1、非營(yíng)利組織問(wèn)責(zé)：概念、體系及其限度時(shí)間：2011-04-01 作者：于 常 有 摘要隨著非營(yíng)利組織在公共治理中扮演著越來(lái)越重要的角色，其問(wèn)責(zé)已成為近年來(lái)人們關(guān)注的熱點(diǎn)。本文在對(duì)非政府組織問(wèn)責(zé)的概念、類(lèi)型、內(nèi)容等進(jìn)行梳理的基礎(chǔ)上，通過(guò)對(duì)非營(yíng)利組織委托抑或代理人角色定位的厘定、自主性與依賴(lài)性的平衡選擇以及自律與他律結(jié)合方式的探討，闡明其問(wèn)責(zé)的限度。關(guān)鍵詞非營(yíng)利組織；問(wèn)責(zé)；自主性；社會(huì)選擇中圖分類(lèi)號(hào)C23；D035.5文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A文章編號(hào) 1006-0863(2011)04-0045-05隨著社會(huì)治理結(jié)構(gòu)中“多中心治理”合理性與合法性的確立，非營(yíng)利組織已成為參與公共事務(wù)治理的重要角色。非營(yíng)利組織在公

2、共政策的制定與執(zhí)行、公共價(jià)值的界定與分配、公共產(chǎn)品的生產(chǎn)與傳遞過(guò)程中發(fā)揮了越來(lái)越重要的作用。由此也引發(fā)了人們對(duì)非營(yíng)利組織問(wèn)責(zé)的關(guān)注與需求。非營(yíng)利組織代表誰(shuí)的價(jià)值或利益？它需要受誰(shuí)的監(jiān)督和對(duì)誰(shuí)負(fù)責(zé)？問(wèn)責(zé)的具體內(nèi)容包含哪些？如何把握問(wèn)責(zé)的限度以避免問(wèn)責(zé)過(guò)度？這些問(wèn)題攸關(guān)非營(yíng)利組織的發(fā)育與成長(zhǎng)，也攸關(guān)公民社會(huì)和民主政治實(shí)踐的積極展開(kāi)。一、非營(yíng)利組織問(wèn)責(zé)的概念界定近年來(lái)，問(wèn)責(zé)（accountability）開(kāi)始在政府、企業(yè)組織和社會(huì)團(tuán)體中逐漸普及開(kāi)來(lái)。但對(duì)于什么是問(wèn)責(zé)，認(rèn)識(shí)上仍然存在分歧。“問(wèn)責(zé)”一詞可以說(shuō)是一個(gè)舶來(lái)品，直到2003年才伴隨“非典”事件引發(fā)的政府高層官員被免職現(xiàn)象出現(xiàn)在公眾的視野中。其

3、實(shí)問(wèn)責(zé)本身即是一個(gè)多層次、多維度的復(fù)雜概念。Day和Klein認(rèn)為，問(wèn)責(zé)一詞如同“變色龍”。1從詞源學(xué)上看，“問(wèn)責(zé)”是古希臘和古羅馬借款制度中的術(shù)語(yǔ)。其原意為借款人向當(dāng)?shù)亟烫没虻刂鞯荣J款人借款時(shí)，借款人就對(duì)貸款人負(fù)有解釋說(shuō)明的責(zé)任。歐洲中世紀(jì)莊園制度也援用這種說(shuō)明責(zé)任的制度，莊園主的管家每年需要對(duì)其信托加以說(shuō)明，這樣的報(bào)告過(guò)程就是問(wèn)責(zé)。2Ebrahim認(rèn)為，“在其最簡(jiǎn)單的意義上，問(wèn)責(zé)是指一個(gè)程序，通過(guò)這個(gè)程序，個(gè)人或者組織對(duì)他們的行為以及由此產(chǎn)生的結(jié)果負(fù)責(zé)?！?Unerman把問(wèn)責(zé)界定為“關(guān)于行為的解釋?zhuān)僭O(shè)某些個(gè)人或組織接受者或利益相關(guān)人擁有某些權(quán)利向解釋者負(fù)責(zé)?！?Koppell認(rèn)為問(wèn)責(zé)概

4、念反映了組織以其透明度、義務(wù)、控制能力、責(zé)任感及響應(yīng)力，尋求組織存在的合法性及合理性證據(jù)的努力。5從上述定義，可以引申出問(wèn)責(zé)的三層意涵：（1）問(wèn)責(zé)反映了一種互動(dòng)關(guān)系，包括了問(wèn)責(zé)者和被問(wèn)責(zé)對(duì)象。（2）被問(wèn)責(zé)者負(fù)有一定的義務(wù)對(duì)其信托行為加以說(shuō)明，該義務(wù)具有一定的客觀性。（3）通過(guò)報(bào)告機(jī)制產(chǎn)生的信息成為互動(dòng)的焦點(diǎn)，它是雙方達(dá)成理解乃至建立信任的基礎(chǔ)。對(duì)一個(gè)組織而言，主要涉及組織資源的流向和效用。綜上，本文對(duì)非營(yíng)利組織問(wèn)責(zé)作如下界定：非營(yíng)利組織問(wèn)責(zé)是指非營(yíng)利組織就其組織行動(dòng)通過(guò)公開(kāi)的途徑向問(wèn)責(zé)主體進(jìn)行說(shuō)明、解釋和辯護(hù)，理清行動(dòng)結(jié)果應(yīng)由誰(shuí)負(fù)責(zé)和責(zé)任的歸屬，并據(jù)此接受獎(jiǎng)懲，以達(dá)成提升非營(yíng)利組織的績(jī)效與價(jià)值

5、的目的。  二、非營(yíng)利組織問(wèn)責(zé)的體系（一）問(wèn)責(zé)主體非營(yíng)利組織問(wèn)責(zé)的主體是指在組織問(wèn)責(zé)過(guò)程中起組織、領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)等作用的組織或個(gè)人。根據(jù)利益相關(guān)者理論，組織存續(xù)的關(guān)鍵在于積極地引導(dǎo)與滿(mǎn)足利害關(guān)系人的需求。相應(yīng)地，組織的問(wèn)責(zé)也經(jīng)歷了從高層權(quán)威負(fù)責(zé)到向所有利益相關(guān)者負(fù)責(zé)的轉(zhuǎn)變。非營(yíng)利組織的利害關(guān)系人是多元的，Lloyd和Casas認(rèn)為它包括提供資金的贊助機(jī)構(gòu)和個(gè)人，如企業(yè)、基金及政府的捐贈(zèng)者；擬定法律和管理制度的政府；提供金錢(qián)的捐款者和貢獻(xiàn)時(shí)間的義工；提供這些機(jī)構(gòu)目標(biāo)和道義上合法性的受益者。6Lloyd和Casas大致勾勒出了非營(yíng)利組織問(wèn)責(zé)需要關(guān)注的對(duì)象，這些利益相關(guān)者都可以成為問(wèn)責(zé)的主體。

6、然而，非營(yíng)利組織在回應(yīng)問(wèn)責(zé)方面不能平均用力，需要在不同的環(huán)境中根據(jù)影響力大小、責(zé)任輕重和代表性強(qiáng)弱對(duì)回應(yīng)的優(yōu)先次序作一權(quán)衡與安排。例如，由于問(wèn)責(zé)力量和清晰度的不同，非營(yíng)利組織受到贊助機(jī)構(gòu)、政府的影響較大，作為非營(yíng)利組織存在根本依據(jù)的受益對(duì)象卻由于對(duì)服務(wù)的依賴(lài)性而通常影響力較小。而一旦這些非營(yíng)利組織不能重視甚至漠視受益對(duì)象的真正利益，不能將工作的重心安置于此，那么必將對(duì)其健康發(fā)展構(gòu)成致命威脅，從而背離其宗旨。因此，非營(yíng)利組織如何根據(jù)其使命，在不同的環(huán)境中有效地平衡不同利害關(guān)系人的需要，并在問(wèn)責(zé)內(nèi)容、方式及其程度作出有效調(diào)整，就成為回應(yīng)問(wèn)責(zé)的關(guān)鍵。  （二）問(wèn)責(zé)類(lèi)型在組織問(wèn)責(zé)理論研究中，

7、Romzek和Dubnick的問(wèn)責(zé)關(guān)系類(lèi)型較具代表性。他們從組織控制來(lái)源及組織行為控制程度兩個(gè)維度，提出了問(wèn)責(zé)的四種類(lèi)型：等級(jí)問(wèn)責(zé)、專(zhuān)業(yè)問(wèn)責(zé)、法律問(wèn)責(zé)和政治問(wèn)責(zé)。7等級(jí)問(wèn)責(zé)是依靠組織內(nèi)部的規(guī)章制度和標(biāo)準(zhǔn)化的操作流程，以組織的科層權(quán)威為基礎(chǔ)，追求效率價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。專(zhuān)業(yè)問(wèn)責(zé)指組織依靠專(zhuān)業(yè)性的從業(yè)人員來(lái)有效完成組織的各項(xiàng)任務(wù)，強(qiáng)調(diào)的是專(zhuān)業(yè)性。法律問(wèn)責(zé)通過(guò)遵守外部的各項(xiàng)法律以體現(xiàn)法治秩序的基本要求，追求的是適法性?xún)r(jià)值。政治問(wèn)責(zé)強(qiáng)調(diào)的是組織能夠?qū)ν獠坷﹃P(guān)系人的質(zhì)詢(xún)意見(jiàn)予以回應(yīng)，突出的是回應(yīng)性。當(dāng)然，等級(jí)問(wèn)責(zé)、專(zhuān)業(yè)問(wèn)責(zé)、法律問(wèn)責(zé)和政治問(wèn)責(zé)并不是截然分開(kāi)的，在某些領(lǐng)域往往是交叉存在。非政府組織如接受政府的委

8、派或者捐贈(zèng)人的指派從事某些活動(dòng)，那么非政府組織的政治責(zé)任與相關(guān)的法律責(zé)任就密切相關(guān)。許多國(guó)家基于規(guī)范化管理的需要，對(duì)一些基金會(huì)組織規(guī)模、人員構(gòu)成的法律要求則包含部分等級(jí)問(wèn)責(zé)的要求。另外，根據(jù)組織問(wèn)責(zé)的內(nèi)外部環(huán)境的不同，可分為社會(huì)問(wèn)責(zé)和內(nèi)部問(wèn)責(zé)。社會(huì)問(wèn)責(zé)指非營(yíng)利組織對(duì)自身使命、宗旨和籌集到的公共資源效用的社會(huì)交代，釋放出的是公共責(zé)任的履行信息，其問(wèn)責(zé)回應(yīng)的是組織的多方利益相關(guān)者，包括對(duì)組織感興趣的媒體、公眾、政府等。內(nèi)部問(wèn)責(zé)指組織成員對(duì)其項(xiàng)目執(zhí)行工作體現(xiàn)出的專(zhuān)業(yè)性與效能的說(shuō)明，強(qiáng)調(diào)的是組織管理責(zé)任，包括了員工與管理人員、管理人員與理事監(jiān)事間的責(zé)任交代。在各類(lèi)組織日益關(guān)注社會(huì)責(zé)任的今天，非營(yíng)利組織

9、應(yīng)當(dāng)在積極對(duì)外營(yíng)銷(xiāo)、樹(shù)立良好形象的同時(shí)，通過(guò)強(qiáng)化內(nèi)部問(wèn)責(zé)改善管理績(jī)效，改變長(zhǎng)期以來(lái)人們對(duì)其管理業(yè)余性的指責(zé)，將社會(huì)問(wèn)責(zé)和內(nèi)部問(wèn)責(zé)有機(jī)結(jié)合起來(lái)。  （三）問(wèn)責(zé)內(nèi)容Kearns認(rèn)為公共部門(mén)問(wèn)責(zé)系統(tǒng)有三個(gè)核心要素，即較高權(quán)威、績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)和報(bào)導(dǎo)機(jī)制（見(jiàn)表1）。較高權(quán)威是指擁有監(jiān)督權(quán)力的較高權(quán)威；績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)為評(píng)估組織活動(dòng)法律、契約及使命的達(dá)成度的準(zhǔn)則；報(bào)導(dǎo)機(jī)制則是指?jìng)鬟_(dá)信息給較高權(quán)威的機(jī)制。問(wèn)責(zé)的核心要素問(wèn)責(zé)較高權(quán)威績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)報(bào)導(dǎo)機(jī)制外在政府的較高層級(jí)管制機(jī)關(guān) 信托機(jī)關(guān) 法院法律條規(guī) 行政命令 契約義務(wù) 信賴(lài)指引原則財(cái)務(wù)審核和程序遵從自我學(xué)習(xí)報(bào)告 定點(diǎn)訪(fǎng)查 契約報(bào)導(dǎo)內(nèi)在監(jiān)督者 受托者的自愿委員會(huì) 民

10、選官員標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)作程序 組織政策 工作說(shuō)明 分派和任務(wù)內(nèi)部審核 指揮鏈 正式溝通管道 內(nèi)部檢查和制衡 績(jī)效評(píng)估資料來(lái)源：K. P. Kearns.Managing for Accountability: Preserving the Public Trust in Public and Nonprofit Organizations. San Francisco, CA: Jossey-Bass, 1996. p37.根據(jù)基恩斯的公共部門(mén)問(wèn)責(zé)系統(tǒng)的組成要素，我們可以將非營(yíng)利組織問(wèn)責(zé)的內(nèi)容分解成監(jiān)督、評(píng)估、反饋三個(gè)組成部分。1.非營(yíng)利組織的監(jiān)督。委托代理理論是人們構(gòu)建非營(yíng)利組織問(wèn)責(zé)最常引用的分析工具

11、。根據(jù)這一理論，首先，在組織內(nèi)部，理事會(huì)扮演著保護(hù)和監(jiān)督者的角色，批準(zhǔn)和監(jiān)督其管理者按照理事會(huì)的意志來(lái)進(jìn)行決策和執(zhí)行，防止管理者的投機(jī)自利行為，以有效達(dá)成組織的使命。其次，在組織的外部，組織的服務(wù)對(duì)象和捐贈(zèng)者也可成為其委托人，如何履行與捐贈(zèng)者間的契約責(zé)任，更好地滿(mǎn)足服務(wù)對(duì)象的需要，也是組織接受外部監(jiān)督的原因。最后，作為擁有合法強(qiáng)制力、社會(huì)秩序和公共利益重要守護(hù)者的政府負(fù)有對(duì)非營(yíng)利組織健康發(fā)展的義不容辭的責(zé)任，包括基本的監(jiān)管義務(wù)。2.非營(yíng)利組織的評(píng)估。僅僅以善意和價(jià)值觀作為非營(yíng)利組織存在的合法性證明是不充分的，目前非營(yíng)利組織的管理問(wèn)題得到了越來(lái)越多的關(guān)注?？?jī)效是一切管理的中心議題，管理的根本目的

12、在于提高組織的整體績(jī)效。通過(guò)績(jī)效評(píng)估，有利于達(dá)成管理性的目的以回應(yīng)慈善業(yè)余性的指責(zé)，達(dá)成發(fā)展性的目的以凝聚組織內(nèi)外利益者的信心與支持以實(shí)現(xiàn)組織的持續(xù)發(fā)展，達(dá)成戰(zhàn)略性的目的以回應(yīng)外部政治性問(wèn)責(zé)并保證組織使命的不偏不移。3.非營(yíng)利組織的反饋。反饋機(jī)制的核心是建立和完善非營(yíng)利組織制度化的“社會(huì)交待機(jī)制”，增強(qiáng)組織的回應(yīng)性。問(wèn)責(zé)的核心環(huán)節(jié)是通過(guò)組織與利益相關(guān)者的互動(dòng)達(dá)成理解與共識(shí)，因此，非營(yíng)利組織是否具備暢通的反饋渠道以及釋放信息的明晰性、準(zhǔn)確性、針對(duì)性、適切性、便捷性，對(duì)組織能否贏得支持和信任、提高組織的公信力至關(guān)重要。另外，許多國(guó)家的法律也部分規(guī)定了非政府組織的報(bào)告對(duì)象、內(nèi)容和程序等責(zé)任。三、非營(yíng)

13、利組織問(wèn)責(zé)的限度對(duì)非營(yíng)利組織問(wèn)責(zé)呼聲的高漲似乎暗示了這樣一種觀點(diǎn)，即問(wèn)責(zé)越多越好。Ebrahim指出，課責(zé)越多越好這個(gè)假設(shè)并不準(zhǔn)確，課責(zé)并非均具有系統(tǒng)性，且課責(zé)大多僅具短期效用。8對(duì)非營(yíng)利組織的問(wèn)責(zé)需要關(guān)注其限度，并思考如下問(wèn)題：?jiǎn)栘?zé)是否會(huì)影響非營(yíng)利組織對(duì)使命的堅(jiān)守、自主性與創(chuàng)新性的發(fā)展以及道德自律意識(shí)的培養(yǎng)？（一）委托人抑或代理人近代以來(lái)，伴隨人類(lèi)文明的進(jìn)步，結(jié)社權(quán)逐漸演變成為公民的基本權(quán)利。“作為一項(xiàng)公民權(quán)利，它是指公民不論出于何種原因、目的與他人結(jié)社或采取類(lèi)似行動(dòng)，以對(duì)抗國(guó)家和其它私主體干涉的權(quán)利；作為一項(xiàng)政治權(quán)利，它是指人們?cè)诼?lián)合他人的條件下，有效主張其政治利益的權(quán)利?！?在社會(huì)多元治

14、理的舞臺(tái)上，非營(yíng)利組織日益發(fā)展出抵制權(quán)力與金錢(qián)扭曲、彰顯民主價(jià)值、培育人群互信、勇于探索創(chuàng)新的自我治理特色，以至于其勃興之勢(shì)被稱(chēng)為“結(jié)社革命”的到來(lái)。隨著非營(yíng)利組織在諸多領(lǐng)域影響力的增強(qiáng)，一些人開(kāi)始對(duì)其扮演的角色產(chǎn)生了質(zhì)疑，在其中最具代表性的是這一表述“你代表誰(shuí)？”這一質(zhì)疑所針對(duì)的是如下現(xiàn)象，即包括非營(yíng)利組織在內(nèi)的大多數(shù)組織被一群自己做主的領(lǐng)導(dǎo)控制，它們不像通過(guò)代議民主獲得代表性和受到諸多正式制度如政治、法律問(wèn)責(zé)約束的政府組織。會(huì)員制的非營(yíng)利組織代表的是它們自己或其會(huì)員選民，而不是全體公民。非會(huì)員組織宣稱(chēng)的代表性也往往是不充足的。非營(yíng)利組織，尤其是非會(huì)員組織是按照它們對(duì)于公共物品、公共利益的理

15、解去倡導(dǎo)、分享理念，去創(chuàng)造性地服務(wù)于未被政府或各種利益團(tuán)體很好組織起來(lái)的普通民眾權(quán)益?？梢?jiàn)，作為市民社會(huì)重要組織部分的非營(yíng)利組織處于委托代表性紐帶中委托方的一端。它表明了“委托人組織起來(lái)對(duì)政治社會(huì)索求問(wèn)責(zé)的情形”10，是一種憲政實(shí)例?！肮裆鐣?huì)組織的榮譽(yù)不是民主合法性，而是成為一種壓力集團(tuán)的能力?！?1它的目標(biāo)是重建一個(gè)自治的公民社會(huì)，使現(xiàn)有的代表結(jié)構(gòu)能夠?qū)π碌穆曇艉驮V求開(kāi)放。如果把政治代表性概念擴(kuò)展于公民組織，就可能危及市民社會(huì)具有創(chuàng)造力的自我構(gòu)建特性。當(dāng)然，非營(yíng)利組織委托人的角色并不妨礙其對(duì)代表性的自覺(jué)追求，一些非營(yíng)利組織從公共利益出發(fā)，尋求更加多元的代表性，是一種積極回應(yīng)問(wèn)責(zé)的表現(xiàn)。另外

16、，非營(yíng)利組織委托人的角色也不是固定不變的。隨著“多中心治理”、“協(xié)同治理”的興起，非政府組織分享了部分原本屬于政府的更為基本的功能對(duì)公共權(quán)力的自由裁量和對(duì)公共財(cái)政資源的使用。于是，“呈現(xiàn)決策代表性的市民組織不再處于政治權(quán)力之外，而是從等式中委托方一端變成了代表性的一端，因此也就不是從外部監(jiān)督政府了。它們應(yīng)該像所有代表性實(shí)體一樣遵守正式的問(wèn)責(zé)機(jī)制。”12（二）自主性與依賴(lài)性現(xiàn)代社會(huì)中非營(yíng)利組織位于國(guó)家與市場(chǎng)的接壤之處，體現(xiàn)出公私兼?zhèn)涞碾p重特性。一方面，非營(yíng)利組織作為公民社會(huì)的組成部分，體現(xiàn)了民間、獨(dú)立、自主、志愿、公益等特性，可以監(jiān)督政府的行為，制衡市場(chǎng)金錢(qián)邏輯的肆虐。非政府組織如果放棄了這種自

17、主性，甘受政府的操控和商業(yè)利益滲透，必然喪失其主體性和公共性，從而淪為政治野心家和不良商人的“跑馬場(chǎng)”，最終玷污非營(yíng)利組織的宗旨，帶來(lái)市民社會(huì)的殖民化。另一方面，在推進(jìn)公益事業(yè)時(shí)，非營(yíng)利組織因其彈性和創(chuàng)新性，較政府更為靈活、便捷；因其公益性質(zhì)，較企業(yè)來(lái)得合適。因此，非營(yíng)利組織在公共服務(wù)領(lǐng)域中被越來(lái)越倚重，甚至被有些學(xué)者認(rèn)為是在市場(chǎng)失靈情形下公共需求的第一位的供給主體。今天，大量的非營(yíng)利組織正處于發(fā)展與政府部門(mén)的密切合作中，也形成了對(duì)政府漸趨增加的依賴(lài)性。這首先體現(xiàn)為非營(yíng)利組織對(duì)政府資源的依賴(lài)。根據(jù)薩拉蒙主持的一項(xiàng)跨國(guó)調(diào)查研究，沒(méi)有一個(gè)國(guó)家的非營(yíng)利部門(mén)的收入主要來(lái)源于私人和慈善捐贈(zèng)，其比例平均僅

18、為12%，而來(lái)自政府的各種資助則占到34%。當(dāng)非營(yíng)利組織的資金很大一部分來(lái)自政府時(shí)，往往會(huì)受到許多規(guī)范的約束，使非營(yíng)利組織在組織使命與契約要求之間搖擺，甚至為了維持組織的生存而完全聽(tīng)命于政府的指令，從而喪失其獨(dú)立品格。許多實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，在以契約制度為主的公私合作關(guān)系下，非營(yíng)利組織往往會(huì)出現(xiàn)自主性的降低、創(chuàng)新性的減少、科層化的出現(xiàn)、服務(wù)的破碎與斷續(xù)等負(fù)面現(xiàn)象，失去本為社會(huì)公益辯護(hù)的角色與立場(chǎng)。13Najam提出了分析政府與非營(yíng)利組織之間關(guān)系的4C模式，認(rèn)為由于二者追求目標(biāo)及達(dá)成手段的不同，既存在合作與互補(bǔ)的一面，也存在吸納（co-optation）與對(duì)抗的一面。14誠(chéng)如前面所述，多元治理的興起使

19、得政府和非營(yíng)利部門(mén)之間的關(guān)系更多地是以合作而非沖突為主要特征，政府已經(jīng)更多地依賴(lài)非營(yíng)利部門(mén)來(lái)滿(mǎn)足人們多樣化的需求。就非營(yíng)利組織而言，資金來(lái)源的匱乏與不穩(wěn)定性已成為困擾眾多非營(yíng)利組織的核心問(wèn)題。在此情況下，也必然轉(zhuǎn)向政府尋求支持，希望通過(guò)稅收優(yōu)惠、低利融資、爭(zhēng)取補(bǔ)助金等方式來(lái)減輕經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。然而對(duì)非營(yíng)利組織而言，如何實(shí)現(xiàn)對(duì)自身使命的一貫堅(jiān)守，則需要保持清醒的認(rèn)識(shí)。對(duì)于與政府部門(mén)追求目標(biāo)不完全一致的非營(yíng)利組織而言，開(kāi)辟多元化的籌資渠道、游說(shuō)以爭(zhēng)取有利的政策環(huán)境、在可能危及組織使命的情況下抵制政府的籠絡(luò)與收編都是可行的策略。通過(guò)上述的分析，我們發(fā)現(xiàn)非營(yíng)利組織問(wèn)責(zé)，要在當(dāng)代社會(huì)新的治理環(huán)境中把握其原則與

20、方向。非營(yíng)利組織一方面需要維護(hù)一定程度的自主，另一方面也擺脫不了與政府的持續(xù)互動(dòng)。如何依據(jù)不同的社會(huì)環(huán)境，選擇最適合的課責(zé)機(jī)制，就成為促進(jìn)非營(yíng)利組織發(fā)展的關(guān)鍵。在實(shí)踐中，對(duì)于倡導(dǎo)型組織和社會(huì)服務(wù)型組織其問(wèn)責(zé)的重點(diǎn)與嚴(yán)苛程度應(yīng)該有所不同；在許多非營(yíng)利組織面臨不利的外部政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境、自身結(jié)構(gòu)不健全的情況下，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)法律、等級(jí)制度的建設(shè)與問(wèn)責(zé)；對(duì)于體質(zhì)健全的非營(yíng)利組織，則宜采取專(zhuān)業(yè)與政治課責(zé)，以符合非營(yíng)利組織對(duì)于較高自主性的堅(jiān)持。不過(guò)，值得注意的是，對(duì)于草創(chuàng)時(shí)期的非營(yíng)利組織而言，過(guò)多的法律與等級(jí)問(wèn)責(zé)往往又會(huì)對(duì)其成長(zhǎng)活力產(chǎn)生抑制作用，從而不利于保障其自主性。如何有效問(wèn)責(zé)，這往往涉及非營(yíng)利組織自律與他律

21、機(jī)制間的選擇與平衡。（三）自律與他律非營(yíng)利組織問(wèn)責(zé)的方式或者量度標(biāo)準(zhǔn)是多樣化的，可以將其劃分為自律與他律兩個(gè)層次。自律是行業(yè)內(nèi)或組織內(nèi)的監(jiān)督約束，是由專(zhuān)業(yè)人員相互約定，自愿遵循的規(guī)則。它包括成員之間的自我約束和監(jiān)督，也包括行業(yè)協(xié)會(huì)的自律和會(huì)員間的相互監(jiān)督約束。15他律主要是指透過(guò)正式的法規(guī)，由政府或公權(quán)力來(lái)執(zhí)行的監(jiān)督。問(wèn)責(zé)是一個(gè)社會(huì)建構(gòu)的概念，非營(yíng)利組織的問(wèn)責(zé)在今天應(yīng)該是“基于權(quán)利的方法”16，因此它要求他律的建設(shè)應(yīng)當(dāng)不妨礙乃至引導(dǎo)自律，為自律開(kāi)辟出足夠的空間。非營(yíng)利組織的他律，即法規(guī)規(guī)制，包括組織主體資格制度、財(cái)稅制度、不公平競(jìng)爭(zhēng)規(guī)制等內(nèi)容。在主體資格的確定上，規(guī)制需要尊重非營(yíng)利組織的自主性

22、。如發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)普通社會(huì)組織的成立采取的是放任的態(tài)度或認(rèn)證的方式，認(rèn)證方式中強(qiáng)調(diào)手續(xù)的明文化與透明化以排除官僚的過(guò)度介入。只對(duì)欲取得免稅資格的法人進(jìn)行組織治理結(jié)構(gòu)、財(cái)產(chǎn)、稅收制度上的要求與限制。當(dāng)然，伴隨公私合作的展開(kāi)，承擔(dān)部分公共產(chǎn)品與公共服務(wù)提供的非營(yíng)利組織承擔(dān)起合作中的契約責(zé)任。不過(guò)，非營(yíng)利組織往往只承擔(dān)生產(chǎn)或配給的責(zé)任，公共產(chǎn)品能否滿(mǎn)足社會(huì)需要的最終責(zé)任依然由公共部門(mén)來(lái)?yè)?dān)負(fù)，即政府“掌舵”責(zé)任是不可推卸的。如果說(shuō)他律是政府為非營(yíng)利組織訂立的最低行為規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，那么自律則反映了非營(yíng)利組織向大眾證明其使命和效率的需要，屬較高標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范。非營(yíng)利組織是一個(gè)成長(zhǎng)中的、動(dòng)態(tài)的、多樣化的部門(mén)，其發(fā)展參差

23、不齊且魚(yú)龍混雜。一系列慈善丑聞事件的出現(xiàn)提醒人們非營(yíng)利組織的公益性并不是必然的。非營(yíng)利組織要取信于眾，就不能滿(mǎn)足于政府規(guī)制的最低要求。“在榮譽(yù)管理已經(jīng)成了自我維持的時(shí)代，公眾眼中的可信度很容易喪失”17，非營(yíng)利組織能否準(zhǔn)確地反映其選民的需求和觀點(diǎn)，是它們能否從捐贈(zèng)者、政府及擁護(hù)者那里獲得支持的關(guān)鍵。Lloyd和Casas將自律機(jī)制分為三類(lèi)：以追求道義、道德為本的行為準(zhǔn)則；訂立內(nèi)容詳實(shí)的行為準(zhǔn)則；由第三方社團(tuán)見(jiàn)證的認(rèn)證系統(tǒng)。自律是自愿的，他律則是強(qiáng)制的，行業(yè)自律位處兩者之間，其中介與引導(dǎo)作用尤其值得重視。在美國(guó)，社會(huì)大力發(fā)展非營(yíng)利性組織的互律機(jī)制，包括非營(yíng)利組織聯(lián)合會(huì)、行業(yè)社團(tuán)的互律以及獨(dú)立的第

24、三方評(píng)估機(jī)構(gòu)。美國(guó)醫(yī)學(xué)協(xié)會(huì)定期對(duì)醫(yī)生的資格和能力進(jìn)行認(rèn)證和評(píng)定，獨(dú)立的、專(zhuān)事評(píng)估的非營(yíng)利機(jī)構(gòu)美國(guó)全國(guó)慈善信息局（NCIB）致力于慈善機(jī)構(gòu)的評(píng)估準(zhǔn)則的制定和定期向公眾發(fā)布慈善機(jī)構(gòu)的評(píng)估報(bào)告。行業(yè)規(guī)范的確立和各類(lèi)信息的發(fā)布，為非營(yíng)利組織提供了引導(dǎo)和激勵(lì)，也對(duì)社會(huì)公眾評(píng)價(jià)、參與、支援非營(yíng)利組織起到重要的輔助性作用。由此，在非營(yíng)利組織自律與他律機(jī)制的選擇上，關(guān)鍵性的環(huán)節(jié)是建立一個(gè)非營(yíng)利組織憑借其理念與宗旨的感召性、組織治理結(jié)構(gòu)的完善性、組織績(jī)效的卓越性、與利益相關(guān)者互動(dòng)的積極真誠(chéng)性，來(lái)展示與競(jìng)爭(zhēng)的舞臺(tái)。在基礎(chǔ)性他律的約束與配合下，更加注重社會(huì)選擇機(jī)制的作用，可以避免過(guò)多的問(wèn)責(zé)損害與侵蝕公民社會(huì)的活力。

25、對(duì)公共權(quán)力部門(mén)而言，應(yīng)當(dāng)給予非營(yíng)利組織足夠的自主空間和信任，在堅(jiān)持對(duì)非營(yíng)利組織最低限度管制的基礎(chǔ)上，建立合理的非營(yíng)利組織經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助制度，搭建非營(yíng)利組織間交流、共享、學(xué)習(xí)的信息平臺(tái)及非營(yíng)利組織與外部對(duì)話(huà)、溝通、協(xié)商的機(jī)制，并積極推動(dòng)非管理組織行業(yè)自律聯(lián)盟的建設(shè)。這些措施的根本目的在于建立一套透明化的問(wèn)責(zé)機(jī)制，創(chuàng)造一個(gè)有益于非營(yíng)利組織提高績(jī)效的環(huán)境，從而將非營(yíng)利組織的問(wèn)責(zé)納入自律為主、他律為輔的軌道。  四、結(jié)語(yǔ)如何確保非營(yíng)利組織問(wèn)責(zé)在良性的軌道上運(yùn)行，對(duì)于非營(yíng)利組織的長(zhǎng)遠(yuǎn)健康發(fā)展的重要性是不言而喻的。然而，問(wèn)責(zé)并非多多益善，問(wèn)責(zé)的有效性與其限度密切相關(guān)。我國(guó)非營(yíng)利組織正處于快速成長(zhǎng)的階段

26、，國(guó)家對(duì)于社團(tuán)甚至整個(gè)非營(yíng)利部門(mén)，依然采取控制型監(jiān)管策略，社團(tuán)的組建和運(yùn)行都受到不規(guī)范的委托庇護(hù)關(guān)系或主顧主義的制約。18根據(jù)各類(lèi)社會(huì)組織的挑戰(zhàn)能力和提供公共物品的種類(lèi)對(duì)它們實(shí)施不同的吸納策略。19非營(yíng)利組織的分級(jí)登記、雙重管理體制導(dǎo)致現(xiàn)存非營(yíng)利組織組織的行政化傾向和高度依附性，過(guò)高的登記門(mén)檻和嚴(yán)格的限制競(jìng)爭(zhēng)原則又把大量草根組織拒在合法性門(mén)外，稅收管理上的“一事一議”和日常管理約束的畸輕畸重帶來(lái)了非營(yíng)利組織組織非規(guī)范化的生存狀態(tài)。面對(duì)“制度剩余與制度匱乏”20的雙重困境，我國(guó)非營(yíng)利組織的問(wèn)責(zé)呈現(xiàn)出深刻的復(fù)雜性。近年頻繁發(fā)生的公共安全和公益腐敗事件，表明強(qiáng)化行政體系壓縮社會(huì)空間來(lái)維持僵化的社會(huì)穩(wěn)

27、定秩序，終有其限度和致命缺點(diǎn)。“作為政府、市場(chǎng)之外的第三種機(jī)制，非政府組織發(fā)展不僅是和諧社會(huì)建設(shè)的一個(gè)部分，其本身更是和諧社會(huì)的重要建設(shè)路徑。”21我國(guó)政府需要從根本上改變工具性技術(shù)治理的思維，尊重非營(yíng)利組織的自主性，將其作為公民社會(huì)的活力之源和合作治理的重要伙伴，并通過(guò)提供制度、物質(zhì)、信息等資源為非營(yíng)利組織營(yíng)造有利的環(huán)境。只有如此，非營(yíng)利組織問(wèn)責(zé)才能有望發(fā)揮其積極效果，并最終促進(jìn)公民社會(huì)與國(guó)家的協(xié)同發(fā)展。參考文獻(xiàn)References1P. Day and R. Klein. Accountabilities: Five Public Services. London: Tavistock,

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