1/4城建土地問題調(diào)研報告黨的十八屆三中全會通過的中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定中提出要完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制和機制，推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，促進(jìn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn)。城鎮(zhèn)化是推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化、實現(xiàn)農(nóng)村現(xiàn)代化的必由之路，在建設(shè)過程中，涉及到許多土地政策問題，從而引出了如何完善土地承包經(jīng)營權(quán)、如何保護(hù)耕地、如何創(chuàng)新土地利用和管理方式等一系列問題。本人結(jié)合工作實際，就推進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)過程中的幾個土地政策問題談幾點初淺思考。一、穩(wěn)定土地承包經(jīng)營權(quán)問題。目前，有些村組把小城鎮(zhèn)建設(shè)帶來的土地征用補償費視為本集體經(jīng)濟組織當(dāng)年的經(jīng)濟收入，有的把這部分資金按人口分到戶，還有一些村組對土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓和土地使用權(quán)出讓概念模糊，把土地使用權(quán)出讓所得收入都分給了土地承包者，這顯然是值得商榷的。個別地方對農(nóng)民進(jìn)鎮(zhèn)落戶強行取消其集體土地承包經(jīng)營權(quán)，農(nóng)民意見很大。在推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)中，如何進(jìn)一步完善土地承包經(jīng)營權(quán)，本人認(rèn)為一是為鼓勵農(nóng)民進(jìn)城入鎮(zhèn)落戶，應(yīng)尊重農(nóng)民意愿，原則上仍應(yīng)保留原承包農(nóng)村集體土地的承包權(quán)，并鼓勵依法、自愿、有償轉(zhuǎn)讓。二是發(fā)展小城鎮(zhèn)不能削弱農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位，在園區(qū)內(nèi)村集體土地資產(chǎn)可以折價入股，可以用土地使用權(quán)作為條件搞2/4農(nóng)業(yè)企業(yè)聯(lián)營；村組在園區(qū)內(nèi)的廠房等固定資產(chǎn)可以采用出租的形式，以保證集體經(jīng)濟組織有長期穩(wěn)定的經(jīng)濟收入來源。三要建立健全管理機制，對村級集體資產(chǎn)的分配和土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，有關(guān)職能部門和鎮(zhèn)村要建立相應(yīng)管理組織，并明確相應(yīng)的責(zé)任，制訂具體的實施辦法，對土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓的應(yīng)辦理登記手續(xù)，建立檔案。二、加強耕地保護(hù)問題。城鎮(zhèn)區(qū)域范圍的擴大必然要占用耕地，對于人多地少、耕地后備資源又十分有限的山區(qū)縣來說，耕地保護(hù)是小城鎮(zhèn)建設(shè)不得不面對的重要問題。如何處理好耕地保護(hù)與城鎮(zhèn)化兩者之間的關(guān)系，做到協(xié)調(diào)發(fā)展本人認(rèn)為應(yīng)把握好以下幾個方面一要完善規(guī)劃體系。以土地利用總體規(guī)劃、基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)劃為龍頭，以區(qū)域土地利用綜合效益最大化為目標(biāo)，科學(xué)合理地確定小城鎮(zhèn)用地規(guī)劃和布局。依據(jù)需求和用途管制制度，自上而下，層層控制，有選擇、有重點、合理有序地發(fā)展小城鎮(zhèn)。樹立城鄉(xiāng)用地規(guī)劃一體化的觀念，建立起統(tǒng)一協(xié)調(diào)的小城鎮(zhèn)區(qū)域規(guī)劃體系，避免小城鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃與其他相關(guān)規(guī)劃脫節(jié)，防止小城鎮(zhèn)建設(shè)片面追求外延式發(fā)展導(dǎo)致用地粗放、浪費土地和亂占濫用耕地的現(xiàn)象。二要科學(xué)高效用地。城鎮(zhèn)用地要堅持珍惜和合理利用土地、切實保護(hù)耕地的基本國策。能用劣地盡量不用好地，能用荒地盡量不用耕地，并通過控掘現(xiàn)有存量土地的內(nèi)在潛力，提高土地3/4利用的集約率。三要加大土地整理力度，確保耕地總量動態(tài)平衡。新土地管理法實施后，我國土地管理進(jìn)入土地用途管制制度時代，保護(hù)耕地，確保耕地總量動態(tài)平衡成為我國土地管理工作的重大戰(zhàn)略和艱巨任務(wù)。在小城鎮(zhèn)建設(shè)占用耕地的同時，必須通過各種有效途徑開墾同等數(shù)量和質(zhì)量的耕地，以保持一定區(qū)域內(nèi)的耕地總量不變。這就需要加大土地整理力度，努力促進(jìn)農(nóng)村人口向小城鎮(zhèn)集中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向工業(yè)小區(qū)集中，耕地向規(guī)模經(jīng)營集中，使原來分散的小企業(yè)經(jīng)過搬遷，舊村莊經(jīng)過撤并復(fù)墾出一定數(shù)量的耕地。同時有計劃地、科學(xué)合理地加強對廠礦廢棄地、農(nóng)村河灘地和荒地等耕地后備資源的復(fù)墾利用，正確引導(dǎo)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，并注重在耕地數(shù)量增加的同時重視新增耕地的質(zhì)量，以尋求真正意義上的耕地總量動態(tài)平衡。三、創(chuàng)新土地利用和管理方式問題。土地作為一種特殊商品，它不僅是一種不可再生的資源，更是一種資產(chǎn)。從成熟的土地市場看，城鎮(zhèn)土地開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需的大量資金，來源于土地，用之于土地，土地收入再投入到城鎮(zhèn)土地開發(fā)及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，其中經(jīng)營性用地出讓往往采用招標(biāo)、拍賣、掛牌等方式以貼近市場化手段，獲取最大化收益。這就需要創(chuàng)新土地利用和管理方式一要集約利用土地。鼓勵更新改造老城區(qū)，盤活小城鎮(zhèn)的存量建設(shè)用地；利用小城鎮(zhèn)非農(nóng)用地指標(biāo)，并采取優(yōu)惠的土地、4/4稅收、信貸政策，吸引企業(yè)向小城鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)集中；提高企業(yè)分散布局的用地成本，采取優(yōu)惠的信貸、稅收政策，鼓勵異地開發(fā)和復(fù)墾非耕地資源。二要創(chuàng)新土地供給方式。堅持科學(xué)規(guī)劃、土地有償使用和嚴(yán)格用途管制，對現(xiàn)有小城鎮(zhèn)的國有土地使用權(quán)可探索租賃制，土地使用者按年度向國家支付租金；對小城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地，分用途實行新的用地政策，純公益事業(yè)建設(shè)用地，采取低價補償原則，商用建設(shè)用地，可允許規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的集體土地通過轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、作價入股等方式直接進(jìn)入土地市場，由市場確定地價