危機狀態(tài)下的政策傳播模式探析陳君琳（廣州大學(xué)公共管理學(xué)院，廣州510006）摘要在危機狀態(tài)下，公共政策作為政府的重要工具對于危機化解起著極為關(guān)鍵的作用，而公共政策的高效執(zhí)行需要有效的公共政策傳播作為保障。當前，中國危機狀態(tài)下的政策傳播有黨政系統(tǒng)內(nèi)部的直線傳播模式、政策宣傳模式、公眾信息模式和壓力模式等四種傳播模式，主要存在政策傳播不及時、政策傳播不準確、政策傳播覆蓋不全面、政策傳播反饋機制不健全四個方面的不足。我們應(yīng)以傳播受眾為中心重組傳播主體、整合傳播內(nèi)容、選擇傳播渠道，建立以受眾為中心的傳播模式，不斷提高政策傳播的效率。關(guān)鍵詞危機狀態(tài)；政策傳播；傳播模式中圖分類號D6308文獻標志碼A文章編號1673291X（2011）26020603近幾年來，國內(nèi)外危機事件頻發(fā)，破壞性極大，這對于危機化解而言是一個巨大挑戰(zhàn)。在危機狀態(tài)下，公共政策作為政府的重要工具對危機化解起到關(guān)鍵作用。而政策傳播又是公共政策運行中不可忽視的環(huán)節(jié)。政策傳播較大程度影響政策的執(zhí)行效果，在政策制定科學(xué)的基礎(chǔ)上，政策及時、有效、準確、大范圍地傳播，才能最大發(fā)揮政策功能，倘若政策沒有得到良好的傳播，政策便無從發(fā)揮作用，危機也無從化解。而科學(xué)有效的傳播模式則是實現(xiàn)政策高效傳播的重要保障，有利于提高危機狀態(tài)下的政策傳播效率，優(yōu)化政策的社會效益。目前，有關(guān)政策傳播的研究取得一定成果，但仍較為薄弱，對于危機狀態(tài)下政策傳播模式的研究更是缺乏足夠關(guān)注。所以，開展危機狀態(tài)下政策傳播模式的研究有其必要性，有其價值所在。播對政策執(zhí)行效果、政策目標實現(xiàn)有著極為重要的影響，高效的政策傳播利于更大范圍受眾了解、接受政策信息，并形成政府與公眾之間良好的雙向溝通，從而實現(xiàn)政府實施有效的社會管理、協(xié)調(diào)公眾行為、鼓舞群眾情緒、修補政策不合理部分等積極作用?！澳Ｊ?，指的是對某一事項或?qū)嶓w的內(nèi)在機制與外部聯(lián)系進行的一種直觀的簡潔的描述?！?也就是說，政策傳播模式指的是對于國家政策在流動、控制中各要素組合方式、相互作用原理理論以及所受外部影響等的直觀的簡潔化的描述。政策傳播內(nèi)在機制主要指傳播主體、受眾、傳播渠道、傳播內(nèi)容幾個傳播要素之間的相互作用和影響方式。同時，政策傳播與外部有著密切聯(lián)系，政策傳播還受外部環(huán)境（如其他受眾等）的影響。政策傳播及政策傳播模式，離不開傳播主體、受眾、渠道和內(nèi)容幾個要素。政策傳播主體即政策內(nèi)容的傳播者，包括政府部門、社會公共權(quán)威機構(gòu)、私營組織、第三部門、社會個體（甚至受眾本身）等。傳播受眾是指政策內(nèi)容的接收者。政策傳播渠道則是政策傳播過程中，主體和受眾間相互進行信息交流的各種途徑、方式，是信息傳遞所必須經(jīng)過的中介或借助的物質(zhì)載體。政策傳播內(nèi)容事實上就是政策信息，以政策文件為主，還包括體現(xiàn)在政策組織和社會生活中的政策信息。二、危機狀態(tài)下的政策傳播模式危機狀態(tài)下，政府制定政策目的在于使公眾迅速知曉、理解政策，引導(dǎo)公眾行為以化解危機。因此，相對普通狀態(tài)而言，一、政策傳播與政策傳播模式的概念“公共政策是公共權(quán)力機關(guān)經(jīng)由政治過程所選擇和制定的為解決公共問題、達成公共目標、實現(xiàn)公共利益的一定方案?！?政府制定相應(yīng)政策，目的在于維護社會安全、促進社會發(fā)展等。政策功能最終能否實現(xiàn)，除了受政策自身科學(xué)性、政策環(huán)境和資源等因素影響外，很大程度上取決于政策能否高效傳播。因此，政策傳播是政策運行過程中的重要環(huán)節(jié)。公共政策傳播指的是政策傳播主體為實現(xiàn)政策目標，通過各種渠道、方式與政策受眾進行溝通，使政策受眾產(chǎn)生政策傳播主體所期望的心理和行為的過程。它是一種社會性傳遞政策信息的行為，是推進社會發(fā)展的共享性行為活動。政策傳收稿日期20110629基金項目廣東省大學(xué)生創(chuàng)新實驗立項項目“危機狀態(tài)下的公共政策傳播模式的建構(gòu)”的研究成果作者簡介陳君琳（1990），女，福建泉州人，學(xué)生，從事公共事業(yè)管理理論與實踐研究。206危機狀態(tài)下的政策傳播更強調(diào)傳播效率。在中國，危機狀態(tài)下的政策傳播主要圍繞政府、媒介、公眾來進行。當前，中國危機狀態(tài)下的政策傳播模式主要有黨政系統(tǒng)內(nèi)部的直線傳播模式，借助媒介的政策宣傳模式、公眾信息模式，及公眾發(fā)揮作用的壓力模式。1黨政系統(tǒng)內(nèi)部的直線傳播模式。該模式指存在于黨政系統(tǒng)內(nèi)部，依靠國家行政機構(gòu)層級將政策逐級往下傳播的模式?！澳Ｊ街?，各層級的傳播者自上而下逐級傳遞政策，并進行相應(yīng)控制，下一級根據(jù)具體情況接收信息。”3政策決議常在最高層會議中制定，而后通過會議、文件傳達到下層各級。近年來中國煤礦事故頻發(fā)，造成了大量人員傷亡。在這樣的危機狀態(tài)下，中國出臺國務(wù)院關(guān)于進一步加強企業(yè)安全生產(chǎn)工作的通知（國發(fā)（2010）23號），文件規(guī)定規(guī)范企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營行為，要求企業(yè)負責人和領(lǐng)導(dǎo)班子成員要輪流現(xiàn)場帶班，煤礦、非煤礦山要有礦領(lǐng)導(dǎo)帶班并與工人同時下井、升井。政策出臺后，以文件、會議形式自上而下傳遞到各級黨政機關(guān)，相關(guān)部門對政策有了全面了解，為貫徹政策奠定了基礎(chǔ)。模式中政策通過各級黨政機關(guān)進行傳播，確保了相關(guān)部門對政策有較全面的認識。另外，涉及國家安全、外交等機密性政策需采用該模式進行傳播。但該模式仍存在缺陷一，政策傳播渠道單一，并要經(jīng)過層層傳遞，導(dǎo)致政策傳播不及時；二，在政策傳遞過程中，各級部門可能根據(jù)自身利益選擇性地傳播政策，過濾、屏蔽不利自身的政策信息，或有目的性地增加利于自身的政策信息，易造成政策傳播內(nèi)容失真；三，黨政機關(guān)內(nèi)部的傳播主要是單向傳播，公眾意見無從反饋。2政策宣傳模式。指政府通過傳媒作用推動強有力的宣傳攻勢，將公共安全知識、政府應(yīng)對危機政策等信息傳遞給公眾的傳播模式。模式中傳媒持續(xù)報道政策制定、進展及存在問題，突出政策重點，引起公眾關(guān)注進而將政策信息大范圍傳遞給公眾。在中國，對于國家準備出臺或已出臺的政策，政府常會借助傳媒力量進行大規(guī)模宣傳和政策動員。2011年3月中旬，在日本發(fā)生核泄漏后，中國部分地區(qū)爆發(fā)搶鹽風(fēng)波。在此情況下，政府部門及時通過電視、網(wǎng)絡(luò)等媒體普及碘鹽、防輻射知識，大力宣傳有關(guān)政策。相關(guān)省市政府第一時間做出緊急部署，維護食鹽市場穩(wěn)定。同時，發(fā)改委發(fā)布通知，打擊哄抬鹽價行為。大眾傳媒對于搶鹽風(fēng)波中國家政策的及時跟進和大范圍宣傳，使人們能夠了解政策信息，從而抑制了搶鹽風(fēng)波。的確，該模式通過傳媒將公眾的注意力聚集到公共事務(wù)，利于公眾對政策的認知和把握；再者，大眾傳媒傳播覆蓋面廣，較多公眾能夠接收政策信息；另外，通過傳媒宣傳減少了傳播層級從而控制了政策信息的失真、流失。但是我們不能忽視該模式的缺點，一，該模式是以政府為主導(dǎo)的單向傳播模式，公眾被動接受信息，可能產(chǎn)生抵觸情緒；二，公眾缺乏正規(guī)反饋渠道，傳受雙方缺乏充分互動；第三，媒體進行大量評論，使得部分公眾不敢表達不同意見。3公眾信息模式。“指政府通過召開新聞發(fā)布會、情況通報會等，與媒體進行雙向傳播并使公眾獲得必要信息的傳播模式?！?政府常針對特定事件召開新聞發(fā)布會，發(fā)布政策信息或者解釋相關(guān)事件，同時記者可對自身聚焦問題進行發(fā)問，實現(xiàn)雙方的互動交流。再者，大眾傳媒積極對新聞事件進行追蹤報道，使公眾獲得相關(guān)政策信息。在經(jīng)歷三聚氰胺事件之后，公眾對中國乳品行業(yè)信心不足。2010年7月13日，衛(wèi)生部召開新聞發(fā)布會，對于乳品安全問題予以澄清、回應(yīng)。發(fā)布會中，媒體針對新的乳品安全國家標準提出質(zhì)疑，政府、行業(yè)專家則從專業(yè)角度向媒體解釋了生乳安全標準中蛋白質(zhì)含量下降的原因，給予媒體回應(yīng)，政府與媒體實現(xiàn)了充分互動。同時，媒體對于發(fā)布會追蹤報道，利于公眾及時獲得權(quán)威、準確的信息。我們發(fā)現(xiàn)，公眾信息模式有以下優(yōu)點（1）發(fā)布會中政府與記者都參與其中，有問有答，有利于政府與媒體的雙向互動；（2）媒體對于發(fā)布會的追蹤報道，使政策信息能夠迅速擴散到群眾中；（3）公眾信息模式有利于提高政府的公信力。但這種模式并不是盡善盡美的，也存在不足，參加新聞發(fā)布會的人員主要是記者、媒體負責人、政府官員、各協(xié)作單位代表等，公眾很少能直接參與，反饋渠道狹隘，政府與公眾間的互動仍然有限。4壓力模式。壓力模式是指公眾通過直接或間接方式對政策提出意見或訴求，給予政府壓力進而影響政策制定、實施的雙向傳播模式。隨社會民主的發(fā)展，公眾愈發(fā)重視話語權(quán)。在特定事件之后，就開始社會輿論的整合過程，各群體、個人通過各方式表達意見，意見引起共鳴時形成一定社會輿論，對政府部門產(chǎn)生壓力。中國公眾意見表達渠道主要包括（1）通過政府窗口部門，如信訪部門等；（2）通過人大、政協(xié)；（3）通過大眾傳媒如網(wǎng)絡(luò)等。番禺垃圾焚燒場選址事件是壓力模式的典型例子。2006年8月，廣州市規(guī)劃局批準番禺垃圾焚燒廠選址為番禺大石會江村與鐘村鎮(zhèn)謝村。在獲知消息后，公眾以各方式對政府決策提出質(zhì)疑和訴求。首先番禺民眾通過網(wǎng)絡(luò)等渠道在極短時間內(nèi)廣泛傳播意見，并形成網(wǎng)絡(luò)輿論。而后居民自發(fā)組織在番禺多地簽名抗議。媒體的相繼報道使該事件成為輿論熱點，迫使政府做出回應(yīng)。政府相繼進行了民意調(diào)查、召開發(fā)布會，最終迫于壓力調(diào)整政策，停止番禺垃圾焚燒項目?？梢妷毫δＪ绞菃蜗騻鞑ツＪ降囊环N進步，它實現(xiàn)了公眾的反饋，調(diào)動了公眾積極性，利于傳受雙方充分互動，利于政策的制定和執(zhí)行更貼近民意。其不足在于，政府往往在公眾輿論對自身產(chǎn)生強大壓力時才進行政策調(diào)整，顯得過于被動；另外，該模式只能在有足夠多人關(guān)注特定事件的情況下才能發(fā)揮作用。三、危機狀態(tài)下現(xiàn)有政策傳播模式低效的表現(xiàn)高效的政策傳播有利于政策更有效地執(zhí)行，從而利于危機的化解。然而在現(xiàn)實生活中，并不是每一次危機都能在現(xiàn)有政策傳播模式發(fā)揮作用的情況下得到有效化解，更有甚者因政策傳播效率較低而引發(fā)其他不利狀況。政策傳播低效現(xiàn)象影響了危機的及時化解。通過對危機狀態(tài)下政策傳播模式的分析，本文認為，當前危機狀態(tài)下政策傳播模式仍存在以下4種主要低效表現(xiàn)。1政策傳播不及時?！罢邆鞑ゲ患皶r，即政策沒有在規(guī)定的時間范圍內(nèi)傳播到政策受眾中的情形?！?政策傳播層級207過多，政策文件、會議精神沒有得到及時傳遞，往往會造成政策傳播不及時這一后果。“信息的價值與其傳遞的時間成反比，即傳遞的時間越少，價值越大”；反之，“時間延誤，會使信息的價值衰減或消失?！?可見，政策的價值與政策傳播時間成反比。政策要在規(guī)定時間內(nèi)得到傳播才能充分發(fā)揮功能，特別在突發(fā)事件發(fā)生后，政策需在極短時間內(nèi)傳播到受眾中，才能迅速化解危機。此時，政策傳播速率顯得尤為重要。政策傳播滯后，則不利于受眾對政策信息的掌握，使其無法配合執(zhí)行政策，不利于相關(guān)狀況的解決，甚至導(dǎo)致情況惡化。充分發(fā)揮政策價值、使危機更有效地化解，需要保證政策傳播的時效性。2政策傳播不準確。政策傳播不準確，指政策信息在傳播過程中被有意或者無意地刪減、流失，只有部分政策信息被傳播，或者政策的性質(zhì)、目標等內(nèi)容在傳播的過程中出現(xiàn)歪曲、走樣的情形。“在政策傳播過程中，政策下達需要經(jīng)過層層傳播、重重環(huán)節(jié)，傳播過程較為復(fù)雜，各級政府部門有自身具體情況，存在著根據(jù)自身利益而選擇性地對政策進行傳播的情況，他們對于自身不利的政策就過濾、屏蔽，不讓公眾得知，同時他們可能會有目的性地增加利于自身的政策內(nèi)容。”7如此一來，在政策經(jīng)歷層層傳播后，便會造成政策內(nèi)容的失真、流失，最終受眾接收的政策信息真實性較低，受眾不能正確理解政策的目標、內(nèi)容和宗旨，導(dǎo)致行為也將偏離政策要求，難以實現(xiàn)政策傳播對政策執(zhí)行的意義。3政策傳播覆蓋不全面。政策傳播覆蓋不全面指實際的政策傳播范圍小于要求的政策傳播范圍，或者實際接收到政策的受眾少于要求的政策受眾的情形。“某些政策在傳播過程中，在某一層級突然停止，使得政策傳播范圍大大縮小，部分公眾尤其是農(nóng)民工等文化程度較低的群體無法接收政策信息，此類現(xiàn)象并不少見。”8在這樣的情況下，政策傳播便無法達到預(yù)期要求的傳播范圍，導(dǎo)致一部分人難以掌握和理解國家政策信息，因此無法有力地動員、聚集受眾力量，正向動員聚集效應(yīng)的實現(xiàn)受阻。另外，政策傳播覆蓋不全易導(dǎo)致流言、恐慌出現(xiàn)，不利于傳播效率的提高。政策傳播覆蓋不全面使得僅有部分受眾接受了準確的政策信息，另一部分人只是道聽途說甚至全然不知，處于迷茫懷疑的狀態(tài)，此時社會上極易出現(xiàn)謠言、流言，導(dǎo)致社會秩序的混亂。所以說政策覆蓋不全面是實現(xiàn)政策傳播高效的重大阻礙。4政策傳播反饋機制不健全。政策傳播是政策傳播主體為實現(xiàn)政策目標，通過各種渠道、方式與受眾進行雙向政策溝通的過程。在政策傳播中，受眾既是政策信息的接受者，又是政策信息的反饋者。受眾的反饋關(guān)系到政策傳播效率，對于政策傳播的重要性不可小視。政府傳播主體可以通過來自受眾的反饋來掌握受眾的需求和興趣，從而盡可能使政策符合民意。若是缺乏健全的反饋機制，受眾反饋信息向政府系統(tǒng)輸入流程不順暢、主體信息屏蔽等，將對政策傳播效率的提高產(chǎn)生不利影響。一方面，政府無法獲得受眾的意見和建議等，不利于政府完善政策中的不合理和不科學(xué)之處；另一方面，沒有一個正規(guī)的反饋渠道，傳受雙方缺乏互動，不利于消除受眾對政策的誤解、曲解，受眾積極性受到較大影響。如此一來，阻礙了政策傳播效率的提高。危機狀態(tài)下政府的政策傳播，目的在于使受眾迅速了解、接受政策，并予以配合做出相應(yīng)的行為促進政策執(zhí)行，幫助對抗危機、化解危機。為提高危機狀態(tài)下公共政策的傳播效率，本文認為應(yīng)建立以傳播受眾為中心的傳播模式，政策傳播圍繞傳播受眾為中心進行，充分考慮傳播受眾的實際情況。首先，以傳播受眾為中心組建強有力的傳播主體，發(fā)揮基層傳播組織作用；其次，以傳播受眾為中心整合傳播內(nèi)容，一方面具體分析傳播受眾的特性、需求，豐富政策傳播形式，重整傳播內(nèi)容，使受眾更愿意接受，另一方面，注重受眾的反饋，并及時回饋相關(guān)信息，不斷完善政策內(nèi)容；最后，以傳播受眾為中心靈活選擇傳播渠道，了解受眾群體，選擇合理的大眾傳播媒介，建立完整的信息傳播網(wǎng)絡(luò)，減少信息傳播過程中的失真度。如此一來，政策信息能夠更為全面、準確，能夠更及時地傳