1/12關于農村土地承包經營權流轉的法律保護研究的論文關于農村土地承包經營權流轉的法律保護研究摘要目前我國關于農村上地承包經營權流轉的法律法規(guī)雖然制定了不少,如土地管理法、農村土地承包法等,但在土地承包經營權流轉的實際操作中依然出現(xiàn)了不少問題。鑒于此,本文在廣泛研究相關資料、結合實際問題的基礎上,對我國目前農村土地承包經營權流轉的過程中存在的問題進行分析,并試圖提出相應的解決方案。關鍵詞農村土地流轉法律保護問題研究1農村土地承包經營權流轉法律保護研究的必要性保護農民權益的需要土地承包經營權是農民最重要的財產權、農民基本的生活保障，農民生活水平的提高也有賴于權利行使和保護的程度。土地問題是農民最大的民生問題，涉及到農民最核心的利益。土地承包經營權流轉，本質上就是對農民土地權利和利益的調整。推進農村土地使用權有序流轉，其根本立足點就是要用法律充分保障農民權益，在任何時候都能為農民提供法律保護，做到有法可依，有法必依，違法必究。2015年1月，中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了關于農村土地征收、集體性經營建設用地入市、宅2/12基地制度改革試點工作的意見，這標志著我國農村土地改革制度進入試點階段1。推進農村城鎮(zhèn)化建設的需要隨著市場經濟的發(fā)展以及經濟體制改革的深入,我國農村城鎮(zhèn)化建設進程不斷加速。城鎮(zhèn)化建設一方面需要大量的農業(yè)剩余勞動力,另一方面,強大的土地需求要求農村土地承包經營實現(xiàn)規(guī)?；褪袌龌６F(xiàn)實中,不完全的農村土地承包經營權和不規(guī)范的農村土地承包流轉降低了農戶農村土地承包經營收益和農村土地承包交易價格,導致農村土地承包交易成成本上升,減少了農村土地承包市場交易的凈收益,最終減弱了農戶的農村土地承包需求和供給。農村土地使用權不能實現(xiàn)市場化流轉,則農村土地承包資源無法優(yōu)化配置。農民土地產權的不完整和不獨立,阻礙了農村的產業(yè)化發(fā)展。農村城鎮(zhèn)化推進有賴于農村土地承包順利流轉以及農村土地承包資源優(yōu)化配置,因此,必須進一步改革農村土地承包經營權法律制度,以適應城鎮(zhèn)化的需要。實現(xiàn)土地利用率最大化的需要土地承包經營權作為農村上地制度的核心，其作用主要在于實現(xiàn)對土地的高效利用,然而當前我國農村土地資源配效率卻較為低下,農業(yè)生產效益也不高。這一方面是由于我國耕地資源極為稀缺。2014年我國耕地只有億畝,人均耕3/12地畝,不到世界平均水平的一半，在全世界190多個國家中排名126位以后而另一方面,農村土地細碎化問題嚴重。我國有接近億農戶,平均每戶經營土地不到半公頃,農業(yè)勞動生產率為第二產業(yè)的1/8,第三產業(yè)的1/4。加之大量農民進入城市務工,農村土地呈現(xiàn)出大量耕地撂荒的現(xiàn)象,土地的使用價值沒有最大限度的發(fā)揮出來。2農村土地承包經營權流轉的基本理論農村土地承包經營權流轉的涵義農村土地流轉既包括農村集體土地所有權的國家征用,也包括土地承包經營權的變動。根據(jù)現(xiàn)行憲法和上地管理法規(guī)定,農村集體所有制土地的所有權國家征用,僅限于國家對集體所有土地的征收,是一種不可逆轉的單向流轉2。而一般意義上的農村土地流轉是指土地使用權即土地承包經營權在不同經營主體之間的流動和轉讓,其實質是農村土地使用權的市場化,即在農村上地所有權屬于集體所有的前提下,農民在市場條件下,根據(jù)自己的意愿轉讓其所承包的土地使用權,從而實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置。農村土地承包經營權流轉的現(xiàn)狀分析農村土地流轉的實質是土地承包經營權的流轉,土地承包人可以采取轉包、轉讓、轉租等方式將承包經營權轉給他人。土地承包經營權流轉是承包人行使其權利、實現(xiàn)其4/12利益的重要方式。在承包初期,土地承包經營權為債權性質,存在期限短、不穩(wěn)定,缺乏流轉基礎等缺點，因此,雖然農村土地流轉始于第一輪土地承包期,但在土地承包經營權物權化之前土地流轉只是個別現(xiàn)象。從80年代后期以來,通過農戶自發(fā)的土地使用權流轉,每年發(fā)生的農地流轉率也就在1一3之間3。隨著農村商品經濟的發(fā)展,農村產業(yè)結構和就業(yè)結構發(fā)生了變化,有些人不再從事農業(yè)經營或暫時不從事農業(yè)經營導致耕地無人耕種撂荒,而部分家庭因耕地少,想擴大經營規(guī)模而想要耕種更多耕地,因而為土地承包經營權流轉提供了良好的環(huán)境。隨著社會經濟的進一步發(fā)展,城鎮(zhèn)化對土地的需求不斷增加,且土地承包經營權逐漸轉變?yōu)槲餀?土地承包經營權流轉逐漸呈現(xiàn)出較大的規(guī)模,并以較快的速度發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計，截止2013年底，全省家庭承包耕地流轉總面積達萬畝，耕地流轉率；轉出耕地的農戶數(shù)萬戶，簽訂流轉合同萬份。簽訂合同的耕地流轉面積為萬畝，占流轉總面積的；流轉用于種植糧食作物的面積為萬畝，占流轉總面積的。農村土地承包經營權流轉的特點近年來,農村土地承包經營權流轉呈現(xiàn)出以下幾個特點第一，農村土地承包經營權流轉方式呈多元化發(fā)展。5/12以省為例，2013年省耕地流轉主要以出租和轉包為主。出租和轉包面頰分別為萬畝和萬畝，占流轉總面積的和；轉讓、股份合作、互換的面積為萬畝、萬畝和萬畝，分別占流轉總面積的、和。在出租方式中，出租給本鄉(xiāng)鎮(zhèn)以外的面積占出租總面積的。第二，土地流轉中政府引導作用明顯。在目前尚未形成土地流轉信息暢通、發(fā)布功能齊全、中介服務完善、管理規(guī)范嚴密的土地流轉市場運作機制和服務機構之前，農村土地流轉之所以能以較快的速度發(fā)展,除了經濟發(fā)展的客觀要求和有力促進外,各級政府的積極引導是一個重要的因素。農村土地承包經營權流轉的作用我國各地的實踐證明,農村土地流轉不僅能夠確保農民的收益分配權方面,而且在促進農業(yè)產業(yè)化發(fā)展、推動農村勞動力轉移、優(yōu)化農地資源配置和增加農民收入等多方面也有積極的推動作用,并取得了較好的社會效益和經濟效益。主要表現(xiàn)在一是促進農業(yè)產業(yè)發(fā)展，帶動當?shù)禺a業(yè)和經濟發(fā)展；二是推動農村勞動力轉移，增加了農民收入，推動了城鎮(zhèn)化建設；三是優(yōu)化農地資源配置，提高耕地的使用率，減少了撂荒耕地；四是有利于農業(yè)科技推廣，促進農民增收。3農村土地承包經營權流轉法律保護存在的主要問題6/12農戶土地承包年限定過短我國農村第一輪土地承包從1983年前后開始到1997年止，承包期為15年。鑒于15年的承包期限太短，不利于農戶對承包土地進行長遠規(guī)劃，因此從1997年開始的第二輪土地承包將承包期再延長30年不變。2002年頒布的農村土地承包法進一步明確規(guī)定，耕地的承包期為30年?？梢?，我國已然意識到了承包年限片短對對農戶集約進行承包土地的弊端，但30年的承包年限依然無法滿足農戶對土地長期規(guī)劃的需要。過短的承包年限導致農戶的土地經營活動往往只注重短期的利益，而不愿意對土地進行長期的規(guī)劃和深入投資，導致我國農村土地經營陷入生產效益低下與農地資源匱乏的惡性循環(huán)。且農村土地承包法第33條第1款第3項只規(guī)定“流轉的期限不得超過承包期的剩余期限”。則流轉的耕地年限最多不能超過30年，而采取出租方式流轉的，租賃合同期限遵照合同法的規(guī)定，不得超過20年，因此，流轉時間過短也是限制農村土地流轉的一大因素4。維護農民利益和發(fā)展效益農業(yè)之間的沖突按人口均分土地容易導致土地過于分散，難以成片發(fā)展，形成規(guī)模經營。而通過土地流轉提高土地生產率、使用率，發(fā)展效益農業(yè)是我國農業(yè)發(fā)展的方向。要實現(xiàn)某一片土地的集中連片，則需要該片土地的所有承包土地的農7/12戶一致同意。由于種種原因，常常會出現(xiàn)大多數(shù)農戶同意進行土地流轉，而少數(shù)農戶不同意的情況，而根據(jù)農村土地承包經營權流轉管理辦法規(guī)定“承包方有權依法自主決定承包土地是否流轉、流轉的對象和方式。任何單位和個人不得強迫或者阻礙承包方依法流轉其承包土地?！?，土地流轉建立在承包農戶自愿的基礎上，這導致了維護少數(shù)農戶的合法權益不受侵害與推進效益農業(yè)之間的沖突。而目前解決此類矛盾的方法，也僅僅局限于依賴村干部對少數(shù)不愿進行土地流轉的農戶進行思想工作，爭取農戶同意，或動員其置換土地位置，尚無其他很好的解決辦法。土地流轉程序不規(guī)范土地流轉的承包方大多數(shù)為農戶，而農戶往往因法律意識淡薄而致使其所簽訂的合同內容不完整,條文不明確,權利義務主體劃分不清,甚至觸犯法律。而在農村土地流轉過程中經常存在著較多不規(guī)范的流轉行為。如農戶與農戶之間的流轉大多在私下進行，大多農戶流轉土地并不向集體經濟組織申請登記，或是以口頭協(xié)議代表了書面合同。這樣一旦出現(xiàn)土地流轉受方不支付流轉費用、不兌現(xiàn)收益分成，原承包方占用流轉土地或是土地流轉受方將土地使用權自行再轉讓，則會導致雙方權利義務混亂，導致流轉雙方的經濟利益受損，當土地使用權權屬糾紛發(fā)生時，很難從法律和行政省進行維護處理，不利于土地流轉問題的8/12解決。土地流轉機制不完善,中介服務機制缺失健全的農村土地流轉機制可以促進農村土地流轉市場的發(fā)育與完善,而完善的農地交易市場可以促使農村土地承包經營權流轉更加合理規(guī)范。目前我國并未建立起完善的農地流轉運作機制,甚至沒有形成完善的農地交易中介服務體系,導致農地流轉信息無法及時收集并交換。而農戶欲流轉其農村土地承包經營權時常常受到選擇范圍小、轄射面小的限制，因此很難進行農地使用權的跨區(qū)流轉,找不到合適的流轉象。目前，大部分地區(qū)尚未形成統(tǒng)一規(guī)范的土地承包經營權流轉市場，缺乏專業(yè)的土地流轉中介組織及土地承包經營權流轉價格評估機構。盡管一些地方建立了土地流轉中介組織，但由于服務滯后、尚未形成完善的市場運作機制，沒有實現(xiàn)農村土地承包信息化管理、流轉信息渠道不暢，流轉的供求雙方信息不能及時溝通，同樣也限制著土地承包經營權流轉?？陀^上限制著土地承包經營權的流轉5。農民缺乏對土地流轉法律知識的了解，缺乏土地流轉積極性自古以來農民對土地具有根深蒂固的依賴情結，土地是農民最基本的生產資料，也是農民最基本的生活保障。由于缺乏對土地流轉相關法律的了解，有些農民因擔心土9/12地流轉對自身利益不利或是無法收回已流轉土地，而不敢大膽參與流轉。寧肯免費將土地給別的農戶種，甚至拋荒，也不愿將土地流轉給別人，導致撂荒、遺棄土地的現(xiàn)象不斷增加，成為土地流轉中一大現(xiàn)實問題。在部分經濟落后地區(qū)，大多數(shù)農戶還處于傳統(tǒng)的農業(yè)生產經營階段，土地仍然是農民最根本的生活保障。由于對相關土地流轉的法律不了解，大部分農民擔心土地流轉后會失去土地的承包權，失去最基本的生活依靠，在客觀上制約了土地的流轉。尤其是目前農村社會保障制度尚不夠完善，農村社會保障制度還沒有完全建立起來，不能完全解決農民的后顧之憂，農民長期以來形成的對土地的依附性仍存在。4解決我國農村土地承包經營權流轉法律保護問題的幾點建議完善土地承包經營權物權化的權能在法律上對農戶的土地經營權予以物權認定，是維護農村土地政策的穩(wěn)定性和持續(xù)性的重要保障。只有通過對農民的土地經營權予以物權性質的認可，才能理順農村土地流轉過程中的各種法律關系和權益歸屬問題。同時，厘清農地的產權歸屬，明確農地的物權屬性，也有利于構建開放、自由的土地流轉市場，從而在有力配合我國農村產業(yè)轉型升級和城鎮(zhèn)化建設的同時，以土地流轉市場對農村10/12土地資源進行優(yōu)化配置。規(guī)范農村土地登記制度土地登記是確保產權安全的正式制度安排構建城鄉(xiāng)土地權利統(tǒng)一登記發(fā)證管理體制,是保障農民土地承包經營權的不可或缺的一個方面。首先從保護和確認土地承包經營權的角度出發(fā),以不動產登記理論,將土地承包經營權登記主要看作物權公示作用。其次，土地承包經營權由不動產登記機關統(tǒng)一登記。為了充分利用現(xiàn)有的管理資源,應以土地行政管理機構為基礎,按屬地管轄確立農地的民事登記機構,即依據(jù)土地管理法的有關規(guī)定,由縣級以上地方人民政府就國有單位、農村集體經濟組織所有而由農戶承包的農村土地進行登記。建立健全農村土地承包經營權流轉用途監(jiān)督管理制度，完善農村土地承包經營權流轉中介服務體系在土地流轉過程中，將農業(yè)用地轉化為建設用地這一現(xiàn)象廣泛出現(xiàn)在經濟發(fā)達的地區(qū),有關部門應加強對農村土地承包經營權流轉用途的監(jiān)督力度。通過政策解讀、法律宣傳等手段使農戶理解國家相關法律政策,加強對耕地的特殊保護,控制建設用地總量,提高農地質量,避免企業(yè)、集體經濟組織或農戶私下占用農地、轉化農地用途。農村土地流轉制度既要與我國的經濟發(fā)展水平相協(xié)調又要與當?shù)氐纳a力發(fā)展水平相一致,政府要擔起農地流轉監(jiān)督服務管11/12理者的角色。由于我國農村交通通訊事業(yè)發(fā)展緩慢,致使農村相對閉塞,農民不能獲得全面的農地流轉信息。為促進農地資源的合理配置與規(guī)范市場交易行為,應建立完善的農地使用權流轉中介服務體系,以便及時收集整理農地流轉信息,將可流轉的農地按區(qū)位、質量、價格等指標分類,幫助供求雙方建立起交易信息互換絡,為農地流轉地的順利進行節(jié)約成本和時間。是發(fā)揮土地社會保障的傳統(tǒng)機能，為農民提供基本保障。千百年來，土地作為農民穿衣吃飯的主要來源，是維系我國農村社會穩(wěn)定的基本保障。以法律形式將農戶的土地使用權納入物權范疇的同時，應當構筑相對完善的農村社會保障體系，以保障農民在土地流轉出去后在去穩(wěn)定收入或發(fā)生重大疾病時能得到基本保障。而在農村社會保障制度的基礎上，提高對出讓土地經營權農民的保障基準。特別是對于簽訂長期出讓合同的農戶，在進行經濟補償?shù)耐瑫r，還可以根據(jù)其出讓土地面積和轉讓期限進行定時定量的補助。各級政府還可以在就業(yè)、養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險和其他基本生活條件上加大對這部分農民的投入力度，將土地流轉產生的經濟效益部分轉讓給12/1