分類號密級UDC編號河北工業(yè)大學(xué)工商管理碩士（MBA）學(xué)位論文TS世園會項目財政可承受能力評估研究論文作者李苗苗學(xué)生類別全日制專業(yè)學(xué)位類別工商管理碩士領(lǐng)域名稱MBA指導(dǎo)教師吳曉丹職稱教授DISSERTATIONSUBMITTEDTOHEBEIUNIVERSITYOFTECHNOLOGYFORTHEMASTERDEGREEOFBUSINESSADMINISTRATIONSTUDYONBEARINGCAPACITYEVALUATIONOFFINANCIALTSPRLJECTINWORLDHORTICULTURALEXPOSITIONBYLIMIAOMIAOSUPERVISORPROFWUXIAODANJUNE2017原創(chuàng)性聲明本人鄭重聲明所呈交的學(xué)位論文，是本人在導(dǎo)師指導(dǎo)下，進(jìn)行研究工作所取得的成果。除文中已經(jīng)注明引用的內(nèi)容外，本學(xué)位論文不包含任何他人或集體已經(jīng)發(fā)表的作品內(nèi)容，也不包含本人為獲得其他學(xué)位而使用過的材料。對本論文所涉及的研究工作做出貢獻(xiàn)的其他個人或集體，均已在文中以明確方式標(biāo)明。本學(xué)位論文原創(chuàng)性聲明的法律責(zé)任由本人承擔(dān)。學(xué)位論文作者簽名日期關(guān)于學(xué)位論文版權(quán)使用授權(quán)的說明本人完全了解河北工業(yè)大學(xué)關(guān)于收集、保存、使用學(xué)位論文的以下規(guī)定學(xué)校有權(quán)采用影印、縮印、掃描、數(shù)字化或其它手段保存論文；學(xué)校有權(quán)提供本學(xué)位論文全文或者部分內(nèi)容的閱覽服務(wù)；學(xué)校有權(quán)將學(xué)位論文的全部或部分內(nèi)容編入有關(guān)數(shù)據(jù)庫進(jìn)行檢索、交流；學(xué)校有權(quán)向國家有關(guān)部門或者機(jī)構(gòu)送交論文的復(fù)印件和電子版。（保密的學(xué)位論文在解密后適用本授權(quán)說明）學(xué)位論文作者簽名日期導(dǎo)師簽名日期摘要目前，在中國經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，政府希望通過PPP模式解決經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中出現(xiàn)的各類現(xiàn)實問題。但并非所有社會投資都能夠采取公私合作方式，要先經(jīng)過財政承受能力論證完成篩選。財政部在2015年發(fā)布的政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引明確提出，對部分政府付費(fèi)或政府補(bǔ)貼的項目，只有通過了責(zé)任識別、支出預(yù)期、能力評估等環(huán)節(jié)的財政承受能力論證，才能采用PPP模式實施，沒有通過論證的，不宜采用PPP模式實施。我國對財政可承受力論證研究剛剛起步，沒有形成一套完備實用的理論體系。TS世園會是國內(nèi)采用政府和社會資本合作模式建設(shè)和舉辦的最高級別的專業(yè)性國際博覽會。同時，作為國內(nèi)第一批按PPP標(biāo)準(zhǔn)模式建設(shè)和運(yùn)營的項目之一，項目前期財政可承受力論證是按照國家最新政策要求操作，包括股權(quán)投資、運(yùn)營補(bǔ)貼、風(fēng)險承擔(dān)、配套投入等在內(nèi)的PPP項目全生命周期過程的財政支出責(zé)任識別，并進(jìn)行定性和定量測算，科學(xué)評估該項目實施對當(dāng)前及今后年度財政支出的影響。通過對TS世園會項目的具體分析，明確了財政承受力論證有利于規(guī)范PPP項目財政支出管理，有效防范和控制財政風(fēng)險，為今后PPP項目前期評估工作提供參考。本文首先簡要介紹PPP模式財政可承受力論證研究背景及理論基礎(chǔ)；其次對財政承受力定義及內(nèi)容進(jìn)行詳細(xì)論述；再次重點結(jié)合TS世園會項目，主要通過基礎(chǔ)評估和項目評估兩方面內(nèi)容及定量分析與定性分析相結(jié)合的方法，來考量項目是否通過財政承受力評估。最后總結(jié)了TS世園會項目財政可承受力論證的借鑒意義。關(guān)鍵詞PPP，財政可承受力，論證評估ABSTRACTATPRESENT,THECHINESEECONOMYINTHENEWNORMAL,THEGOVERNMENTHOPESTOSOLVETHEVARIOUSPROBLEMSENCOUNTEREDINTHEECONOMICOPERATIONOFTHEPPPMODELBUTNOTALLSOCIALINVESTMENTCANTAKEPUBLICANDPRIVATECOOPERATION,TOBECOMPLETEDBYTHEFINANCIALVIABILITYOFTHEARGUMENTSCREENINGTHEMINISTRYOFFINANCERELEASEDIN2015,“THEGOVERNMENTANDSOCIALCAPITALCOOPERATIONPROJECTFINANCIALCAPACITYPROOFGUIDELINES“CLEARLYPUTFORWARD,ONTHEPARTOFGOVERNMENTPAYORGOVERNMENTSUBSIDIES,ONLYTHROUGHTHEFINANCIALCAPACITYOFRESPONSIBILITYIDENTIFICATION,EXPECTEDEXPENDITURE,ABILITYASSESSMENTANDOTHERASPECTSOFARGUMENTATION,TOADOPTPPPMODEOFIMPLEMENTATION,NOTBYARGUMENT,NOTBYTHEIMPLEMENTATIONOFPPPMODELTHERESEARCHONTHEFINANCIALAFFORDABILITYOFOURCOUNTRYHASJUSTSTARTED,ANDHASNOTFORMEDACOMPLETEANDPRACTICALTHEORETICALSYSTEMTSWORLDHORTICULTURALEXPOSITIONISTHEHIGHESTLEVELOFDOMESTICCONSTRUCTIONCOOPERATIONMODEOFGOVERNMENTANDSOCIALCAPITALANDHELDTHEPROFESSIONALINTERNATIONALEXPOATTHESAMETIME,ASONEOFTHEFIRSTBATCHOFCONSTRUCTIONACCORDINGTOPPPSTANDARDMODELANDDOMESTICPROJECTOPERATIONS,FINANCIALPROJECTAFFORDABILITYISOPERATINGINACCORDANCEWITHNATIONALREQUIREMENTSTHATTHENEWPOLICY,IDENTIFICATIONOFFISCALEXPENDITURERESPONSIBILITYOFTHEWHOLELIFECYCLEPROCESSINCLUDESEQUITYINVESTMENT,OPERATINGSUBSIDIES,RISKTAKING,MATCHINGINVESTMENT,PPPPROJECT,ANDQUALITATIVEQUANTITATIVECALCULATION,SCIENTIFICASSESSMENTOFTHEIMPLEMENTATIONOFTHEPROJECTFORTHECURRENTANDFUTUREFISCALEXPENDITUREEFFECTTHROUGHTHESPECIFICANALYSISOFTHETSPROJECTINWORLDHORTICULTURALEXPOSITION,THEFINANCIALAFFORDABILITYARGUMENTISCONDUCIVETOSTANDARDIZINGTHEPPPPROJECTEXPENDITUREMANAGEMENT,EFFECTIVEPREVENTIONANDCONTROLOFFINANCIALRISKS,ANDPROVIDEAREFERENCEFORFUTUREPPPPROJECTEVALUATIONWORKTHISPAPERBRIEFLYINTRODUCESTHEMODELOFPPPCANWITHSTANDFINANCIALBACKGROUNDANDTHEORETICALBASISOFFORCEDEMONSTRATIONSECONDLYTHEDEFINITIONANDCONTENTOFFINANCIALCAPACITYINDETAILONCEAGAINFOCUSONTHECOMBINATIONOFTHEWORLDHORTICULTURALEXPOSITIONTSPROJECT,TWOEVALUATIONMETHODSOFANALYSISANDQUANTITATIVEANALYSISANDQUALITATIVEANALYSISMAINLYTHROUGHBASICEVALUATIONANDPROJECT,TOCONSIDERWHETHERTHEPROJECTTHROUGHFINANCEBEARCAPACITYEVALUATIONFINALLYSUMMEDUPTHEWORLDHORTICULTURALEXPOSITIONTSPROJECTFINANCIALAFFORDABILITYDEMONSTRATIONSIGNIFICANCEKEYWORDSPPP,FINANCIALAFFORDABILITY,DEMONSTRATIONEVALUATION目錄第一章緒論111研究背景及意義112研究方法及技術(shù)路線1121研究方法1122技術(shù)路線213理論概述3第二章財政可承受力評估基本框架521財政可承受力概念及流程5211財政可承受力概念5212財政可承受力認(rèn)證流程522財政可承受力重點內(nèi)容8221項目評估8222基礎(chǔ)評估923PPP項目風(fēng)險10231項目風(fēng)險定義10232項目風(fēng)險特點10233項目風(fēng)險分類1124地方政府財政可承受能力影響因素14241國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)金融環(huán)境14242財政內(nèi)部因素14第三章世園會項目財政可承受力論證評估研究1631世園會項目簡要介紹16311項目選址16312項目建設(shè)規(guī)模17313項目投資規(guī)模17314項目還款計劃1732項目支出識別18321股權(quán)投資支出識別18322運(yùn)營補(bǔ)貼支出識別18323風(fēng)險承擔(dān)支出識別19324配套投入支出1933項目支出測算20331股權(quán)投資支出測算20332運(yùn)營補(bǔ)貼支出測算21333風(fēng)險承擔(dān)支出測算26334配套投入支出測算2834基本評估29341TS市財政支出概況29342TS市本級公共財政收支狀況30343地方政府財力評估30344項目支出承載力3235世園會PPP項目財政可承受力評估35351正常運(yùn)營情況下財政可承受力測算35352非正常運(yùn)營情況下財政可承受力測算3536行業(yè)和領(lǐng)域均衡性評估3737評估結(jié)論38第四章PPP項目財政可承受力評估建議4041提前做好財政可承受力評估前期工作4042財政可承受力評估增加項目融資前分析4043保證定性分析與定量分析的均衡化4044組建專業(yè)PPP管理機(jī)構(gòu)4145財政可承受力天花板不可逾越4146健全信息公開制度41參考文獻(xiàn)42致謝44第一章緒論11研究背景及意義TS世界園藝博覽會主題為“都市與自然鳳凰涅槃”，參展國家和地區(qū)達(dá)到數(shù)十個，參觀觀眾達(dá)到500萬人次。展覽會結(jié)束后，各類展館、公園設(shè)施會成為每年接待游客的旅游區(qū)、展示中心和會議中心，世園會不僅會帶來即期的經(jīng)濟(jì)效益，而且還會產(chǎn)生深遠(yuǎn)的社會影響。TS世界園藝博覽會基礎(chǔ)設(shè)施及配套項目建設(shè)是一項投資巨大、運(yùn)行復(fù)雜的系統(tǒng)工程，對專業(yè)技術(shù)、資金保障等方面要求很高。引入有實力的社會力量負(fù)責(zé)項目的融資、設(shè)計、建設(shè)和運(yùn)營管理，讓“專業(yè)的人做專業(yè)的事”，是解決政府資金短缺和專業(yè)技術(shù)力量不足問題的關(guān)鍵1。目前，在中國經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，各級政府希望通過PPP模式解決經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中出現(xiàn)的各類現(xiàn)實問題。但并非所有社會投資都能夠采取公私合作方式，要先經(jīng)過財政承受能力論證完成篩選2。財政部在2015年發(fā)布的政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引明確提出，對部分政府付費(fèi)或政府補(bǔ)貼的項目，只有通過了責(zé)任識別、支出預(yù)期、能力評估等環(huán)節(jié)的財政承受能力論證，才能采用PPP模式實施，沒有通過論證的，不宜采用PPP模式實施。TS世園會是國內(nèi)采用政府和社會資本合作模式建設(shè)和舉辦的最高級別的專業(yè)性國際博覽會。同時，作為國內(nèi)第一批按PPP標(biāo)準(zhǔn)模式建設(shè)和運(yùn)營的項目之一，項目前期財政可承受力論證是按照國家最新政策要求操作，包括股權(quán)投資、運(yùn)營補(bǔ)貼、風(fēng)險承擔(dān)、配套投入等在內(nèi)的PPP項目全生命周期過程的財政支出責(zé)任識別，并進(jìn)行定性和定量測算，科學(xué)評估該項目實施對當(dāng)前及今后年度財政支出的影響。我國對財政可承受力評估研究剛剛起步，沒有形成一套完備實用的理論體系3。本文通過對TS世園會項目財政可承受力評估具體內(nèi)容的詳細(xì)分析，明確了財政承受力論證有利于規(guī)范PPP項目財政支出管理，有效防范和控制財政風(fēng)險，明確各參與的權(quán)利及義務(wù)，在同類PPP項目財政可承受力評估方面具有極大的示范作用，為今后PPP項目前期財政可承受力評估工作提供參考。12研究方法及技術(shù)路線121研究方法一是實地調(diào)查。確定調(diào)查對象為TS世園會項目前期評估決策情況，以實地調(diào)研、電話訪談及現(xiàn)場座談的方式了解TS世園會項目基本情況、項目前期三種評估方式及各自主要內(nèi)容及方法，重點了解有關(guān)財政承受能力評估的有關(guān)內(nèi)容，點面結(jié)合。二是文獻(xiàn)調(diào)研。從公共物品理論、成本交易理論及PPP模式相關(guān)知識等方面進(jìn)行學(xué)習(xí)研究，通過理論學(xué)拓展思路。三是國家及地方性政策研究。通過對我國地方上出臺的各種關(guān)于PPP前期評估決策方面的政策、文件進(jìn)行學(xué)習(xí)研究，以掌握我國PPP項目前期評估決策體系的有關(guān)政策，運(yùn)用到分析解決TS世園會項目前期評估決策有關(guān)難題。四是實證分析。本文在介紹物有所值理論、風(fēng)險分配理論的基礎(chǔ)上，對財政可承受能力理論進(jìn)行了詳細(xì)闡述，并選擇TS世園會項目在財政可承受能力方面進(jìn)行實證分析。通過理論與實際案例有機(jī)結(jié)合，進(jìn)一步總結(jié)PPP項目前期評估決策體系需要研究的項目及內(nèi)容。122技術(shù)路線實地調(diào)查文獻(xiàn)調(diào)研政策研究掌握國內(nèi)外PPP項目政策及經(jīng)驗TS世園會項目基本情況財政可承受力相關(guān)內(nèi)容PPP項目風(fēng)險理論分析TS世園會項目財政可承受力評估TS世園會基礎(chǔ)評估TS世園會項目評估主要結(jié)論及建議13理論概述國內(nèi)研究PPP模式起步較晚，我國早期大部分學(xué)者主要研究PPP定義、特點及融資模式。李秀輝（2002）認(rèn)為，PPP是對融資模式的一種新的改進(jìn)，其組織形式也較為復(fù)雜。王麗婭（2003）將PPP視為項目融資的全過程，并認(rèn)為在這期間政府和私人部門要共同承擔(dān)起責(zé)任和風(fēng)險。財政承受力此概念在學(xué)術(shù)界未廣泛研究使用，有關(guān)理論基礎(chǔ)較少4。高建初、馬巾英（1993）指出，財政承受力就是財政對經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展所提供的財力負(fù)擔(dān)。這一概念延伸到PPP項目是指對PPP項目財政支出所需承擔(dān)的支出情況。梁尚敏（1997）也認(rèn)為量力而行是在考量財政的承受能力，使之未突破防線，任何財政支出都要把持財政承受力的計劃和關(guān)口。宗禾（2015）解讀稱，財政承受能力評估是依據(jù)PPP項目預(yù)算支出責(zé)任，評估PPP項目實施會對當(dāng)前和今后各年度財政支出的影響。楊志勇（2015）指出，對財政承受力的論證相當(dāng)于是為項目裝上安全閥，是給民營資本吃了定心丸，而且有利于規(guī)范PPP項目財政支出管理。財政部在2015年發(fā)布了政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引，這是對財政承受力論證最具權(quán)威性的解讀。指引順應(yīng)現(xiàn)代財政制度要求，通過規(guī)范化、法制化的管理，建立契約化、風(fēng)險分擔(dān)的原則，從程序上、結(jié)果上規(guī)避財政風(fēng)險，為PPP項目提供導(dǎo)向性指引5。此次發(fā)布的指引針對如何分析PPP項目風(fēng)險提出了具體的措施，如可采取比例法、情景分析法及概率法，對可能出現(xiàn)的事件和變量進(jìn)行假設(shè)和測算，從而提前揭示和管控風(fēng)險。指引在支出測算環(huán)節(jié)，對股權(quán)投資、運(yùn)營補(bǔ)貼、風(fēng)險承擔(dān)、配套投入4大支出給出了各自的計算公式。楊志勇認(rèn)為，這只是原則性的公式，具體衡量數(shù)值還需要根據(jù)項目自身情況，在實施環(huán)節(jié)由政府和出資方談判決定。指引明確規(guī)定，通過認(rèn)證項目，各級財政部門應(yīng)當(dāng)在編制年度預(yù)算和中期財政規(guī)劃時，將項目財政支出責(zé)任納入預(yù)算統(tǒng)籌安排。羅建鋼表示，這項規(guī)定是PPP項目管理的核心，可以杜絕“體外循環(huán)”，確保財政資金全部納入預(yù)算。此舉也給PPP項目投資者吃了一顆“定心丸”。“之前會有投資者擔(dān)心PPP項目的回款風(fēng)險，現(xiàn)在就不需要擔(dān)心了，還款直接由財政預(yù)算安排。將PPP項目支出納入年度預(yù)算，還意味著其接受各級人大的監(jiān)督，從而提升了PPP項目運(yùn)營過程的透明度?！?指引要求，每一年度全部PPP項目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例不應(yīng)超過10。省級財政部門可根據(jù)本地實際情況，因地制宜確定具體比例。楊志勇認(rèn)為，此舉是指引中最大的亮點之一。有了額度限制，將有效防止PPP項目投資過熱，同時可以倒逼地方政府有效利用財政資金，讓地方政府淘汰一些低效項目，優(yōu)先發(fā)展較為緊迫、質(zhì)量較高的項目，減少業(yè)界一直擔(dān)心的無效投資，防范可能出現(xiàn)的財政風(fēng)險7。根據(jù)指引，財政承受能力論證一方面要評估財政支出能力如何，即根據(jù)PPP項目預(yù)算支出責(zé)任，評估PPP項目實施對當(dāng)前及今后年度財政支出的影響；另一方面，要平衡不同行業(yè)和領(lǐng)域的PPP項目，防止過于集中于某一行業(yè)和領(lǐng)域。羅建鋼則認(rèn)為，此舉還可以促使地方政府在投資時將眼光放得更長遠(yuǎn)，不能只考慮眼前需要，還要考慮未來負(fù)擔(dān)，從而避免背上越來越沉重的包袱。同時，指引強(qiáng)調(diào)了區(qū)域內(nèi)行業(yè)發(fā)展的均衡性問題，將防止因某一領(lǐng)域或行業(yè)投資過熱而導(dǎo)致產(chǎn)能過剩8。綜上所述，政府在確定PPP項目時需要考慮到每個項目會給政府帶來財政支出責(zé)任，并按量入為出的標(biāo)準(zhǔn)，充分考慮到政府所能承受的最為合理的財政支出責(zé)任，為PPP項目設(shè)置天花板。財政承受能力的研究雖然仍處于概念界定階段，但是有理由相信，政府所能承受的最為合理的財政支出責(zé)任這個天花板即為財政承受能力9。第二章財政可承受力評估基本框架21財政可承受力概念及流程211財政可承受力概念隨著改革開放的不斷深入和經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，社會資金需求迅速增大，地方財政支出的矛盾日益凸現(xiàn)，財政作為綜合經(jīng)濟(jì)的反映，直接關(guān)系到國民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、快速、健康發(fā)展，關(guān)系到社會穩(wěn)定。防范和化解地方財政風(fēng)險，保持財政的穩(wěn)定性和可持續(xù)性，具有重要的現(xiàn)實意義。我國實施的PPP項目范圍主要是基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的所有行業(yè)，包括城市供水、生態(tài)造林、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、水利工程、道路交通、社會事業(yè)等，但并非所有社會投資都可以進(jìn)行公私合作，要經(jīng)過財政可承受力論證篩選后才能實施。財政承受能力是指識別、測算政府和社會資本合作（PPP）項目的各項財政支出責(zé)任，科學(xué)評估項目實施對當(dāng)前及今后年度財政收支平衡狀況的影響，為PPP項目財政預(yù)算管理提供依據(jù)10。212財政可承受力認(rèn)證流程財政可承受力論證流程包括責(zé)任識別、支出測算、能力評估和信息披露四個方面11。責(zé)任識別是財政支出責(zé)任的四個方面，即股權(quán)投資、運(yùn)營補(bǔ)貼、風(fēng)險承擔(dān)、配套投入等。1、股權(quán)投資支出責(zé)任，指在政府與社會資本共同組織項目公司的情況下，政府承擔(dān)的股權(quán)投資支出責(zé)任。2、運(yùn)營補(bǔ)貼支出責(zé)任，指在項目運(yùn)營期間，政府承擔(dān)直接付費(fèi)責(zé)任。不同付費(fèi)模式下，政府承擔(dān)的運(yùn)營補(bǔ)貼支出責(zé)任不同。對于可行性缺口補(bǔ)助類項目，政府應(yīng)承擔(dān)部分運(yùn)營補(bǔ)貼支出責(zé)任。3、風(fēng)險承擔(dān)支出責(zé)任，指項目實施方案中，政府承擔(dān)風(fēng)險所帶來的財政或有支出責(zé)任。一般由政府承擔(dān)的法律風(fēng)險、政策風(fēng)險、最低需求風(fēng)險以及因政府原因?qū)е碌捻椖亢献鹘K止等情況而產(chǎn)出的財政或有支出責(zé)任。4、配套投入支出責(zé)任，指政府提供的項目配套工程等其他投入責(zé)任，包括土地征收和整理、建設(shè)部分項目配套措施、完成項目與現(xiàn)有相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的對接、投資補(bǔ)助和貸款貼息等。支出測算是項目評估的主要內(nèi)容，包括股權(quán)支出測算、運(yùn)營補(bǔ)貼支出測算、風(fēng)險承擔(dān)支出測算和配套支出測算四個方面。通過對項目的具體支出進(jìn)行測算，并以該測算數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，計算出財政可承受力的評估值。以此測評地方財政持續(xù)為項目動作提供資金支撐的能力。基礎(chǔ)評估考核的是地方政府綜合實力狀況，包括環(huán)境因素指標(biāo)、區(qū)域發(fā)展指標(biāo)、區(qū)域財政指標(biāo)和項目支出承載力指標(biāo)等，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行綜合測評，得出地方財政狀況的一般性結(jié)論。信息披露要求各級財政部門應(yīng)當(dāng)通過官方網(wǎng)站及報刊媒體，每年定期披露當(dāng)?shù)豍PP項目目錄、信息及財政支出責(zé)任情況。應(yīng)披露的財政支出責(zé)任信息包括PPP項目的財政支出責(zé)任數(shù)額及年度預(yù)算資金安排情況、財政承受力論證考慮的主要因素和指標(biāo)等12。項目實施后，各級財政部門要跟蹤了項目運(yùn)營狀況，包括項目成本費(fèi)用、使用量和考核指標(biāo)等，定期對外發(fā)布。表21PPP項目財政可承受能力流程圖22財政可承受力重點內(nèi)容PPP項目的財政承受能力是指在特定的預(yù)期目標(biāo)下，財政能夠持續(xù)提供資金支持，以確保項目達(dá)到預(yù)期目標(biāo)的能力。目前，國內(nèi)關(guān)于財政承受能力評價研究很少。本文對財政可承受力評估內(nèi)容擬從兩個層面進(jìn)行一是PPP項目財政可承受能力評估（簡稱為項目評估），二是地方財政可承受能力基礎(chǔ)評估（簡稱為基礎(chǔ)評估）。221項目評估項目評估重點考核的是特定項目的股權(quán)支出、運(yùn)營補(bǔ)貼支出、風(fēng)險承擔(dān)支出、配套支出等四個方面，通過對項目的具體支出進(jìn)行測算，并以該測算數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，計算出財政可承受能力的評估值13。以此測評地方財政持續(xù)地為項目運(yùn)作提供資金支撐的能力。一是股權(quán)投資支出。應(yīng)按照項目資本金要求及項目公司股權(quán)結(jié)構(gòu)合理確定。股權(quán)投資支出責(zé)任中土地等實物投入或無形資金投入，應(yīng)依法進(jìn)行評估，合理確定價值。計算公式股權(quán)投資支出項目資本金政府占項目公司股權(quán)比例二是運(yùn)營補(bǔ)貼支出。應(yīng)按照項目建設(shè)成本、運(yùn)營成本及利潤水平合理確定，并按不同付費(fèi)模式分別測算。（1）對政府付費(fèi)模式的項目在項目運(yùn)營補(bǔ)貼期間，政府承擔(dān)全部直接付費(fèi)責(zé)任。政府每年直接付費(fèi)數(shù)額包括社會資本方承擔(dān)的年均建設(shè)成本、年度運(yùn)營成本和合理利潤。計算公式（2）對可行性缺口補(bǔ)助模式的項目在項目運(yùn)營補(bǔ)貼期間，政府承擔(dān)部分直接付費(fèi)責(zé)任。政府每年直接付費(fèi)數(shù)額包括社會資本方承擔(dān)的年均建設(shè)成本、年度運(yùn)營成本和合理利潤，再減去每年使用者付費(fèi)的數(shù)額。計算公式三是風(fēng)險承擔(dān)支出，應(yīng)充分考慮各類風(fēng)險出現(xiàn)的概率和帶來的支出責(zé)任，可采用比例法、情景分析法及概率法進(jìn)行測算。如果PPP合同約定保險賠款的第一受益者為政府，同風(fēng)險承擔(dān)支出應(yīng)為扣除該風(fēng)險賠款金額的凈額。（1）比例法在各類風(fēng)險支出數(shù)額和概率難以進(jìn)行準(zhǔn)確測算的情況下，可按照項目全部建設(shè)成本和一定時期里的運(yùn)營成本一定比例來確定風(fēng)險承擔(dān)支出。（2）情景分析法在各類風(fēng)險支出數(shù)額可以進(jìn)行測算，但出現(xiàn)概率難以確定的情況下，針對可影響風(fēng)險的各類事件和變量進(jìn)行“不利”、“最壞”等情景假設(shè)，測算各類風(fēng)險發(fā)性帶來的風(fēng)險支出金額。計算公式（3）概率法在各類風(fēng)險支出數(shù)額和發(fā)生概率均可進(jìn)行測算的情況下，可將所有可變風(fēng)險參數(shù)作為變量，依據(jù)概率分布函數(shù)，計算各種風(fēng)險發(fā)生帶來的風(fēng)險承擔(dān)支出。四是配套投入支出責(zé)任，應(yīng)該綜合考慮政府將提供的其他配套投入總成本和社會資本方為此支付的費(fèi)用。配套投入支出責(zé)任中的土地等實物投入或者無形資產(chǎn)投入，應(yīng)依法進(jìn)行評估，合理確定價值。計算公式222基礎(chǔ)評估基礎(chǔ)評估考核的是地方財政的綜合實力狀況，該項評估雖然也部分地考慮進(jìn)了項目的因素，但其側(cè)重點在于地方財政的整體實力，分別從環(huán)境因素指標(biāo)、區(qū)域發(fā)展指標(biāo)、區(qū)域財政指標(biāo)和項目支出承載力指標(biāo)等四個方面進(jìn)行測評，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行綜合測評，得出地方財政狀況的一般性結(jié)論14。財政承受能力基礎(chǔ)評估指標(biāo)體系包括地方政府財力評估和項目承載力評估。其中，地方政府財力評估包括三部分內(nèi)容環(huán)境因素評估、區(qū)域發(fā)展評估，以及區(qū)域財政評估。表22地方財政承受能力基礎(chǔ)評估指標(biāo)體系一級指標(biāo)B指標(biāo)分類與說明二級指標(biāo)U區(qū)域行政級別U1環(huán)境因素指標(biāo)B1項目所處城市的環(huán)境因素區(qū)位U2區(qū)域經(jīng)濟(jì)總量區(qū)位U3目標(biāo)層A財政承受區(qū)域發(fā)展指標(biāo)B2區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r區(qū)域經(jīng)濟(jì)增速U4區(qū)域人均GDPU5本級財政一般預(yù)算總收入U6本級財政可支配收入U7財政收入支出比U8公共財政預(yù)算收入/全部財政收入U9公共財政預(yù)算收入增長率U10專項轉(zhuǎn)移收入比例U11建設(shè)性支出比例U12區(qū)域財政指標(biāo)B3區(qū)域財政狀況本級財政負(fù)債率U13股權(quán)投資支出U14運(yùn)營補(bǔ)貼支出U15風(fēng)險承擔(dān)支出U16配套投入支出U17能力評估項目支出承載力指標(biāo)B4政府對項目提供持續(xù)支持的狀況政府重視程度U1823PPP項目風(fēng)險231項目風(fēng)險定義風(fēng)險一般是指活動或事件消極的、人們不希望的后果發(fā)生的潛在可能性。它具有幾個方面的含義風(fēng)險是一種不確定性；風(fēng)險是損失或損害；風(fēng)險是預(yù)期和后果之間的差異。風(fēng)險要具備兩方面條件不確定性和損失。風(fēng)險存在于一切經(jīng)濟(jì)活動中，根據(jù)風(fēng)險的定義及其理論，PPP項目風(fēng)險定義為在PPP模式下，貫穿于項目整個壽命周期，對項目建設(shè)程序的各階段，如項目融資、工程建設(shè)和項目運(yùn)營等的成功完成產(chǎn)生差異的不確定性影響，這種不確定性可能導(dǎo)致項目受到損失或損害，甚至導(dǎo)致項目失敗。232項目風(fēng)險特點PPP模式的運(yùn)作模式、組織架構(gòu)及其他特殊性和基礎(chǔ)設(shè)施項目自身的特性，決定了PPP項目風(fēng)險不僅具有一般項目風(fēng)險特征，同時又呈現(xiàn)出它本身自有的特殊性。（1）風(fēng)險的多樣性PPP項目參與方眾多，涉及政府部門，私人部門還有相關(guān)的其他建設(shè)部門，基于一系列的合同、協(xié)議，涉及的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系復(fù)雜，決定了其風(fēng)險因素的多樣性。項目中涉及到的政治、自然等外部環(huán)境及多種經(jīng)濟(jì)活動的影響也導(dǎo)致了PPP項目潛在風(fēng)險因素的廣泛性。另外，項目的利益相關(guān)者眾多，其的對項目期望收益表現(xiàn)形式和衡量方式均有不同，從而導(dǎo)致同一風(fēng)險對不同利益相關(guān)者的影響方式和作用形式也具有多樣性。（2）風(fēng)險的偶然性雖然人們通過長期實踐及統(tǒng)計分析，發(fā)現(xiàn)了部分事物的發(fā)生規(guī)律，能夠做到部分風(fēng)險的事前控制，但是由于風(fēng)險因素的多樣性，不能準(zhǔn)確預(yù)期風(fēng)險的發(fā)生。因此，項目風(fēng)險具有隨機(jī)性，這一特性導(dǎo)致PPP模式融資風(fēng)險存在著很大的偶然性。（3）風(fēng)險的階段性PPP項目風(fēng)險的階段性是指，項目風(fēng)險的發(fā)展伴隨項目的建設(shè)時序呈現(xiàn)明顯的階段性，這些階段都有明確的界限、里程碑和風(fēng)險征兆。階段性特點表現(xiàn)為項目在不同運(yùn)作階段具有不同的主要風(fēng)險集。1）PPP項目建設(shè)程序的不同階段，項目風(fēng)險的大小呈現(xiàn)明顯的階段性。例如，在基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)初期，投入大量的資金用于購買建設(shè)材料、工程設(shè)備，支付施工費(fèi)用，貸款利息的同時，資金成本也隨著資金的不斷投入，項目的風(fēng)險也隨之增加。項目建設(shè)中后期，貸款能否償還，質(zhì)量是否達(dá)標(biāo)，工程能否順利完工，工程費(fèi)用是否超支等問題使得項目風(fēng)險達(dá)到很高的程度。2）PPP項目所面臨的主要風(fēng)險的種類也隨時間的推移發(fā)生變化，有的風(fēng)險貫穿項目始終，而有的風(fēng)險只存在于項目的特定階段。比如，政策風(fēng)險、法律風(fēng)險等始終貫穿整個生命周期，質(zhì)量風(fēng)險，完工風(fēng)險主要發(fā)生在項目建設(shè)階段，經(jīng)濟(jì)風(fēng)險、市場風(fēng)險主要發(fā)生在項目運(yùn)營階段。（4）風(fēng)險的漸進(jìn)性絕大部分的項目風(fēng)險雖然具備偶然性，但不是突然爆發(fā)的，是隨著外界環(huán)境、實施條件和自身規(guī)律一步一步逐漸發(fā)展起來的。項目的外部條件和內(nèi)部條件在漸變的環(huán)境下逐步發(fā)生變化時，項目風(fēng)險性質(zhì)、發(fā)生概率大小、損失嚴(yán)重程度也會隨之改變。233項目風(fēng)險分類采用PPP模式融資的項目參與方眾多，工程技術(shù)復(fù)雜，規(guī)模巨大，風(fēng)險因素眾多15。因此對這些風(fēng)險因素進(jìn)行分類是很有必要的，國內(nèi)外很多學(xué)者在這方面做了深入的研究研究。對風(fēng)險進(jìn)行分類出于以下兩個目的一是幫助項目管理者和各參與方更有效的識別風(fēng)險；二是對這些已經(jīng)識別出的風(fēng)險歸納總結(jié)，以便于進(jìn)一步的風(fēng)險估計、評價，并采取相應(yīng)的應(yīng)對措施。出于第一種目的，本論文參考了多種分類方法及多種風(fēng)險核對表，依據(jù)風(fēng)險的來源及人們的思維習(xí)慣，對PPP項目融資的風(fēng)險因素做出如下分類1、政治風(fēng)險政治風(fēng)險是指由于政治狀況發(fā)生變化而給項目帶來的風(fēng)險，以及政府對項目的一些干預(yù)而產(chǎn)生的風(fēng)險。就世園會項目來講，政治風(fēng)險主要包括如下方面1）現(xiàn)有稅收、關(guān)稅、海關(guān)程序、產(chǎn)權(quán)、外匯法律和環(huán)境保護(hù)等方面的管制政策可能發(fā)生變化，從而對項目產(chǎn)生不利的影響；2）政府的許可、批準(zhǔn)或其他同意事項不能及時落實、不能得到或持續(xù)；3）對利潤返還和利息支付的限制2、法律風(fēng)險法律風(fēng)險指法律不能保護(hù)合同的實施，或出現(xiàn)爭議、矛盾時不能尋求法律解決的風(fēng)險。本項目可能涉及的主要法律風(fēng)險包括1）不能執(zhí)行擔(dān)保安排；2）對知識產(chǎn)權(quán)缺乏足夠的保護(hù)；3）缺乏適用的法律選擇；3、金融風(fēng)險指項目控制能力以外的金融因素的不確定性對項目的潛在影響，這些會直接影響到項目的財務(wù)成本、償債能力和股東利益。本項目的主要金融風(fēng)險包括1）利率波動2）通貨膨脹3）國際市場商品價格的變化反過來影響能源供應(yīng)和原材料；4、非政治不可抗力不可抗力事件指的是合同一方無法控制的，在簽訂合同前該方無法合理防范的，情況發(fā)生時，該方又無法合理回避或克服的以及主要不是由另一方造成的事件或情況。不可抗力事件有三種類型1）法律變更2）其他不可抗力5、完工風(fēng)險完工風(fēng)險也叫施工竣工風(fēng)險，是指由于各種原因（如資金不到位、承包商能力不足等）造成的項目無法按時、按量完成。主要表現(xiàn)為1）根本不能完成項目；2）工期拖延，成本超支；3）隱藏的缺陷；4）預(yù)期的資源（儲備）不足；5）找不到合格的人員、管理者和可靠的承包商。6、市場與操作風(fēng)險市場與操作風(fēng)險指項目在市場化運(yùn)作過程中產(chǎn)生的風(fēng)險。就本項目來講，主要的市場與操作風(fēng)險包括1）原材料和燃料價格上漲，或供應(yīng)不能保證；2）對服務(wù)的實際使用或需求低于預(yù)期值；3）項目成本增加；7、合作者信用風(fēng)險合作者信用風(fēng)險，相對與PPP項目的成功而言，項目參與者都存在一個信用風(fēng)險問題。項目參與者（包括項目投資者、建筑承包商、產(chǎn)品購買者、原材料的供應(yīng)者、合作的東道國政府等）的資信狀況、技術(shù)和資金能力、以往的表現(xiàn)和管理水平等都是評價項目信用風(fēng)險程度的重要指標(biāo)。8、項目管理者風(fēng)險項目管理者風(fēng)險指由于項目發(fā)起人和項目管理者缺乏經(jīng)驗、工作估計不充分、操作錯誤引起的溝通不暢、混亂、工作延誤、成本增加等等。項目管理者風(fēng)險與管理者的技術(shù)、經(jīng)驗有關(guān)，也與工作的難度和復(fù)雜程度有關(guān)。對于這些風(fēng)險，項目發(fā)起人可以通過聘用經(jīng)驗豐富的管理者和員工（有經(jīng)驗的運(yùn)營者）、使用強(qiáng)有力的運(yùn)營和管理規(guī)劃來降低這種風(fēng)險。9、合同風(fēng)險PPP項目實體與各參與方之間都是通過一種雙邊協(xié)議關(guān)系（即合同）來明確各自的權(quán)利和義務(wù)。合同風(fēng)險指合作關(guān)系中的責(zé)任與風(fēng)險分配不當(dāng)，合作者的工作方式與方法不同等引起的低效率。也包括合同條款遺漏，表達(dá)有誤，合同類型選擇不當(dāng)，索賠管理不利，合同糾紛等。10、環(huán)境和社會風(fēng)險環(huán)境和社會風(fēng)險指由于項目沒有遵循政府部門指定的環(huán)境和拆遷標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)則，導(dǎo)致公眾的抗議，項目延誤，訴訟，或受到罰款或刑罰，從而增加項目的成本支出，生產(chǎn)運(yùn)營效率的降低。隨著公眾越來越關(guān)注自然環(huán)境，人類健康和個人權(quán)利的保護(hù)，許多國家頒布了日益嚴(yán)厲的法令來保護(hù)環(huán)境和拆遷者的個人利益。環(huán)保問題直接關(guān)系到項目的成功與否。尤其是堤壩水庫、大型工廠、礦產(chǎn)、河流開發(fā)、港灣建設(shè)、殺蟲劑或其他危險有毒物資的生產(chǎn)等等，有可能造成不可逆轉(zhuǎn)的和多樣性的重大不利影響的項目，環(huán)保問題尤其重要。11、政府承擔(dān)項目風(fēng)險在世園項目的籌備、建設(shè)及運(yùn)營過程中，政府作為項目的發(fā)起人，承擔(dān)著相應(yīng)的與項目直接相關(guān)的風(fēng)險。具體包括1）項目可行性論證風(fēng)險2）招投標(biāo)風(fēng)險3）政府干預(yù)或相關(guān)審批延遲風(fēng)險4）政府違約風(fēng)險5）PPP資產(chǎn)剩余價值風(fēng)險6）重新談判風(fēng)險7）最低收入擔(dān)保8）銷售價格擔(dān)保12、政府擔(dān)保風(fēng)險政府擔(dān)保可以用于政府逃避外部或自身的財政規(guī)制，對財政政策造成隱性危害。具體包括1）原材料攻擊和價格擔(dān)保2）匯率擔(dān)保3）利率擔(dān)保4）通脹擔(dān)保5）信用擔(dān)保13、政府或有隱形負(fù)債PPP模式中政府還可能面臨或有隱性負(fù)債，出于公眾壓力和道義承擔(dān)支出責(zé)任。1）環(huán)境污染風(fēng)險2）私營部門破產(chǎn)風(fēng)險24地方政府財政可承受能力影響因素241國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)金融環(huán)境區(qū)域經(jīng)濟(jì)狀況在很大程度上取決于國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)金融狀況，國內(nèi)外的金融環(huán)境變化不容忽視。在本項評估報告中，盡管考慮了國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)金融環(huán)境的影響，但是在計算評價指標(biāo)時，暫時沒有將這一因素計算進(jìn)來。近幾年，國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)環(huán)境復(fù)雜多變，經(jīng)濟(jì)下行壓力和財政收支平衡壓力進(jìn)一步加大，各級政府實行積極的財政政策，適當(dāng)擴(kuò)大財政赤字規(guī)模和債券發(fā)行規(guī)模，進(jìn)一步落實和完善減稅降費(fèi)政策，積極推進(jìn)財稅體制改革，為有效化解地方政府債務(wù)風(fēng)險，各級政府積極推行PPP項目實施16。242財政內(nèi)部因素1、財源結(jié)構(gòu)不合理是形成地方財政風(fēng)險的經(jīng)濟(jì)因素地方財源結(jié)構(gòu)性矛盾比較突出。財源分布主要集中在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)中，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)成長不足，后續(xù)財源相對匾乏。地方經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中很大部分沒有形成真正的財源，這種結(jié)構(gòu)格局對地方財政收入構(gòu)成制約，并帶來風(fēng)險。其次，由于我國由傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的時間較短，適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的一系列政治經(jīng)濟(jì)體系尚未建立或很不完善，造成了當(dāng)前財政體制缺陷很大，地方收支矛盾極為突出，形成了各種各樣的財政風(fēng)險。最后，財政收支規(guī)模增長過快，具有不可持續(xù)性。這幾年來，地方財政收入與整個財政收入一樣連續(xù)高速增長，地方財政支出以更大的幅度持續(xù)增長，對于超常增長取得的財政收入，地方不僅沒有作較長時期的平衡預(yù)算安排，以豐補(bǔ)欠。那么，財政風(fēng)險是必然會出現(xiàn)的。2、不合理的財稅體制是地方財政風(fēng)險形成的體制因素具體問題有以下兩個方面，一是地方財政收入風(fēng)險。分稅制改革的出發(fā)點是增強(qiáng)中央政府在財政分配中的地位，提高中央政府財政收入，因而地方財力大幅下降。中央財政會經(jīng)常對稅種劃分進(jìn)行調(diào)整，將原屬于地方財政的收入變?yōu)橹醒胴斦杖?；而地方政府沒有稅權(quán)，這樣地方政府的財政收入的規(guī)模受到限制。二是地方財政支出風(fēng)險。地方財政支出結(jié)構(gòu)不合理，財政支出呈剛性增長，資金供給不足，上級對下級的轉(zhuǎn)移支付的力度還待提高。預(yù)算編制不夠細(xì)致，財政支出的效益不高等都會導(dǎo)致財政支出效益不高，加大了地方財政支出風(fēng)險。3、債務(wù)負(fù)擔(dān)日益沉重是財政風(fēng)險不斷累積的直接因素由于對政府債務(wù)缺乏統(tǒng)一規(guī)范的管理，地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)己成為困擾地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展及社會穩(wěn)定的重要問題1。地方政府債務(wù)主要包括國債轉(zhuǎn)貸資金、地方政府欠款和掛賬及社保資金缺口、融資平臺債務(wù)、地方政府公開承諾、擔(dān)保而形成的債務(wù)，國有企業(yè)未彌補(bǔ)虧損和對供銷系統(tǒng)及農(nóng)村合作基金會的援助等。還包括政府沒有承諾和擔(dān)保的債務(wù)，但這些債務(wù)一旦出現(xiàn)危機(jī)，政府從公眾利益的角度考慮，表現(xiàn)為一種政府道義上的責(zé)任，需要地方政府財政“兜底”。從財政收支平衡來說是給以后的政府留下了沉重的包袱，給以后的財政平衡留下了隱患。4、地方財政過度擴(kuò)張有可能加劇地方財政風(fēng)險近年來在強(qiáng)調(diào)積極財政政策對推動經(jīng)濟(jì)增長的作用時，實施過度擴(kuò)張的地方財政支出政策所帶來的后果也是慘痛的17。一是理論誤識風(fēng)險。地方財政在貫徹中央的積極的財政方針時，以為地方政府與中央政府一樣負(fù)有實施積極財政政策的職責(zé)，因而理論誤識可以說是地方擴(kuò)張性財政行為的一種無形的誘因。二是權(quán)力失衡、失控風(fēng)險。在現(xiàn)行的地方權(quán)力機(jī)構(gòu)關(guān)系和地方政府財政運(yùn)行方式下，地方權(quán)力機(jī)關(guān)不能全面對地方政府的財政收支活動實行審批監(jiān)督，使得地方政府的財政收支活動處于失控狀態(tài)。三是地方干部考核制度誤導(dǎo)風(fēng)險。由于考核機(jī)制的原因造成地方政府及領(lǐng)導(dǎo)行為短期化，給地方財政帶來的負(fù)擔(dān)并不少見。地方政府投資需求的過熱，實際透視著地方財政風(fēng)險的現(xiàn)狀。第三章世園會項目財政可承受力論證評估研究31世園會項目簡要介紹根據(jù)TS市人民政府相關(guān)決議，TS市將于2016年舉辦世界園藝博覽會，世園會項目建設(shè)將通過政府和社會資本合作模式進(jìn)行。根據(jù)PPP模式的實施原理，政府和社會資本共同出資組建項目公司（SPV），負(fù)責(zé)世園會項目的建設(shè)及后期運(yùn)營管理。311項目選址2016年TS世界園藝博覽會基礎(chǔ)設(shè)施及配套項目位于TS南湖生態(tài)城中北部，以南湖中央公園為核心向東、南、西三個方向分別延伸至唐柏路、205國道、規(guī)劃衛(wèi)國路，北起城南道。圖312016年TS世界園藝博覽會基礎(chǔ)設(shè)施及配套項目區(qū)位置圖2016TS世界園藝博覽會基礎(chǔ)設(shè)施及配套項目用地面積22040523公頃約合3306079畝，其中核心區(qū)占地5440013公頃約合816002畝，體驗區(qū)16600510公頃約合2490077畝。用地性質(zhì)為公共建設(shè)用地。312項目建設(shè)規(guī)模2016TS世界園藝博覽會建設(shè)期擬定為24個月。2014年05月開始立項，2016年04月竣工?？傮w建設(shè)內(nèi)容為景觀綠化、道路及配套設(shè)施等。1、核心區(qū)建設(shè)規(guī)模（1）景觀綠化工程景觀工程建筑面積2487萬平方米，景觀綠化工程864萬平方米，地被244萬平方米，鋪裝及景觀道路723萬平方米，濕地景觀建設(shè)32萬平方米，景觀綠化改造336萬平方米。世園會期間的花箱、燈箱臨時擺放等。（2）市政道路及輔助工程路網(wǎng)建設(shè)及改造（新建道路3條，全長5公里；改擴(kuò)建道路4條，全長6公里，新建橋梁5座），給水設(shè)施200萬平方米，出入口建設(shè)及改造6個，世園會周邊圍檔16公里、亮化工程54萬平方米，停車場建設(shè)及改造53萬平方米。（3）綜合展示中心綜合展示中心總建筑面積58665平方米，建筑層數(shù)最高4層，建筑高度最高21米，內(nèi)容包括展示中心、城市規(guī)劃展示館及配套。2、體驗區(qū)建設(shè)規(guī)模綜合區(qū)域地質(zhì)條件、現(xiàn)有項目布局等因素，結(jié)合生態(tài)產(chǎn)業(yè)、旅游服務(wù)等需求，將體驗區(qū)劃分為濕地體驗區(qū)、農(nóng)業(yè)觀光區(qū)、森林游憩區(qū)、運(yùn)動休閑區(qū)等四大分區(qū)。項目體驗區(qū)主要建設(shè)1號路、2號路、3號路、4號路等4條路的建設(shè)及路網(wǎng)綠化。項目體驗區(qū)新建路網(wǎng)全長9006公里，其中1號路全長1478公里，2號路全長382公里，3號路全長158公里，4號路全長2128公里，路面寬均為9米。313項目投資規(guī)模一是項目投資情況。本項目總投資336298億元，其中固定資產(chǎn)投資322998億元，建設(shè)期利息133億元。固定資產(chǎn)投資322998億元，其中工程費(fèi)253081億元，工程其他費(fèi)45991億元，工程預(yù)備費(fèi)23926億元。二是資金籌措情況。本項目資金籌措方式為政府及社會資本投入和債務(wù)性融資。政府及社會資本投入101298億元，占工程總投資的30；債務(wù)性融資235億元，占工程總投資的70。314項目還款計劃一是項目融資期限及利率情況。建設(shè)投資融資期為12個月，即2015年5月至2016年4月。融資利率為649。二是項目還款計劃情況。還款期為15年，即2015年至2029年。本項目還款采用等額還本、利息照付的方式。即在建設(shè)期每年償還融資利息，不還本金，估算建設(shè)期利息133億元；從第2016年開始等額償還本金付息。本項目估算本息合計365億元，其中本金235億元，估算利息13億元（建設(shè)期利息133億元，運(yùn)營期利息1167億元）。在PPP項目可行性缺口補(bǔ)助模式中，政府財政補(bǔ)貼可用于償還融資本金和利息。32項目支出識別就本項目而言，在項目建設(shè)前期，政府負(fù)責(zé)與社會資本進(jìn)行股權(quán)投資，設(shè)立項目公司，研究確定設(shè)計規(guī)模和項目需要實現(xiàn)的目標(biāo)；負(fù)責(zé)立項、獲取相關(guān)部門的批復(fù)；履行有關(guān)手續(xù)，確定社會資本投資方；作為股東按約定股比成立項目公司，并履行出資人義務(wù)；為項目公司建設(shè)提供政策支持和必要保障機(jī)制；為保證社會資本方的投資收益、償還債務(wù)性融資本息，落實有關(guān)資金補(bǔ)貼方案。在項目實施階段，當(dāng)出現(xiàn)突發(fā)事件，政府要在權(quán)限范圍內(nèi)分擔(dān)風(fēng)險，并為保證項目的繼續(xù)進(jìn)行采取必要措施。在項目竣工階段，政府對項目的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行審計；在項目運(yùn)營期限內(nèi)，政府有義務(wù)為項目運(yùn)營提供政策保證和法律保證，政府有權(quán)對運(yùn)營方的經(jīng)營行為進(jìn)行規(guī)制和監(jiān)督，維護(hù)社會公眾的利益。此外，在項目不同階段，政府承擔(dān)的風(fēng)險責(zé)任以及需要支付的風(fēng)險對價都不盡相同，需要綜合考慮，分別研究。321股權(quán)投資支出識別股權(quán)投資是指在政府與社會資本共同組建項目公司的情況下，政府承擔(dān)股權(quán)投資責(zé)任18。亦指企業(yè)（社會資本）購買的其他企業(yè)（TS市政府）的股票或以貨幣資金、無形資產(chǎn)和其他實物資產(chǎn)直接投資于其他單位，最終目的是為了獲得較大的經(jīng)濟(jì)利益，這種經(jīng)濟(jì)利益可以通過分得利潤或股利獲取，也可以通過其他方式取得。本次項目是由TS市政府與社會資本共同出資組建項目公司，由項目公司承擔(dān)運(yùn)營管理責(zé)任。就本PPP項目而言，政府財政股權(quán)投資支出主要是項目公司注冊資本中的政府按比例出資部分。暫時不考慮政府在項目建設(shè)期間及以后運(yùn)營期間的相關(guān)增資問題。322運(yùn)營補(bǔ)貼支出識別運(yùn)營補(bǔ)貼支出責(zé)任是指項目運(yùn)營期間，政府承擔(dān)的直接付費(fèi)責(zé)任19。這里主要考慮的是PPP項目設(shè)計的交易結(jié)構(gòu)及其運(yùn)行模式。一般而言，PPP項目的付費(fèi)模式主要分為三類政府付費(fèi)模式、可行性缺口補(bǔ)助模式、使用者付費(fèi)模式。政府在這三類的付費(fèi)模式中所承擔(dān)的運(yùn)營補(bǔ)貼支出責(zé)任是逐漸遞減的，第一種是政府承擔(dān)全部責(zé)任，第二種是政府承擔(dān)部分責(zé)任，第三種是政府不承擔(dān)責(zé)任。根據(jù)TS世界園藝博覽會項目建議書及PPP模式實施框架協(xié)議，本次項目采取的付費(fèi)模式是可行性缺口模式。由項目運(yùn)營收入覆蓋項目運(yùn)行成本，政府承擔(dān)部分財政補(bǔ)貼支出責(zé)任（暫定為固定支出），計算期間為自項目建設(shè)日起至2030年。323風(fēng)險承擔(dān)支出識別PPP項目的風(fēng)險分配和權(quán)責(zé)利分擔(dān)機(jī)制的合理性是影響項目成敗的關(guān)鍵因素。根據(jù)項目初步實施方案的設(shè)計要求，分配權(quán)責(zé)利及風(fēng)險時，應(yīng)遵從如下兩個原則一是風(fēng)險與承擔(dān)能力匹配，二是風(fēng)險與獲得收益匹配20。不僅應(yīng)遵從對風(fēng)險最有控制力的一方承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險原則，還應(yīng)該遵從承擔(dān)的風(fēng)險程度與所得回報相匹配和承擔(dān)的風(fēng)險要有上限的原則；另外，為平衡政府和社會資本的權(quán)利、義務(wù)，還應(yīng)關(guān)注調(diào)整條款，對項目發(fā)生的變化進(jìn)行對稱性風(fēng)險分配。從政治風(fēng)險和法律風(fēng)險來看，TS世界園藝博覽會是河北政府重點支持項目，TS市政府的相關(guān)工作人員會極盡全力做好此項目，基本屬于法律和政治零風(fēng)險的項目。從金融風(fēng)險、非政治不可抗力風(fēng)險、環(huán)境和社會風(fēng)險來看，均屬于應(yīng)當(dāng)由政府和社會資本共同承擔(dān)的風(fēng)險。社會經(jīng)濟(jì)生活影響因素很多，不排除發(fā)生這些風(fēng)險的可能性，如非政治不可抗力中的地震、洪災(zāi)、火山噴發(fā)等外力作用有可能導(dǎo)致致使項目癱瘓的情況，但從TS市的地質(zhì)、水文等地理條件來說，在可預(yù)見的項目運(yùn)營期內(nèi)（預(yù)計30年）此類情況發(fā)生的概率微乎其微，同時也是限于本報告的評估能力范圍，暫且將這些風(fēng)險不納入本項目考察之列。完工風(fēng)險、市場與操作風(fēng)險、合作者信用風(fēng)險、項目管理者風(fēng)險、合同風(fēng)險屬于應(yīng)當(dāng)由社會資本承擔(dān)的風(fēng)險，而且本項目已經(jīng)開始建設(shè)，前期許多工作已經(jīng)完成，項目已經(jīng)通過相關(guān)部門的環(huán)評等審批手續(xù)，取得相關(guān)部門的批復(fù)文件，項目相關(guān)各方按批復(fù)文件嚴(yán)格執(zhí)行，上述這些風(fēng)險實際發(fā)生的概率很低。政府承擔(dān)項目風(fēng)險、政府擔(dān)保風(fēng)險、政府或有隱形負(fù)債等風(fēng)險是應(yīng)當(dāng)由政府承擔(dān)的風(fēng)險，這些風(fēng)險發(fā)生的可能性，直接取決于地方政府的財政狀況21。在本報告財務(wù)承受能力評估中，有相關(guān)的測算，鑒于TS市總體財政狀況良好，有著很強(qiáng)的財政支出能力，所以此類風(fēng)險發(fā)生的可能性也很低。324配套投入支出配套投入支出責(zé)任是指政府承諾將提供的項目配套工程等其他投入責(zé)任，通常包括土地征收和整理、建設(shè)部分項目配套措施、完成項目于現(xiàn)有相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的對接、投資補(bǔ)助、貸款貼息等22?；谝陨险斦С鲐?zé)任的識別與分析，綜合考慮各類財政支出責(zé)任的特點、情景和發(fā)生概率等因素，對于項目全生命周期內(nèi)的政府股權(quán)投資、運(yùn)營補(bǔ)貼、風(fēng)險承擔(dān)、配套投入等四類支付責(zé)任需要分別進(jìn)行測算，以便定量分析。33項目支出測算331股權(quán)投資支出測算根據(jù)項目可研報告，項目投資合計336298億元，資金籌措主要通過兩個渠道項目資本金和債務(wù)資金。其中，項目資本金通過政府及社會資本以股權(quán)投資的方式進(jìn)行投入，總投入金額為101298億元，占工程總投資的30。表31資金籌措表序號項目合計（億元）1投資計劃33629811固定資產(chǎn)投資32299812建設(shè)期利息1330013流動資金2資金籌措33629821項目資本金101298211用于建設(shè)投資87998212用于建設(shè)期利息13300213用于流動資金22債務(wù)資金2350221用于建設(shè)投資2350222用于建設(shè)期利息223用于流動資金項目資本金部分政府投入和社會資本投入的比例初步定為4060，計算世界園藝博覽會中政府的財政支出數(shù)額計算公式股權(quán)投資支出項目資本金政府占項目公司股權(quán)比例假設(shè)由市政府授權(quán)的世園投資有限公司與社會資本按4060共同出資構(gòu)建項目公司，負(fù)責(zé)2016年TS世界園藝博覽會基礎(chǔ)設(shè)施及配套項目的建設(shè)和后期的運(yùn)營管理。根據(jù)項目可行性研究報告，政府和社會資本就本項目的初步出資額約為101298億元。按