放開了人民幣業(yè)務(wù)，外資銀行正式進(jìn)入中國市場。作為中國進(jìn)入WTO后的承諾之一，此舉將把人民幣業(yè)務(wù)這塊蛋糕推向國際市場，由此可見銀行業(yè)的發(fā)展面臨新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，金融體制的改革將繼續(xù)成為社會變革的領(lǐng)頭羊。首先我們來看政府決策制訂的過程剖析：圖6-1政府決策制訂的過程從圖中，我們可以看到政府的決策制訂大致分為四個階段，猶如一條作業(yè)成本鏈貫穿始終，它清楚地向我們展示了每個階段成本的來源，也就是政府在為社會創(chuàng)造隱性價值的價值鏈。其次我們再來看政府行政管理的過程剖析：圖6-2政府行政管理的過程如圖所示，行政管理的過程也可大致分為四個階段，只有從每個階段的源頭入手，才能從根源上把握成本的限度，這和前面決策制訂大同小異。繼續(xù)以前述的今年人民幣全面開放政策為例，從上級政府到下級政府，從政府機(jī)關(guān)到基層民眾，各方對于新的變化都有一定的觀察和適應(yīng)的過程，在這個抽象的過程鏈中時刻存在著信息不對稱的現(xiàn)象，而完善的對象各不相同總體經(jīng)濟(jì)的形式；如何間接扶植本土銀行的競爭環(huán)境；老百姓的反映程度以及隨時都可能發(fā)生的意想不到的問題，這些都是政府的行政成本。在這里，我們不得不說現(xiàn)代信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的迅猛發(fā)展對于政府的行政成本控制的關(guān)鍵意義。價值鏈不僅要傳遞物流、資金流，同時也要傳遞信息流。價值鏈上的各方要想在本環(huán)節(jié)中取得成功，關(guān)鍵的一點(diǎn)就是要實(shí)現(xiàn)信息的共享與集成，政府機(jī)關(guān)與相關(guān)事業(yè)單位要充分了解百姓的需求，并及時與上級負(fù)責(zé)部門在管理上進(jìn)行協(xié)調(diào)，真正做到價值鏈上的各環(huán)節(jié)都以社會和百姓的利益作為決策和執(zhí)行的基礎(chǔ)。實(shí)時的信息交換可以節(jié)約大量的信息儲存和傳遞成本。只有這樣，才能降低價值鏈的整體成本，確保價值鏈的整體增值并使其具有更強(qiáng)的競爭力。所以我們就能理解為什么這些年來各地政府開發(fā)電子商務(wù)，利用網(wǎng)絡(luò)資源的腳步正在加快。政府通過物色合適的網(wǎng)絡(luò)接入服務(wù)商開展電子商務(wù)。由于多個客戶共享一臺主機(jī)的資源，每個用戶承受的硬件費(fèi)用、網(wǎng)絡(luò)維護(hù)費(fèi)用、通信線路費(fèi)用均大幅度降低，這是當(dāng)前非常可靠實(shí)惠的做法。這樣做不僅大大節(jié)省購買機(jī)器和租用專線的費(fèi)用，也可以降低聘用相關(guān)專業(yè)人才的費(fèi)用。七、有效控制行政成本的對策(一)積極推進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變1明確政府職能筆者認(rèn)為政府職能轉(zhuǎn)變的重點(diǎn)，不是職能的數(shù)量，而是職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)容。如果確實(shí)屬于政府職能的事情，再多也應(yīng)由政府去做，人數(shù)不夠還應(yīng)該增加人數(shù)，轉(zhuǎn)移出去等于推卸責(zé)任。因此，政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵，不在于精簡人數(shù)和減少職能，而在于梳理職能的性質(zhì)，分清哪些該由政府去做，哪些不屬于政府的職能范圍。按照社會主義市場經(jīng)濟(jì)的要求，我國已經(jīng)明確將政府職能定位在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)等方面，因此我國政府必須從直接管理為主轉(zhuǎn)為間接調(diào)控為主，把企業(yè)交還給市場，把應(yīng)當(dāng)由社會承擔(dān)的責(zé)任逐漸歸還給社會，同時要保障農(nóng)業(yè)、教育和醫(yī)療等公共支出需要。當(dāng)然在政府職能分清的過程中，還要注意協(xié)調(diào)各方的利益，注意工作的方式和方法。2培育和發(fā)展社會中介組織要轉(zhuǎn)變政府職能，降低政府行政成本，必須政事分開、政社分開，積極培育和發(fā)展社會中介組織。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，該組織既能夠維護(hù)公平競爭秩序、保護(hù)市場主體利益，又能夠通過遵循行業(yè)規(guī)章、實(shí)現(xiàn)行業(yè)自律。因此中介組織具有本行業(yè)代言人和政府“助手”的雙重身份。要切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，許多社會事務(wù)就必須交給社會中介組織去承擔(dān)，因?yàn)橹挥猩鐣哂型晟频淖晕夜芾砗妥晕曳?wù)功能。3引入市場機(jī)制企業(yè)以追求利潤最大化為目的，有著一整套科學(xué)規(guī)范的成本控制體系。西方許多國家已經(jīng)開始嘗試把市場機(jī)制引入政府，用企業(yè)家精神重塑政府，以顧客為導(dǎo)向建立政府服務(wù)體系，推進(jìn)管理創(chuàng)新、體制創(chuàng)新，提高政府績效，降低行政成本。我國可以在考慮本國實(shí)際情況的基礎(chǔ)上，借鑒國外的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，在某些準(zhǔn)公共產(chǎn)品和俱樂部產(chǎn)品的提供方式上引入市場機(jī)制，提高公共服務(wù)效率，降低政府行政成本。(二)確定合理的政府規(guī)模在明確政府職能的基礎(chǔ)上，合理界定各級政府的機(jī)構(gòu)和人員數(shù)額，實(shí)行精兵簡政。1推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革按照“精簡、務(wù)實(shí)、高效”的原則，適度進(jìn)行人大、政協(xié)、黨派和社會團(tuán)體機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)改革。在符合建立一個適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和社會主義民主政治體制，具有中國特色的、功能齊全、結(jié)構(gòu)合理、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的行政管理體系目標(biāo)的前提下，相應(yīng)壓縮這部分行政機(jī)關(guān)的公用經(jīng)費(fèi)開支，在整體上構(gòu)建一套精干的行政機(jī)構(gòu)，從根本上壓縮行政成本。2嚴(yán)格控制財政供養(yǎng)人口的增長嚴(yán)格控制各級機(jī)關(guān)事業(yè)單位的人員編制，對各級各類行政機(jī)構(gòu)及事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)和人員編制的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)及許可權(quán)、監(jiān)督權(quán)等進(jìn)行立法，實(shí)現(xiàn)法定化。強(qiáng)化人民代表大會及其常務(wù)委員會對領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)和人員編制的監(jiān)督權(quán)，嚴(yán)格對領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)和人員編制增設(shè)的審核程序。(三)提高政府決策的正確性1提高決策的民主化和科學(xué)化所謂提高決策的民主化，即政府在制定決策前，要進(jìn)行充分的調(diào)研，完善社會聽證制度，廣泛深入了解公民的需求，并經(jīng)過可行性分析和論證，制定出滿足公眾和社會多層次需要的決策，以免造成不必要的損失。所謂提高決策的科學(xué)化，即在掌握充足、準(zhǔn)確信息的基礎(chǔ)上，遵循科學(xué)的決策程序和專家咨詢制度，并采用科學(xué)的技術(shù)方法，正確認(rèn)識決策的環(huán)境和具體對象的特點(diǎn)，以期最大程度上制定符合客觀規(guī)律的決策。2建立健全政府重大決策責(zé)任追究制度對于那些造成重大經(jīng)濟(jì)損失或嚴(yán)重危害社會的決策失誤，都應(yīng)該認(rèn)真追究主要決策者的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，真正做到“誰決策，誰負(fù)責(zé)”，從機(jī)制上使各級政府領(lǐng)導(dǎo)者提高決策的正確性，降低行政成本。(四)約束政府行為1樹立正確的政績考核指標(biāo)正確的政績考核指標(biāo)可以引導(dǎo)地方政府官員進(jìn)一步明確自己的職責(zé)，自發(fā)地約束自己的行為。從已頒布的“十一五”規(guī)劃中我們可以看出，我國正在逐步轉(zhuǎn)變現(xiàn)行的政績考核指標(biāo)。在規(guī)劃中提到的22個經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展主要指標(biāo)中，有8個約束性指標(biāo)是中央政府在公共服務(wù)和涉及公眾利益的領(lǐng)域，對地方政府和中央政府有關(guān)部門提出的要求。而多年來一直作為考核地方政府政績的GDP等經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)并未被列入其中。這意味著政府的行為要從盲目追求高經(jīng)濟(jì)量化指標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)榕档透鞣矫娉杀?、?shí)實(shí)在在為老百姓謀利益方面。隨著政府行為的不斷轉(zhuǎn)變，行政成本必將回復(fù)到合理的范圍內(nèi)。2加強(qiáng)廉政法制建設(shè)筆者建議，盡快出臺國家統(tǒng)一的公務(wù)用車制度改革辦法，發(fā)布對公款招待吃喝的嚴(yán)格規(guī)定，嚴(yán)格出國、外出以及會議規(guī)定，保證權(quán)力沿著制度化、法制化的軌道運(yùn)行。在公車改革方面，湖南省資興市的做法值得各兄弟省市借鑒。該市市委、市政府2004年對市級領(lǐng)導(dǎo)和科局長使用的122輛公車進(jìn)行了制度改革，取消專用公車，不配備專職司機(jī)，每月按標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放交通貨幣補(bǔ)貼，面向社會拍賣富余車輛，僅此一項(xiàng)改革就節(jié)支增收近1000萬元。資興市的公車改革讓我們看到了降低行政成本的巨大空間。3完善監(jiān)督制約機(jī)制建立和完善監(jiān)督制約機(jī)制，可采取以下措施實(shí)現(xiàn)：一是要加強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察、人大和司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督。二是要加強(qiáng)審計監(jiān)督，政府單位的項(xiàng)目支出每年應(yīng)經(jīng)同級審計機(jī)關(guān)審計，同時要對其進(jìn)行不定期的財務(wù)審查，確保各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)使用規(guī)范管理。對于審計中發(fā)現(xiàn)的問題要及時上報、及時處理，決不徇私舞弊。三是要加強(qiáng)財政預(yù)算監(jiān)督，繼續(xù)深化部門預(yù)算改革，對變更預(yù)算增加財政支出的項(xiàng)目應(yīng)進(jìn)入法定程序嚴(yán)格審批；對政府實(shí)施的各種公開控制項(xiàng)目進(jìn)行成本效益分析，力爭花最少的錢辦最多的事；強(qiáng)化對預(yù)算外資金的管理，嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)法律法規(guī)，減少分配的隨意性。必須預(yù)留機(jī)動財力時，也應(yīng)對預(yù)留數(shù)額、支出范圍、審批程序和使用效益等作出明確規(guī)定，并進(jìn)行追蹤檢查。四是要加強(qiáng)社會公眾和輿論監(jiān)督，使全民參與到監(jiān)督政府行為的過程中來，能夠更有效地降低政府行政成本。需要說明的是，對政府行為的監(jiān)督要貫穿事前、事中和事后這三個階段，尤其要加強(qiáng)事前和事中的監(jiān)督，及時挽回?fù)p失。(五)提高政府工作效率1加快政府信息化建設(shè)前面已經(jīng)提到了，建立電子政府，推廣電子政務(wù)是當(dāng)今行政改革的趨勢之一。政府信息化建設(shè)可以克服各種物流障礙和組織障礙，杜絕傳統(tǒng)管理組織形態(tài)和物資構(gòu)成中強(qiáng)調(diào)分工所造成的部門分割和官僚主義，加之現(xiàn)代化的辦公技術(shù)和手段，使政府能夠有效地駕馭信息，及時處理各種事件，提高工作效率。2提高行政人員素質(zhì)定期對行政人員進(jìn)行培訓(xùn)，是提高其素質(zhì)的直接途徑。筆者建議在培訓(xùn)內(nèi)容中加入行政成本的知識，可以使行政人員明確行政成本的意義、來源、補(bǔ)償途徑，樹立成本意識。明晰行政成本觀念，以低成本帶來經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的高效益，可以提高政府的公信力和競爭力，塑造良好的公共形象。同時對行政人員的思想政治教育也不容忽視，要從思想上徹底轉(zhuǎn)變部分干部的工作作風(fēng)和工作態(tài)度，實(shí)事求是，提高辦事效率。八、結(jié)論我國具有中國特色的社會主義建設(shè)仍然處在起步和發(fā)展階段，改革開放將近30年來政府的定位和構(gòu)想發(fā)生了翻天覆地的變化。政府要謀求在國家事務(wù)的運(yùn)行中發(fā)揮更大的作用，必須不斷地進(jìn)行探索，尋求適合我國特點(diǎn)的行政成本控制體系。人們常說，政府是一雙宏觀調(diào)控的手，我們都希望這雙舉足輕重的手在處理各種事務(wù)時更加輕便快捷。雖然近年來我國行政成本的支出越來越龐大，但政府的各項(xiàng)改進(jìn)力度也越來越大，這說明輔以民眾的呼吁和專家的指導(dǎo)，社會正在逐漸把聚光燈對準(zhǔn)了政府。如同本文所述，傳統(tǒng)官僚體制和一些地方不正作風(fēng)的存在使政府行政成本的控制任重而道遠(yuǎn)，只有從問題的根源入手，從政府的職能體制、規(guī)模、行為、政績和效率全方位剖析，對癥下藥，同時學(xué)習(xí)國外先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)，把每一分納稅人的錢都精打細(xì)算，才能游刃有余地處理各項(xiàng)事務(wù)。筆者認(rèn)為在當(dāng)今的中國官本位的思想依然根深蒂固，只有官正才能民安。當(dāng)然，由于時間等原因，本文中所闡述的價值鏈理論仍然需要更多的實(shí)證研究，這是本文的一個不足之處，也可能是未來的研究方向之一，很多問題仍然需要進(jìn)一步探究。資料來源和參考文獻(xiàn)：1.樂艷芬：成本會計，上海財經(jīng)大學(xué)出版社，2002年2.張望松：控制行政成本的國際經(jīng)驗(yàn)，中國改革2006年第8期3.劉聲，潘圓：我國行政管理費(fèi)用年均瘋長23%，中國青年報，2003年3月6日4.譚桔華：政府行政成本簡論，湖南大學(xué)出版社，2005年5.狄多華：