對縣鄉(xiāng)機構(gòu)改革的調(diào)查和思考 根據(jù)省委、市委組織部門的安排，就縣鄉(xiāng)機構(gòu)改革問題，我們進行了一些初步了解和分析，現(xiàn)將有關(guān)情況報告如下： 一、縣鄉(xiāng)干部普遍對機構(gòu)改革存在顧慮心態(tài) 機構(gòu)改革，涉及到機構(gòu)編制、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、人員身份、政治待遇和經(jīng)濟待遇等多個方面，不但涉改部門人員很關(guān)注，其他部門的人員也高度關(guān)注。據(jù)調(diào)查了解，許多基層單位和干部對縣鄉(xiāng)機構(gòu)改革心態(tài)微妙、顧慮重重，有的持懷疑態(tài)度，有的茫然失落，有的甚至還有抵觸情緒。主要體現(xiàn)在： 一是對改革實效感到懷疑。 一方面，擔(dān)憂此次改革又是一次折騰。根據(jù)經(jīng)濟形勢和社會發(fā)展的需 要，我國先后進行過 6次機構(gòu)改革，取得了一定的成效，但一直未能跳出 “精簡 膨脹 再精簡 再膨脹 ”這個怪像，機構(gòu)出現(xiàn)了 “裁了又增加、增加了又裁 ”的現(xiàn)象，有的職能時而劃歸這個部門，時而劃歸另一個部門，造成人員安置、工作連續(xù)性上存在較大困難。另一方面，擔(dān)憂改革方案不科學(xué)，推進落實難度大。機構(gòu)改革從上到下一盤棋，但是同一個機構(gòu)在縣區(qū)之間和不同的縣之間，地位和作用可能存在很大的區(qū)別，而縣級政府不能根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H，自行靈活設(shè)置機構(gòu)、確定人員編制和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，就會造成有的部門業(yè)務(wù)量多但人員少，領(lǐng)導(dǎo)管不過來，工作人員忙不過來，而 有的部門事少人多，清閑無聊，這種不平衡會影響整個干部隊伍干事創(chuàng)業(yè)的積極性。這種被動的改革，使得許多縣市區(qū)領(lǐng)導(dǎo)存在觀望等待心理，總想拖一拖、緩一緩，不到最后關(guān)頭不動手。 二是對自身利益感到擔(dān)憂。 機構(gòu)改革就意味著機構(gòu)撤并、職能整合、人員調(diào)減，涉改部門人員在自身利益上將受到較大的沖擊。雖然大部分人認為政府機構(gòu)改革是非常必要的，但是普遍存在 “樹上的人反對砍樹 ”的本能反應(yīng)。有領(lǐng)導(dǎo)干部擔(dān)心改革后，自己的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)會沒有了；有的擔(dān)心改革后部門的職權(quán)縮減了，自己的隱形待遇就縮水了；有的擔(dān)心改革后分流到事業(yè)單位，自己的公務(wù)員或 參照公務(wù)員身份會沒有了；有的對原單位有強烈的歸屬感，改革后要適應(yīng)新單位、新職能、新工作，特別是部分老同志存在 “退休尚早，學(xué)知識、學(xué)技術(shù)覺得太遲 ”等考慮，對機構(gòu)改革感到茫然無措。 三是對個人前途感到失望。 這次機構(gòu)改革力度較大，機構(gòu)數(shù)量、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)都會從嚴從緊，較以前會大大減少，這就意味著干部升遷的機會又減少了。同時，各地都在開展 “三超兩亂 ”專項整治工作，超職數(shù)干部整改消化任務(wù)非常緊迫，再加上由于以前機構(gòu)改革導(dǎo)致的領(lǐng)導(dǎo)干部超配情況還未消化，許多干部感到升遷無望，工作積極性受到較大打擊，有的甚至產(chǎn)生消極懈怠思想。 二、縣鄉(xiāng)機構(gòu)改革存在諸多需要解決的困難 通過認真調(diào)查分析，我們發(fā)現(xiàn)縣鄉(xiāng)機構(gòu)改革在落實中還存在一些困難，概括來講主要是有 “四難 ”： 1、職能轉(zhuǎn)變難。 此次機構(gòu)改革明確提出以職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵?，簡政放?quán)、減少行政審批、理順職責(zé)關(guān)系的要求，即政府職責(zé)和功能為適應(yīng)客觀條件的變化而發(fā)生的轉(zhuǎn)換、變化和發(fā)展。職能轉(zhuǎn)變難主要存在有些職能定位不清、政事不分、機制不活，公益服務(wù)供給總量不足、供給方式單一、資源配置不合理、質(zhì)量和效率不高，支持公益服務(wù)的政策措施還不夠完善、監(jiān)督管理薄弱等現(xiàn)象。而更大的難度來自于體制內(nèi)部，政府職能部門長期 習(xí)慣于審批和管制，政府自己不愿改自己，不愿破自己立的規(guī)矩，不愿從市場中退出來，不愿分權(quán)來完善政府結(jié)構(gòu)體系和有效的管理制度，把政府職能真正轉(zhuǎn)向強化事中事后監(jiān)管，規(guī)范行政權(quán)力運行，突出抓好市場監(jiān)管和公共服務(wù)。 2、機構(gòu)精簡難。 精簡機構(gòu)是每次機構(gòu)改革的基本原則，也是檢驗機構(gòu)改革成效的標志。由于縣級政府機構(gòu)存在管理經(jīng)濟的機構(gòu)太多、政治管理機構(gòu)龐大、非業(yè)務(wù)機構(gòu)多等現(xiàn)象，再加上政府工作機構(gòu)改革與黨委工作部門改革及事業(yè)單位分類改革不同步，難以真正達到 “精減、效能、統(tǒng)一 ”的目的。此次機構(gòu)改革，中央 9號文件規(guī)定 “縣級政府工作 部門設(shè)置在 14至 22個左右 ”，省政府要求 “對省級以下工商、質(zhì)監(jiān)行政管理體制調(diào)整，實行市縣政府分級管理 ”。當(dāng)前，我縣在上輪機構(gòu)改革中設(shè)置政府工作部門 25個，這就意味著我縣要在現(xiàn)有政府工作機構(gòu)中至少精簡 3個，而機構(gòu)設(shè)置又要求上下對口、條塊分割，使得縣級機構(gòu)在改革過程中受到各方面的牽扯，精簡難度非常大。 3、編制調(diào)劑難。 此次政府機構(gòu)改革明確提出 “行政編制不得突破中央核定總量，事業(yè)編制控制在 2012年底計數(shù)總量內(nèi) ”。 現(xiàn)今中央核定我縣的行政編制仍是1993年測算的基數(shù)，并在 2001年縣級地方機構(gòu)改革中硬性核減 10%。我縣當(dāng)前25個政府工作部門共核定 380余名行政編制（不含公安、司法政法專項編制），占我縣行政編制總額 2035名的 不到五分之一。除少數(shù)幾個政府工作部門行政編制超過 20名的外，大多數(shù)工作部門只有 10個左右，許多部門設(shè)置領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)后，編制所剩無幾，基本的內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置都不能保證。盡管我縣當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制有所節(jié)余，但根據(jù)上級規(guī)定，編制只能在政府工作部門之間調(diào)劑，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)跨層級調(diào)劑行政編制需要中央編制審批。所以，針對機構(gòu)改革中機構(gòu)撤并、職能整合的部門單位編制調(diào)劑工作難度很大。 4、人員分流難。 此次機構(gòu)改革明確提出按照 “編隨事走、人隨編走 ”的原則進行人員編制劃轉(zhuǎn)。經(jīng)過前面幾輪政府機構(gòu)改革告訴我們，政府機構(gòu)改革中人員分流的難度與政府層級之間呈反比例關(guān)系，政府層級越低，人員分流難度越大。近幾年來，按照機構(gòu)改革的要求，精減了機構(gòu)和編制，由于縣級政府下屬單位有限，且所轄鄉(xiāng)級單位又處最基層，分流渠道狹窄，吸納空間小，由于思想觀念的影響，加上分流的對象中懂經(jīng)濟、會管理的人才少，難以找一個適合的單位及其崗位，以及如何保障涉改人員現(xiàn)有的職級待遇、人員身份等因素，造成分流人員消化難。分流渠道狹小不通暢、分流成本太高 、分流人員素質(zhì)相對不高原因已成為縣級政府機構(gòu)改革最大的難點和 “瓶頸 ”。 三、對縣鄉(xiāng)機構(gòu)改革的幾點意見建議 為進一步搞好縣鄉(xiāng)機構(gòu)改革工作，推動改革科學(xué)化，促進縣鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展，我們建議： 1、實行適當(dāng)寬松的機構(gòu)限額。 一個地區(qū)機構(gòu)限額設(shè)定多少，不能搞 “一刀切 ”，要結(jié)合地區(qū)實際，充分體現(xiàn)各地政府的功能特點?？茖W(xué)設(shè)定限額。一方面，要充分考慮地區(qū)的人口規(guī)模、地域、經(jīng)濟發(fā)展水平、地區(qū)特點，因地制宜確定機構(gòu)限額，大縣與小縣、農(nóng)業(yè)縣和城市市區(qū)，都要根據(jù)具體情況區(qū)別對待。另一方面，要充分考慮地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點和實際工作需要， 允許地方機構(gòu)設(shè)置在遵循中央、省市改革精神的前提下，設(shè)置一些相對應(yīng)地方特點和特色的機構(gòu)以服務(wù)地方。例如攸縣煤炭資源豐富，設(shè)立了煤炭局和煤炭產(chǎn)業(yè)辦，醴陵針對煙花、陶瓷兩大支柱產(chǎn)業(yè)成立陶瓷產(chǎn)業(yè)局和煙花鞭炮管理局，契合了地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展起到了保駕護航作用。 2、適當(dāng)增加行政編制。 本次機構(gòu)改革，部分單位要重新界定、整合職能，部分單位要進行適當(dāng)?shù)睾喜⒑图?，同時要取消參照公務(wù)員管理單位。行政機構(gòu)減少越多，人員安置分流的壓力越大。由于政策原因，公務(wù)員單位、參公單位相比企事業(yè)單位在人員調(diào)動、福利待遇、社會保障等 方面存在一定優(yōu)勢，公務(wù)員、參公人員普遍缺乏去企事業(yè)單位的意愿和動力，同時企事業(yè)單位也要進行改革，吸納政府分流人員的能力也有限。要緩解人員安置的壓力，機構(gòu)改革必須做好科學(xué)定編工作。為此，要根據(jù)部門所承擔(dān)的職能及其履行職能的能力、服務(wù)對象增加的幅度，科學(xué)增加行政編制，確保機構(gòu)設(shè)置與地區(qū)人口基數(shù)、服務(wù)對象、單位職能變化相匹配，與地方經(jīng)濟社會發(fā)展水平保持正常增長，為人員分流提供調(diào)整空間，避免人員 “回流 ”的現(xiàn)象。同時，事業(yè)單位崗位設(shè)置要充分考慮本次機構(gòu)改革的特點，留有一定的余地空間，增加相應(yīng)崗位，用于吸納部分分流人員 。 3、出臺配套政策措施。 要積極研究出臺新辦法新措施，服務(wù)機構(gòu)改革，鞏固改革成果。一是配套出臺干部消化政策。例如關(guān)于整治 “三超兩亂 ”問題，省里明確要求必須在 2016年 2月前將超職數(shù)配備干部全部消化到位，本身消化職數(shù)的壓力非常大。新一輪機構(gòu)改革后，機構(gòu)撤并必然導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)減少，消化壓力更加明顯，對于超配干部如何消化、人員分流如何操作，要有具體配套措施方案，從政策上給予強有力的支持。二是配套出臺待遇保障政策。要改革當(dāng)前福利待遇、社會保障政策，盡量消除公務(wù)員單位、企事業(yè)單位之間的工資待遇和社會保障差別，退休后待遇 發(fā)放統(tǒng)一實行社會化模式，為促進人員有序流動創(chuàng)造條件。三是配套出臺人員分流政策。鼓勵干部職工自謀職業(yè)或創(chuàng)辦企業(yè)，對于愿意自謀職業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)的人員，根據(jù)其職務(wù)、級別、工作年限、貢獻大小，財政予以一次性補助，并為他們免費提供技能培訓(xùn)、出臺創(chuàng)業(yè)扶持政策、提供無息貼息資金支持等，切實減少分流人員的利益損失，為其再就業(yè)和創(chuàng)業(yè)提供有力幫助。 4、統(tǒng)籌推進機構(gòu)改革。 機構(gòu)改革是一項系統(tǒng)工程，要確保改革效應(yīng)最大化，必須將政府機構(gòu)改革與黨委工作部門改革、行政審批體制改革、事業(yè)單位改革統(tǒng)籌考慮、統(tǒng)籌部署、統(tǒng)籌推進。一是要與行政審批 體制改革相結(jié)合。通過機構(gòu)改革與行政審批體制改革，精簡政府行政職能，簡化行政審批，進一步理順政企、政事、政社關(guān)系。二是要與事業(yè)單位機構(gòu)改革相結(jié)合。目前，國家層面針對事業(yè)單位改革出臺了有關(guān)政策，我們在行政機構(gòu)設(shè)置、人員分流等方面，要與事業(yè)單位改革相互銜接、相互照應(yīng)，防止政策相背、相互脫離。三是