試析公用企業(yè)限制競(jìng)爭(zhēng)行為的危害、成因及規(guī)制 試析公用企業(yè)限制競(jìng)爭(zhēng)行為的危害、成因及規(guī)制 文章標(biāo)題：試析公用企業(yè)限制競(jìng)爭(zhēng)行為的危害、成因及規(guī)制近幾年來，一些公用企業(yè)的限制競(jìng)爭(zhēng)行為嚴(yán)重影響了公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序，損害了廣大人民群眾和消費(fèi)者的合法權(quán)益。本文試就公用企業(yè)限制競(jìng)爭(zhēng)行為的表現(xiàn)、危害及成因進(jìn)行分析，并結(jié)合工商行政管理職能探討對(duì)其進(jìn)行規(guī)制。 一、公用企業(yè)限制競(jìng)爭(zhēng)行為的表現(xiàn)形式 根據(jù)國(guó)家工商總局關(guān)于禁止公用企業(yè)限制競(jìng)爭(zhēng)行為的若干規(guī)定的界定，所謂公用企業(yè)，是指涉及公用事業(yè)的經(jīng)營(yíng)者，包括供水、供電、供熱、供 氣、郵政、電信、交通運(yùn)輸?shù)刃袠I(yè)的經(jīng)營(yíng)者。這些行業(yè)面向全社會(huì)，服務(wù)于各行各業(yè)和千家萬戶。因此，其經(jīng)營(yíng)狀況如何，能否提供安全和價(jià)格合理的產(chǎn)品與服務(wù)，直接關(guān)系到人民生活水平的提高和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。例如，人人都要用水，處于現(xiàn)代社會(huì)的普通人也應(yīng)當(dāng)能夠用得起電燈、電話、煤氣，坐得起火車。從保障人民基本生活的需求出發(fā)，這些產(chǎn)品或者服務(wù)與人民的日常生活結(jié)合得越緊密，企業(yè)的贏利性就應(yīng)當(dāng)越低，這些企業(yè)從而被稱為公用企業(yè)或者公益企業(yè)。由于公用企業(yè)所提供的產(chǎn)品和服務(wù)的必要性以及投資的巨額性、沉淀性，一般采用國(guó)有國(guó)營(yíng)的方式，而且 在價(jià)格、服務(wù)質(zhì)量、市場(chǎng)準(zhǔn)入等方面受到國(guó)家的特別管制，形成了自然壟斷，在市場(chǎng)上處于獨(dú)占的地位。但是，隨著國(guó)家賦予企業(yè)一定的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，企業(yè)有了贏利的動(dòng)機(jī)，他們會(huì)利用市場(chǎng)獨(dú)占地位和手中的行政權(quán)力，謀取不正當(dāng)?shù)睦?。因此，我們的社?huì)和消費(fèi)者在獲得越來越多的產(chǎn)品和服務(wù)的同時(shí)也付出了相應(yīng)的代價(jià)，那就是公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序被打亂，消費(fèi)者合法權(quán)益被損害。 在實(shí)踐中，公用企業(yè)濫用優(yōu)勢(shì)地位限制競(jìng)爭(zhēng)的行為主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面： （一）強(qiáng)制交易。公用企業(yè)以強(qiáng)行要求、設(shè)置服務(wù)障礙、強(qiáng)迫、推薦、差別待遇等方式，強(qiáng)制或變相強(qiáng)制他人購(gòu) 買其指定經(jīng)營(yíng)者的商品，目的是為了排擠競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手或加強(qiáng)其市場(chǎng)支配地位。如電力公司強(qiáng)制用戶購(gòu)買其提供的電表、電線、配電箱、變壓器等用電設(shè)備而不得購(gòu)買其他符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的用電設(shè)備等。 （二）濫收費(fèi)用。公用企業(yè)憑借市場(chǎng)獨(dú)占地位，向用戶收取不該繳納的費(fèi)用或與其生產(chǎn)成本相比不合理的高價(jià)，攫取高額壟斷利潤(rùn)。如熱力公司向用戶收取暖氣集資費(fèi)以及管網(wǎng)建設(shè)費(fèi)等。 （三）歧視行為。公用企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中給予具有相同條件的相對(duì)人在價(jià)格、付款方式、運(yùn)輸方式或其他條件上的差別待遇。如有的航空公司按照其自定的標(biāo)準(zhǔn)，將機(jī)票代理商區(qū)分等級(jí)，在機(jī) 票種類和促銷獎(jiǎng)勵(lì)等方面給予差別待遇，特別是對(duì)銷售外航機(jī)票的代理商采用屏蔽航班信息也就是“ 黑屏 ” 的方式給予所謂的制裁。 （四）拒絕交易。公用企業(yè)提供的產(chǎn)品或服務(wù)與國(guó)計(jì)民生息息相關(guān)，為了保障企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和人民群眾正常生活，公用企業(yè)不應(yīng)當(dāng)也不允許憑借壟斷地位抵制或拒絕交易，但在現(xiàn)實(shí)生活中，一些公用企業(yè) “ 官氣 ” 十足，霸道橫行，稍不如意，拉閘斷電、關(guān)閥停水等現(xiàn)象就時(shí)有發(fā)生。 （五）搭售行為。公用企業(yè)違背民事活動(dòng)中的自愿原則，在用戶購(gòu)買商品或服務(wù)時(shí)，搭售無關(guān)的商品或服務(wù)。如郵政部門強(qiáng)制搭售明信片、集郵冊(cè)等消費(fèi)者 不需要的商品；煤氣公司在提供燃?xì)夥?wù)時(shí)強(qiáng)行搭售滅火器等。 二、公用企業(yè)限制競(jìng)爭(zhēng)行為的危害和成因 （一）公用企業(yè)限制競(jìng)爭(zhēng)的危害 、阻礙了我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和技術(shù)進(jìn)步。由于公用企業(yè)與政府和行業(yè)主管部門有著千絲萬縷的聯(lián)系，你中有我，我中有你，所以地方政府和行業(yè)主管部門愿意保護(hù)公用企業(yè)。這些企業(yè)也樂得躺在政府的懷抱享受優(yōu)惠待遇，致使效益差的企業(yè)不能被淘汰出市場(chǎng)，效益好的企業(yè)不能擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，這勢(shì)必嚴(yán)重?fù)p害企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，使社會(huì)資源得不到優(yōu)化配置。同時(shí)，由于取得了壟斷地位的公用企業(yè)沒有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的壓力，從而喪失技術(shù)創(chuàng)新能 力，不思進(jìn)取，得過且過，其結(jié)果必然阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展和技術(shù)的進(jìn)步，最終使消費(fèi)者受到損失。 、引發(fā)腐敗，損害了政府形象。在我國(guó)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變過程中，公用企業(yè)限制競(jìng)爭(zhēng)行為帶有很強(qiáng)的行政色彩。公用企業(yè)通過行業(yè)壟斷和地方保護(hù)，限制經(jīng)營(yíng)者的市場(chǎng)準(zhǔn)入，排斥、限制或者妨礙市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，可以獲取超額壟斷利潤(rùn) 通過 “ 尋租 ” 使 “ 權(quán)力經(jīng)商 ” 得以實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，濫用行政權(quán)力的行為還為某些政府官員以權(quán)謀私和權(quán)錢交易提供了溫床，在一定程度上引發(fā)了腐敗，損害了黨和政府在人民群眾中的公正廉潔的形象。 、損害了消費(fèi)者權(quán)益。一方面，公用企 業(yè)所遵循的規(guī)章一般都是由行業(yè)行政主管部門制定 而這些規(guī)章的制定過程大多沒有公開或舉行消費(fèi)者聽證，缺乏透明度，公用企業(yè)獨(dú)掌 “ 信息權(quán) ” ，在信息分享上消費(fèi)者無法與之抗衡；另一方面我國(guó)的公用企業(yè)（鐵路運(yùn)輸和民航除外）基本上是按行政區(qū)域來設(shè)置的，面對(duì)公用企業(yè)提供的產(chǎn)品和服務(wù)，消費(fèi)者沒有選擇權(quán)。另外，在消費(fèi)者的權(quán)益 受到損害時(shí)，由于公用企業(yè)居獨(dú)占地位，利用格式合同限制消費(fèi)者，造成消費(fèi)者舉證困難，無法獲得法律救濟(jì)。因此，在很多情況下，消費(fèi)者應(yīng)擁有的國(guó)際上公認(rèn)的五項(xiàng)權(quán)利 安全權(quán)、知情權(quán)、選擇權(quán)、建議權(quán)與索賠權(quán)在我 國(guó)的公用企業(yè)面前很難實(shí)現(xiàn)。 、有礙社會(huì)公平。我國(guó)鐵路、電力、郵政、電信等行業(yè)存在著收費(fèi)過亂、服務(wù)質(zhì)量差、生產(chǎn)效率低下等問題 但是這些公用企業(yè)通過限制競(jìng)爭(zhēng)卻可以獲得壟斷利潤(rùn)，因而職工年平均工資收入?yún)s很高。如金融、電力、郵政、電信、煤氣、水等行業(yè)職工收入是其他行業(yè)的兩倍多，近兩年差距仍在拉大，造成社會(huì)財(cái)富分配不公。特別是這些企業(yè)長(zhǎng)期缺乏監(jiān)督，缺乏真正意義上的成本核算，自身管理成本居高不下，致使每年國(guó)家財(cái)政還要對(duì)這些行業(yè)給予巨額補(bǔ)貼 而這些財(cái)政補(bǔ)貼無疑增加了每個(gè)納稅人的負(fù)擔(dān)。 （二）公用企業(yè)限制競(jìng)爭(zhēng)行為的成因 、政府體制改革滯后，行政權(quán)力參與公用企業(yè)的管理。在我國(guó)二十多年的改革開放過程中，在經(jīng)濟(jì)體制改革不斷推進(jìn)的同時(shí)，其他領(lǐng)域特別是行政領(lǐng)域的改革比較滯后，公用企業(yè)還是行政機(jī)關(guān)的附屬物，這為行政權(quán)力介入公用企業(yè)提供了條件。公用企業(yè)的產(chǎn)品或服務(wù)的價(jià)格只能由行政主管部門說了算，市場(chǎng)機(jī)制 “ 失靈 ” 無法起到 “ 定價(jià) ”作用。公用企業(yè)通過游說、疏通主管部門以獲得優(yōu)惠或差別待遇的“ 尋租 ” 活動(dòng) 形成了與行業(yè)行政主管部門的 “ 權(quán)錢交易 ” 。另外，公用企業(yè)一般都是當(dāng)?shù)氐睦惔髴?，地方政府愿意保護(hù)，對(duì)這些行業(yè)的一些行為給予默許或支持。 、產(chǎn)權(quán)單一，政企不分。從產(chǎn)權(quán)制度上看，我國(guó)大 部分公用企業(yè)有兩種情況：一是政府部門獨(dú)家經(jīng)營(yíng)，別無分號(hào)；二是國(guó)有獨(dú)資經(jīng)營(yíng)，不許其他資本進(jìn)入。公用企業(yè)的投資由行業(yè)行政主管部門代表國(guó)家進(jìn)行 由此 行業(yè)行政主管部門在實(shí)際上獲得了投資者與管理者、監(jiān)督者的 “ 三位一體 ” 角色。行業(yè)行政主管部門既是政府的職能部門 又是該行業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的出資人代表；既是管理者，又是受益者。例如，信息產(chǎn)業(yè)部既是電信行業(yè)的行政主管部門 又是該行業(yè)的資產(chǎn)管理者和受益者，形成了 “ 政企同盟 ” 。既是行業(yè)主管部門，又是行業(yè)的監(jiān)督者 就好比在足球場(chǎng)比賽，既是裁判員，又是運(yùn)動(dòng)員，不可能站在中立的立場(chǎng)上平等對(duì) 待所有的市場(chǎng)參與者。這種 “ 政企同盟 ” 一旦形成 行業(yè)立法會(huì)為部門利益設(shè)置有利條件，從而忽視消費(fèi)者的利益，為公用企業(yè)限制競(jìng)爭(zhēng)提供依據(jù)。 、法律制度不健全。我國(guó)現(xiàn)行的反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法及相關(guān)法規(guī)對(duì)公用企業(yè)限制競(jìng)爭(zhēng)行為的規(guī)定過于原則、抽象，內(nèi)容涵蓋不完整，操作性不強(qiáng)。由于在當(dāng)時(shí)的立法背景下，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制剛剛開始建立，壟斷行為的表現(xiàn)還不充分，對(duì)壟斷的認(rèn)識(shí)存在較大的分歧，因此，反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法中涉及公用企業(yè)限制競(jìng)爭(zhēng)行為的規(guī)定只有一條。而隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對(duì)市場(chǎng)中出現(xiàn)的一些新型的限制競(jìng)爭(zhēng)的行為難以規(guī)制，缺乏調(diào)控力 。另外現(xiàn)有的有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章之間缺乏統(tǒng)一性，存在一定的沖突，缺乏可操作性。如行業(yè)行政主管部門以部門規(guī)章監(jiān)管本行業(yè)公用企業(yè)限制競(jìng)爭(zhēng)行為不是很有效，主要原因是行業(yè)行政主管部門與被監(jiān)管的公用企業(yè)常常有著相同的經(jīng)濟(jì)利益，它只注重保護(hù)本行業(yè)企業(yè)的利益，而忽視保護(hù)其他企業(yè)以及消費(fèi)者的利益。 三、公用企業(yè)限制競(jìng)爭(zhēng)行為的規(guī)制 （一）轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)政企分開。加快我國(guó)公用企業(yè)改革，明確政府 “ 掌舵 ” ，企業(yè) “ 劃船 ” 的角色分工。割斷政府與公用企業(yè)之間在產(chǎn)權(quán)、人事權(quán)等方面的紐帶，確立政府與公用企業(yè)之間的供需合同關(guān)系，誰違約就制 裁誰。政府要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能，加快審批制度改革，大幅度減少行政性審批，規(guī)范審批行為，搞好宏觀調(diào)控和創(chuàng)造良好的市場(chǎng)環(huán)境，并通過出資人代表對(duì)國(guó)有獨(dú)資和擁有股份的公用企業(yè)行使監(jiān)督職能，不再直接干預(yù)公用企業(yè)正常的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。另一方面，要將獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)交由公用企業(yè)自己來行使，使其真正成為權(quán)責(zé)明確、自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的市場(chǎng)主體，自覺遵循自愿公平、等價(jià)有償、誠(chéng)實(shí)信用的原則，以平等市場(chǎng)主體的身份參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。同時(shí)改革公用企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度，允許民間資本、國(guó)外資本等進(jìn)入公用行業(yè)，實(shí)現(xiàn)投資主體的多元化，盡快打破 國(guó)有資本一統(tǒng)天下的局面。 （二）規(guī)范公用企業(yè)的格式合同。格式合同作為當(dāng)事人一方與不特定多數(shù)人訂立而預(yù)先擬定的，且不允許相對(duì)人對(duì)其內(nèi)容做變更的合同，被公用企業(yè)大量采用。格式合同最主要的特征就是其條款的不可協(xié)商性，當(dāng)事人只能對(duì)之表示全部接受或者全部不接受，即所謂的 “ 要么接受，要么走開 ” 。格式合同的產(chǎn)生最主要的原因是要約人在經(jīng)濟(jì)上的優(yōu)勢(shì)地位，如鐵路、郵政、電力、通信等行業(yè)的企業(yè)。在現(xiàn)實(shí)生活中，我國(guó)公用企業(yè)大都以格式合同來制約其他企業(yè)和消費(fèi)者，以達(dá)到限制競(jìng)爭(zhēng)的目的。因此，應(yīng)當(dāng)在我國(guó)合同法對(duì)格式合同調(diào)整的基礎(chǔ)上， 通過立法立規(guī)，加大對(duì)格式合同的行政規(guī)制。一是由合同行政監(jiān)管機(jī)關(guān)制定或合同行政監(jiān)管機(jī)關(guān)與行業(yè)行政主管部門共同制定合同示范文本，引導(dǎo)公用企業(yè)使用；二是將公用企業(yè)欲使用的格式合同文本報(bào)合同行政監(jiān)管機(jī)關(guān)和行業(yè)行政主管部門審查批準(zhǔn)，有效地控制格式合同的非正義性和顯示公平性。 （三）盡快出臺(tái)統(tǒng)一的反壟斷法。反壟斷法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)出 “ 經(jīng)濟(jì)憲法 ” 的地位，反對(duì)壟斷和限制競(jìng)爭(zhēng)，反對(duì)濫用市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)地位，排除進(jìn)入市場(chǎng)的障礙，統(tǒng)領(lǐng)整個(gè)市場(chǎng)反壟斷和限制競(jìng)爭(zhēng)行為的全局，遵循行業(yè)立法符合專門立法的精神，摒棄反壟斷法律適用上的 “ 除外條款 ” 。 現(xiàn)行的電信條例、鐵路法、郵政法等應(yīng)當(dāng)根據(jù)即將出臺(tái)的反壟斷法有關(guān)規(guī)定進(jìn)行修改。我國(guó)現(xiàn)行的反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法用以維護(hù)市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)和反對(duì)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，再制定我國(guó)的反壟斷法 一部比較完備的綜合性的反壟斷法律，用以保證市場(chǎng)上有足夠的競(jìng)爭(zhēng)者和消費(fèi)者有足夠的選擇權(quán)，兩相配套，我國(guó)關(guān)于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的法律就較完備了。 （四）明確工商部門反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)地位。在反壟斷立法十多年的過程中，理論界關(guān)于我國(guó)反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)有不同的建議和觀點(diǎn)，包括所謂的工商部門說、人民法院人民檢察院說、獨(dú)立專門機(jī)關(guān)說等。從我國(guó)的實(shí)際出發(fā)，筆者 認(rèn)為應(yīng)當(dāng)確定國(guó)家工商總局反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)的地位。一是工商機(jī)關(guān)的性質(zhì)和職能定位適合反壟斷執(zhí)法。工商機(jī)關(guān)作為主管市場(chǎng)監(jiān)督管理和行政執(zhí)法的專門機(jī)關(guān)，沒有自身的行業(yè)利益，具有先天的反壟斷執(zhí)法優(yōu)勢(shì)。工商部門的大多數(shù)職能都與反壟斷和反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)有關(guān)，是廣義上的競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)關(guān)。由工商部門作為反壟斷的執(zhí)法機(jī)關(guān)能夠體現(xiàn)獨(dú)立性和權(quán)威性，防止既當(dāng) “ 運(yùn)動(dòng)員 ” ，又當(dāng) “ 裁判員 ” 的局面出現(xiàn)。二是工商系統(tǒng)體制改革實(shí)行省以下垂直管理，有利于克服地方保護(hù)獨(dú)立執(zhí)法辦案，同時(shí)它擁有一支強(qiáng)大的執(zhí)法隊(duì)伍，省、市、縣工商局和工商所四級(jí)聯(lián)動(dòng)，可以監(jiān)管市場(chǎng)的各 個(gè)角落，有利于開展市場(chǎng)壟斷調(diào)查，降低行政執(zhí)法成本。三是工商機(jī)關(guān)有查處壟斷和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)案件的工作經(jīng)驗(yàn)。反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法實(shí)施十多年來，作為主要的執(zhí)法機(jī)關(guān)，各級(jí)工商行政管理機(jī)關(guān)查處了大量的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)和限制競(jìng)爭(zhēng)的案件，取得了積極的社會(huì)效益。這些成績(jī)也證明了工商部門查處反壟斷行為的能力和水平。 （五）加強(qiáng)反壟斷法律宣傳，營(yíng)造良好的社會(huì)氛圍。結(jié)合我國(guó)競(jìng)爭(zhēng)法律的立法起步較晚的實(shí)際，加大反壟斷法律知識(shí)的宣傳力度，讓廣大消費(fèi)者和企業(yè)了解市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，知道壟斷、限制競(jìng)爭(zhēng)行為的危害，自覺抵制和監(jiān)