1/8對百起農(nóng)村土地承包糾紛的調(diào)查與思考2016年黑龍江省農(nóng)業(yè)稅免征、取消特產(chǎn)稅、糧食直補等政策的出臺大大激發(fā)了農(nóng)民耕種土地的積極性，同時土地承包問題所形成的糾紛也大幅度增加。1998年二輪土地承包以來，黑龍江省樺南縣人民法院受理農(nóng)村土地承包糾紛案件達100余件。如何化解這些糾紛，對更好地保護農(nóng)民的合法權益，貫徹實施農(nóng)村土地承包法，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，維護農(nóng)村穩(wěn)定具有重要意義，筆者結(jié)合審判實踐對這些土地承包糾紛的特點及原因進行調(diào)查分析。一、農(nóng)村土地承包糾紛的基本類型及特點1、農(nóng)村基層干部違約引起的土地承包糾紛案件多，這類糾紛占受理案件的20。在農(nóng)村土地承包中突出地表現(xiàn)在農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權益在一些地方不斷受到侵害。主要表現(xiàn)為隨意縮短承包期、收回承包地和隨意調(diào)整承包地，多留機動地。有的地方鄉(xiāng)村干部有一種錯誤的看法，認為農(nóng)村土地實行集體所有制，而自己是集體的代表，只要是為集體辦好事，自己就可以調(diào)整土地承包，一些鄉(xiāng)村干部刻意歪曲土地承包制30年不變的含義，農(nóng)民俗稱“三年一小調(diào)，五年一大調(diào)”形成糾紛，使土地承包權難以“永久化”。而絲毫不顧及法律，法規(guī)和農(nóng)民的感受，使土地承包權無法穩(wěn)定。2、土地互換引起的糾紛案件多，這類案件占受理2/8案件的19。在農(nóng)村土地分配過程中，由于各村、屯土地狀況存在著區(qū)別，土地所在的位置和自然狀況影響著土地耕種質(zhì)量，收益好和收益差的地塊存在著很大的差別，并且農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責任制主要是按人口和勞動力進行分配土地，這樣村集體就要考慮各種實際情況統(tǒng)一分配土地。使得農(nóng)民個人耕種的地塊不易集中，相對顯得分散。有的農(nóng)民為了便于耕作和其它的一些原因就要進行互換，互換耕作后，有的互換雙方對土地的自然狀況、肥沃程度以及自己對農(nóng)作物種植的調(diào)整，發(fā)現(xiàn)互換的土地同自己原來耕種的土地有很多不適宜的地方，甚至有的投入大、產(chǎn)出少，這樣有的農(nóng)民就會要求重新調(diào)整雙方互換的土地關系，因此在互換土地的農(nóng)民之間極易產(chǎn)生糾紛。3、土地轉(zhuǎn)包引起的糾紛多，這類糾紛占受理案件的17。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)民土地的收入已經(jīng)不是其經(jīng)濟的唯一來源，很多農(nóng)民將土地轉(zhuǎn)包他人后自己外出務工、經(jīng)商。在轉(zhuǎn)包土地的時候，缺乏全面考慮，轉(zhuǎn)包的期限一般約定的都很長。將土地轉(zhuǎn)包他人自己外出務工的農(nóng)民所從事的工作很多都具有季節(jié)性，在務工休閑的季節(jié)完全可以回鄉(xiāng)耕種土地；經(jīng)商的農(nóng)民在經(jīng)商過程中有的遇到了挫折，加之中央惠農(nóng)政策的吸引，這樣這些農(nóng)民也要回鄉(xiāng)，重新耕種賴以生存的土地。在這些情況下，返鄉(xiāng)農(nóng)民要求重新耕種土地，必然與其土地的承包者之間形成糾紛。3/84、機動地處理不公正，引發(fā)的糾紛案件多，這類糾紛占受理案件的23。個別鄉(xiāng)、村干部忽視有關土地承包經(jīng)營的法律規(guī)定，在機動田承包中，搞“關系地”、“人情地”，因此引起糾紛?！叭饲榈亍薄ⅰ瓣P系地”使眾多農(nóng)民不滿，有些農(nóng)民要求重新發(fā)包，聯(lián)名上告，甚至用毀壞秧苗等手段進行報復引起糾紛。在機動田承包中由于沒有完善的制度，一些基層干部利用制度缺陷發(fā)包“人情地”“關系地”，侵占農(nóng)民利益。在機動地發(fā)包過程中，有的農(nóng)村干部對土地承包合同標的物缺乏正確的認識和評估，承包基數(shù)過低，期限過長，因而引發(fā)經(jīng)濟利益分配糾紛。5、用土地承包經(jīng)營權折抵村集體所負債務的糾紛多，這類糾紛占受理案件的21。有些村屯為了改善鄉(xiāng)村學校、道路、水利、廣播、衛(wèi)生、通訊等公共設施舉債建設；甚至為了完成稅收任務，一些村集體領導個人借錢墊稅。農(nóng)村集體的債務，很少是按國家規(guī)定的金融利率借款，基本上是高息借貸。這些欠債合在一起，債務面廣，數(shù)量大，利息負擔高。由于農(nóng)村集體經(jīng)濟基礎薄弱,除了土地根本沒有其他的債務償還能力，只好將土地的承包經(jīng)營權折抵集體的債務發(fā)包給債權人?！叭r(nóng)”優(yōu)惠政策的出臺，農(nóng)村土地越來越俏。人多地少的農(nóng)戶以及新增人口的農(nóng)戶紛紛要求村集體合理分配耕地；得到土地承包權的債權人又不愿4/8退出耕地，而村集體又沒有土地調(diào)劑,因此形成糾紛，以至形成集體上訪。二、農(nóng)村承包土地合同糾紛產(chǎn)生的主要原因1、法律意識淡薄，行政干預使土地承包合同簽訂帶有較多的強制性。譬如，一些鄉(xiāng)村干部對耕地搞強制發(fā)包，對合同隨意變更，對簽訂的合同想變就變，使承包方的合法經(jīng)營權落空。少數(shù)農(nóng)村基層干部用不正當手段進行承包以權謀私，擅自發(fā)包，自發(fā)自包。有的農(nóng)村基層干部對農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權的認識存在偏差，把家庭承包僅僅看作是集體經(jīng)營的一個環(huán)節(jié)，沒有認識到這種承包關系是黨在農(nóng)村的一項基本政策的體現(xiàn)。還有的把農(nóng)民與集體簽訂的土地承包合同視為一般的合同，沒有看到這種合同的特殊性。如某村有農(nóng)戶132戶，在2016年2月份，該村因為土地承包合同的簽定、發(fā)包、變更等問題，36戶村民聯(lián)名起訴該村，要求確認該村與他人所簽訂的土地承包合同無效。該村對土地的承包有意見的農(nóng)戶占全村農(nóng)戶的27。在糾紛處理過程中，這36戶村民多次到有關部門上訪。農(nóng)民承包集體的土地，其承包期、承包方式基本由國家確定。農(nóng)民作為農(nóng)村土地承包的當事人，當土地承包經(jīng)營權益受到侵害尋求保護時，常常遇到權利義務界限不清，保護手段不夠有力等問題。2、合同不規(guī)范、權利義務不明確缺乏必要的書面5/8形式。有的土地承包多是發(fā)包方“畫地為牢”或“指山定界”，條款不完善，表述不準確。如某村集體作為發(fā)包方，實行指定地片進行發(fā)包。也就是給這塊地按照習慣起一個簡單的地名，如“村南崗東地”、“道西洼地”等，然后把承包戶叫到該地確認一下就直接簽訂合同。在該村76份土地承包合同中，其中29份是采用這種方法發(fā)包的。占承包合同的38。這些合同中，沒有確切的畝數(shù)，對土地的四至也僅能說出大體方位，致使許多情況下雙方產(chǎn)生糾紛案件事實很難以查明。還有的合同中沒有保證合同履行的規(guī)定，造成合同履行過程中缺乏制約機制，影響承包效果。出現(xiàn)了隨意縮短承包期、收回承包地和提高承包費；隨意調(diào)整承包地，多留機動地；不尊重農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營自主權，強迫種植、強迫流轉(zhuǎn)承包地等。給發(fā)包方和具有農(nóng)村土地資源管護責任的村民委員會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等侵害農(nóng)民承包經(jīng)營權益制造了條件。3、現(xiàn)行法律對農(nóng)村集體土地所有權主體的設定概念模糊?！稗r(nóng)民集體“沒有明確的法人代表，在行使具體權力時，作為所有權人的農(nóng)民集體的真實意愿難以得到真正體現(xiàn)，使一些農(nóng)村干部利用其地位，充當所有權代言人，為自己牟取利益，使農(nóng)村土地承包關系以法律形式規(guī)定下來存在現(xiàn)實困難，農(nóng)民長期而有保障的土地承包經(jīng)營權得不到實現(xiàn)。6/84、沒有在法律理念上把土地承包權當作農(nóng)民神圣不可侵犯的財產(chǎn)權利，對農(nóng)民權益的保護現(xiàn)行法律中缺少最直接、最具體的規(guī)定。農(nóng)民的積極性能不能得到很好的發(fā)揮。農(nóng)民的土地承包權能不能得到很好落實，歸根結(jié)底還要落實到法律在農(nóng)村土地承包權的規(guī)定上。5、缺乏必要的矛盾調(diào)處機制。農(nóng)村土地承包糾紛的訴訟、調(diào)解、和仲裁制度不完善，矛盾發(fā)生時沒有相應的機構及時調(diào)處,有個別糾紛案件已經(jīng)上升為刑事案件。由土地侵權引發(fā)的村民集體上訪案時有發(fā)生。大量糾紛直接到法院起訴，而法院審理案件受相應程序法律的限制，不能及時審結(jié)，往往造成延誤農(nóng)時，使農(nóng)村土地承包合同糾紛和農(nóng)民權益得不到及時處理和保護。三、對完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度的幾點建議1、提高對以法律形式確認和保護的農(nóng)村土地承包戶的市場主體地位的認識。保持農(nóng)村土地承包關系的長期穩(wěn)定，為農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村穩(wěn)定提供基本的制度保證。在依法保障農(nóng)民土地承包經(jīng)營權的前提下，依法、規(guī)范、有序地推進土地承包經(jīng)營權多種形式的流轉(zhuǎn)，穩(wěn)步實現(xiàn)社會化服務與家庭承包經(jīng)營的緊密結(jié)合。2、保持與時俱進的精神狀態(tài)，更新理念和觀念，對農(nóng)村集體土地推行自主承包。規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營，緩解因為土地承包經(jīng)營帶來的社會矛盾和社會問題，使農(nóng)7/8民的現(xiàn)實利益和長遠利益在土地承包經(jīng)營中得到保障。正視農(nóng)民對土地的承包使用權，保護農(nóng)民的土地經(jīng)營權，保護農(nóng)民的物質(zhì)利益。3、加大對土地承包合同履行的保護力度，杜絕土地承包合同履行過程中的違法現(xiàn)象?！捌跫s必須被遵守”，這是自羅馬法起就已確立的古老法則，在當代，仍有其意義。土地承包合同的實質(zhì)是一個物權契約，合同一旦生效，契約一方的承包經(jīng)營人便取得了土地的部分物權權能，由于物權的位階高，效力強，權利人具有追及力，請求力，排他力和優(yōu)先力，這都是土地承包權利人權利受侵害時可以依據(jù)要求保護的法律理由，解決農(nóng)村中的土地承包合同糾紛問題應特別注重調(diào)解工作。4、把農(nóng)民的土地承包權視為農(nóng)民的財產(chǎn)權，并予以嚴格的法律保護。穩(wěn)定農(nóng)民對土地收益的預期。將土地承包權通過法律硬化為一種財產(chǎn)權，有利于土地承包權的商品化，促進土地流轉(zhuǎn)市場的形成。承認農(nóng)民的土地財產(chǎn)權，將提高農(nóng)民的社會歸屬感，有利于鄉(xiāng)村社會的穩(wěn)定。農(nóng)民的土地財產(chǎn)權越是得到尊重，就越有利于農(nóng)村社會的穩(wěn)定。由于土地不同于一般財產(chǎn)，它具有明顯的區(qū)位性，所以明確農(nóng)民的土地所有權，也不能一概而論。5、規(guī)范土地承包合同，明晰權利義務，健全土地流轉(zhuǎn)條件。在適當時機，將已經(jīng)夫去實際意義的現(xiàn)行土地8/8承包合同，通過民主程序予以解除。吸取先進地區(qū)土地承包的經(jīng)驗，將土地所有權、承包權、經(jīng)營權三權分離，明晰土地產(chǎn)權關系。從而達到明確集體土地所有權，穩(wěn)定農(nóng)民土地承包權，放活生產(chǎn)者土地經(jīng)營權的目的。