1、中國(guó)政法大學(xué)李顯冬教授：“中國(guó)礦業(yè)法修訂”研究課題建議書(shū)  評(píng)論:0 條   查看:71 次   shenlawyer 發(fā)表于 2008-01-14 16:41 2007-10-07    來(lái)源(李顯冬)：     建議或意見(jiàn)類別(單選):     民商經(jīng)濟(jì)法     建議或意見(jiàn)主題:     修訂中國(guó)礦業(yè)法     主要理由:    

2、“中國(guó)礦業(yè)法修訂”研究課題建議書(shū)     “國(guó)務(wù)院五年立法規(guī)劃（2008年2012年）研究課題”課題組：     一現(xiàn)行礦業(yè)立法修改之必要性與可行性分析     （一）現(xiàn)行礦業(yè)立法修改之必要性分析     我國(guó)現(xiàn)行礦產(chǎn)資源法及其配套規(guī)定的實(shí)施，對(duì)我國(guó)礦產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)利用與保護(hù)起到了十分重要的作用，影響巨大。     但是，由于立法內(nèi)容不全面細(xì)致、有的制度設(shè)計(jì)不盡合理，再加上地方利益的驅(qū)動(dòng)、監(jiān)督管理尚難到位，立法與政策穩(wěn)定性差等種種原因，目前礦產(chǎn)資源

3、法實(shí)施及礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)發(fā)展也存在著各種問(wèn)題。其中，最主要的問(wèn)題是：礦產(chǎn)資源法的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩依然很濃，規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)單而且原則，不少重要的制度仍有欠缺；實(shí)踐中的法律規(guī)范主要來(lái)源于部門(mén)規(guī)章與地方法規(guī)規(guī)章以及大量的行政規(guī)范性文件，立法層次低、內(nèi)容又不一、權(quán)威性差、其背后隱藏利益分配機(jī)制又不盡合理。具體而言，現(xiàn)行礦業(yè)法存在的突出問(wèn)題主要有：     1、現(xiàn)行礦業(yè)法體系上存在的問(wèn)題：（1）調(diào)整范圍狹窄，未能涵蓋礦業(yè)生產(chǎn)的整個(gè)過(guò)程。（2）現(xiàn)行的礦業(yè)法律與法規(guī)體系盡管業(yè)已形成了其基本的系統(tǒng)框架，但章節(jié)過(guò)于簡(jiǎn)略，并且結(jié)構(gòu)銜接上也不盡合理。（3）現(xiàn)行礦業(yè)法律法規(guī)條文過(guò)于原則，內(nèi)容過(guò)于簡(jiǎn)單，

4、可操作性不強(qiáng)。（4）現(xiàn)行礦業(yè)法律法規(guī)體系協(xié)調(diào)性差，需要統(tǒng)一。     2、礦業(yè)權(quán)方面存在的問(wèn)題：（1）礦業(yè)權(quán)（包括探礦權(quán)、采礦權(quán)）的財(cái)產(chǎn)屬性尚未充分體現(xiàn)：采礦權(quán)期限過(guò)短，弱化了采礦權(quán)是穩(wěn)定的財(cái)產(chǎn)權(quán)利的民事觀念。轉(zhuǎn)讓限制較多，使礦業(yè)權(quán)的流通性大大降低，財(cái)產(chǎn)屬性難以完全體現(xiàn)。強(qiáng)制停產(chǎn)以及消滅礦業(yè)權(quán)的行政處置過(guò)多過(guò)濫，嚴(yán)重影響了礦業(yè)權(quán)人對(duì)礦業(yè)權(quán)的財(cái)產(chǎn)認(rèn)同感與穩(wěn)定感。礦業(yè)權(quán)財(cái)產(chǎn)屬性的不明確，甚至?xí)?dǎo)致與國(guó)家財(cái)產(chǎn)所有權(quán)相混淆，這無(wú)疑是使得合法的礦業(yè)權(quán)二級(jí)市場(chǎng)嚴(yán)重滯后于一級(jí)市場(chǎng)的一個(gè)最重要的原因。（2）礦業(yè)權(quán)的取得及其法律效力上存在偏頗：探礦權(quán)人的優(yōu)先權(quán)缺乏有效保護(hù)。按規(guī)定，

5、探礦權(quán)人有權(quán)優(yōu)先取得勘查作業(yè)區(qū)內(nèi)礦產(chǎn)資源的采礦權(quán)。但法律法規(guī)中沒(méi)有關(guān)于保障探礦權(quán)人優(yōu)先權(quán)的具體規(guī)定，導(dǎo)致各地做法混亂。礦業(yè)權(quán)的排他性濫用。按照規(guī)定，礦產(chǎn)地質(zhì)調(diào)查階段并無(wú)排他性，但進(jìn)入礦產(chǎn)勘查階段礦業(yè)權(quán)即具有排他性。不僅在地表，而且在整個(gè)立體層面上，探礦權(quán)人于其勘查作業(yè)區(qū)、采礦權(quán)人在其礦區(qū)內(nèi)，都可以禁止任何單位和個(gè)人進(jìn)行同一礦種的勘查或采礦活動(dòng)。礦業(yè)權(quán)排他性的濫用，必然引發(fā)資源利用矛盾。     現(xiàn)行立法中的探礦權(quán)有效期過(guò)長(zhǎng)、最低勘查收入過(guò)低。探礦權(quán)有效期最長(zhǎng)3年，但探礦權(quán)人可以通過(guò)延續(xù)制度，無(wú)限期勘查下去；即使已經(jīng)探明可供開(kāi)采的礦體，也可以申請(qǐng)最長(zhǎng)為6年的保留期。

6、最低勘查投入標(biāo)準(zhǔn)是第一個(gè)勘查年度每平方公里2000元；第二個(gè)勘查年度每平方公里5000元；從第三個(gè)勘查年度起，每勘查年度每平方公里10000元。長(zhǎng)達(dá)數(shù)年的探礦權(quán)有效期和低勘查投入標(biāo)準(zhǔn)制度，給目前普遍存在的跑馬圈地、圈而不探、邊探邊采、探完采完、逃避采礦權(quán)使用費(fèi)和價(jià)款等現(xiàn)象，提供了時(shí)間、成本上的充分便利。礦業(yè)權(quán)延續(xù)條件的混亂。法律法規(guī)對(duì)探礦權(quán)、采礦權(quán)延續(xù)的規(guī)定十分簡(jiǎn)單，操作性差。因此，各省、市對(duì)于礦業(yè)權(quán)延續(xù)所作的條件、程序規(guī)定就千差萬(wàn)別，導(dǎo)致礦業(yè)權(quán)延續(xù)制度的不統(tǒng)一、不公平與混亂。（3）探礦權(quán)與采礦權(quán)不銜接。探礦的目的是為了采礦、以求獲得收益，尤其是當(dāng)商業(yè)性探礦與公益性探礦分開(kāi)后，更是如此。但現(xiàn)行

7、礦法規(guī)定探礦權(quán)人探礦成功只是優(yōu)先取得采礦權(quán)，而不是當(dāng)然取得采礦權(quán)。故而妨礙了礦業(yè)權(quán)人投資探礦的積極性，促成了“以探代采”違法行為的出現(xiàn)。并且，我國(guó)這種所謂僅僅是優(yōu)先取得采礦權(quán)的規(guī)定，在實(shí)踐中似乎已經(jīng)成為阻礙外商投資的一個(gè)重要法律因素。（4）礦業(yè)權(quán)招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓的問(wèn)題突出：法律依據(jù)。目前只有國(guó)務(wù)院行政法規(guī)對(duì)礦業(yè)權(quán)招標(biāo)出讓有原則性規(guī)定，拍賣(mài)、掛牌則只有部門(mén)規(guī)章和地方法規(guī)規(guī)章依據(jù)?？蛇M(jìn)行招拍掛的礦業(yè)權(quán)范圍。國(guó)土資源部對(duì)可進(jìn)行招拍掛的礦業(yè)權(quán)范圍以及不得進(jìn)行招拍掛的情形有明確規(guī)定，但其法律效力層次低。各地大多按照本地省級(jí)人民政府及其國(guó)土資源部門(mén)的規(guī)定確定招拍掛適用范圍。由于招拍掛的價(jià)款多數(shù)歸省內(nèi)各級(jí)財(cái)

8、政，地方積極性高，許多地方就對(duì)所有新出讓的探礦權(quán)、采礦權(quán)一律進(jìn)行招拍掛。探礦權(quán)人的優(yōu)先權(quán)、地質(zhì)資料準(zhǔn)備程度等都被忽視。單一的最高價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)踐中，通過(guò)招拍掛方式取得礦業(yè)權(quán)的人都是出價(jià)最高者。這種單一的最高價(jià)標(biāo)準(zhǔn)突出了市場(chǎng)作用，但忽略了礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用的專業(yè)性。探礦權(quán)與采礦權(quán)進(jìn)行招拍掛的差別在實(shí)踐中也往往被忽視。由于探礦風(fēng)險(xiǎn)高、資源儲(chǔ)量和價(jià)值不確定，進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)出讓的基本定價(jià)因素欠缺，探礦權(quán)進(jìn)行招拍掛，尤其是完全拋棄“擇優(yōu)”確定買(mǎi)受人原則的 “拍賣(mài)、掛牌”，具有不合理性，引發(fā)盲目抬高價(jià)格、投資浪費(fèi)。     3、礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)方面存在的問(wèn)題：（1）礦業(yè)權(quán)一級(jí)市場(chǎng)存在“雙

9、軌制”的弊端，亟待完善?，F(xiàn)行操作中存在原來(lái)的申請(qǐng)批準(zhǔn)方式和招投標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓方式，一些地方還進(jìn)行了協(xié)議出讓。但除了審批方式外，其他方式均無(wú)明確法律依據(jù)。此外，對(duì)各種方式的使用范圍、具體程序、出讓收益的收取、分配和運(yùn)用，缺乏明確法律依據(jù)，地方立法與實(shí)際操作受到法律層面的制約。礦業(yè)權(quán)有償取得始于1998年，相關(guān)規(guī)定頒布后舉行的出讓和轉(zhuǎn)讓要求有償競(jìng)爭(zhēng)方式，但絕大多數(shù)礦山企業(yè)事實(shí)上還是以無(wú)償?shù)姆绞饺〉玫V業(yè)權(quán)的?！半p軌制”并存導(dǎo)致：礦山企業(yè)因取得方式不同而存在不平等競(jìng)爭(zhēng)。為通過(guò)無(wú)償方式或者非公開(kāi)競(jìng)價(jià)方式低價(jià)取得礦業(yè)權(quán)，為權(quán)力尋租和腐敗行為提供了土壤。企業(yè)規(guī)避法律，不經(jīng)審批，私下交易或以出租、承包等名義予

10、以轉(zhuǎn)讓。（2）礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)不規(guī)范。礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)的流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題較多，關(guān)鍵在于其不規(guī)范。這是礦產(chǎn)資源法修改的核心問(wèn)題?，F(xiàn)行礦產(chǎn)資源法對(duì)探礦權(quán)人、采礦權(quán)人的主體資格和地位的規(guī)定不平等，權(quán)利和義務(wù)規(guī)定不具體、不明確；進(jìn)入礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)的門(mén)檻過(guò)高，手續(xù)過(guò)于繁雜，都影響到了礦業(yè)權(quán)人投資的積極性。由于礦業(yè)權(quán)的二級(jí)轉(zhuǎn)讓實(shí)行部、省兩級(jí)審批，對(duì)礦業(yè)企業(yè)的資質(zhì)要進(jìn)行嚴(yán)格的審查，因此礦業(yè)權(quán)人不論從增加自身利益還是操作手續(xù)簡(jiǎn)便的角度來(lái)考慮，都寧愿采用租賃、承包模式而不愿意采用轉(zhuǎn)讓方式。而承租方或承包方為了在承租或承包的范圍內(nèi)獲得最大利益，往往采取采富棄貧的短期行為。在實(shí)踐中這方面一直存在著很多問(wèn)題，并且實(shí)際上許多承包合同

11、和租賃合同時(shí)間相當(dāng)長(zhǎng)，其實(shí)際效果甚至可以說(shuō)，與轉(zhuǎn)讓礦業(yè)權(quán)的效果并無(wú)根本性的區(qū)別。因而不可避免地造成了實(shí)踐中當(dāng)事人之間的隱形轉(zhuǎn)讓、非法轉(zhuǎn)讓的情況非常之多，而管理機(jī)關(guān)由于難以查處就查處得很少。礦產(chǎn)資源法第6條這一帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩的規(guī)定，在實(shí)踐中其實(shí)并無(wú)助于礦產(chǎn)資源的有效配置，僅僅是人為地把勘探者的利益和采礦者的利益對(duì)立起來(lái)，不利于礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)制度的深化改革。（3）礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的管制與規(guī)避矛盾突出。礦業(yè)權(quán)利人應(yīng)可自由處分其礦業(yè)權(quán)，但目前礦業(yè)權(quán)利人之間買(mǎi)賣(mài)、以礦業(yè)權(quán)作價(jià)出資入股、合作、出租等形式都受到各種各樣不合理的限制，門(mén)檻過(guò)高，窒息了二級(jí)市場(chǎng)的正常發(fā)展。一方面是流轉(zhuǎn)的迫切需求，一方面是現(xiàn)行法規(guī)和政

12、府管理的高度管制，導(dǎo)致秘密、地下流轉(zhuǎn)現(xiàn)象非常普遍。許多權(quán)利人以“承包”為名，行轉(zhuǎn)讓之實(shí)。這種地下交易非常普遍，管理部門(mén)根本沒(méi)有能力進(jìn)行監(jiān)控或者查處。還有的私下轉(zhuǎn)讓之后，不變更企業(yè)名稱，也不到礦產(chǎn)資源管理部門(mén)進(jìn)行登記，只是變更法定代表人，管理部門(mén)查處缺乏法律依據(jù)。這些私下交易由于沒(méi)有經(jīng)過(guò)法律程序，非常容易引發(fā)糾紛，造成嚴(yán)重的社會(huì)沖突。     4、礦業(yè)稅費(fèi)方面存在的問(wèn)題：（1）礦業(yè)稅費(fèi)種類繁多，征繳原理不清，稅費(fèi)收取的透明度不高。目前，礦山企業(yè)涉及的稅費(fèi)名目繁多 ，征收原理不清晰，利益分配不合理，未清晰劃定國(guó)家在行政管理和所有人權(quán)益實(shí)現(xiàn)方面的界限，稅費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)低，重復(fù)征

13、收；也未充分考慮礦業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)的不同，忽視礦業(yè)的高投入、高風(fēng)險(xiǎn)與礦產(chǎn)資源的耗竭性特征。（2）礦業(yè)稅費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)低。由于礦產(chǎn)品價(jià)格上揚(yáng)、技術(shù)進(jìn)步、設(shè)備升級(jí)、管理水平與勞動(dòng)生產(chǎn)率提高等因素的影響，近年來(lái)礦山企業(yè)收益大幅上升。與此同時(shí)，資源稅、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、探礦權(quán)與采礦權(quán)使用費(fèi)仍執(zhí)行1994年和1998年的標(biāo)準(zhǔn)，作為所有權(quán)人的國(guó)家只得到較少部分，在很大程度上沒(méi)有起到保障礦產(chǎn)資源所有權(quán)人利益、調(diào)節(jié)貧富資源級(jí)差收益、防止礦區(qū)面積過(guò)大以及圈而不探、圈而不采的作用。（3）資源補(bǔ)償費(fèi)偏低。實(shí)踐中，國(guó)有企業(yè)不交資源補(bǔ)償費(fèi)的現(xiàn)象較為普遍。資源補(bǔ)償費(fèi)私營(yíng)企業(yè)交的多，但政府收上去以后卻大多投入到了國(guó)有企業(yè)。資源補(bǔ)償費(fèi)的使

14、用要申請(qǐng)，沒(méi)保證。（4）礦業(yè)權(quán)價(jià)款規(guī)定混亂。在價(jià)款收取范圍上，行政法規(guī)規(guī)定只有出讓國(guó)家出資勘查并已經(jīng)探明礦產(chǎn)地的探礦權(quán)、采礦權(quán)，才收取價(jià)款。但是，按照國(guó)土資源部的規(guī)范性文件以及大多數(shù)地方法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件，礦業(yè)權(quán)招拍掛以及協(xié)議出讓過(guò)程中，不論是否存在國(guó)家出資勘查情形都收取價(jià)款；并且，原為無(wú)償取得礦業(yè)權(quán)而申請(qǐng)延續(xù)的，也要收取價(jià)款。在價(jià)款收取使用方面，各省均規(guī)定價(jià)款按照登記發(fā)放勘查許可證、采礦許可證的省、市或縣國(guó)土資源部門(mén)收??；雖說(shuō)除向中央財(cái)政上交國(guó)土資源部公布的、國(guó)家出資勘查并已經(jīng)探明礦產(chǎn)地的礦業(yè)權(quán)評(píng)估價(jià)款部分外，其余價(jià)款均留在各省，但極少有上繳者。由于目前絕大多數(shù)出讓的礦業(yè)權(quán)并非國(guó)家出資勘

15、查并已經(jīng)探明礦產(chǎn)地的礦業(yè)權(quán)，所以，絕大多數(shù)價(jià)款都?xì)w地方財(cái)政，并無(wú)中央的份額。在省內(nèi)分配制度方面，各省原則規(guī)定市、縣國(guó)土資源部門(mén)收取的價(jià)款歸市、縣財(cái)政，有的也繳省里少部分；省國(guó)土資源部門(mén)收取的價(jià)款，省市縣共享。但在省市縣分成比例方面，各省差別極大，沒(méi)有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，未充分體現(xiàn)礦業(yè)權(quán)出讓利益向礦產(chǎn)資源所在地市縣傾斜的思想。（5）稅負(fù)水平設(shè)置不合理?，F(xiàn)行稅費(fèi)負(fù)擔(dān)水平過(guò)高超出企業(yè)合理負(fù)擔(dān)能力，尤其對(duì)于老礦山企業(yè)而言，更是不堪重負(fù)。部分稅種設(shè)置不適合礦業(yè)特點(diǎn)，資源稅與礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)重復(fù)設(shè)置，與國(guó)際礦業(yè)稅費(fèi)制度接軌差距較大。     5、礦山環(huán)境方面存在的問(wèn)題：（1）環(huán)境保護(hù)的法

16、律規(guī)定不完善。礦業(yè)活動(dòng)必然改變以至破壞自然環(huán)境。但如何進(jìn)行礦業(yè)活動(dòng)特別是如何避免造成不可承受的環(huán)境破壞以及對(duì)已破壞的礦山環(huán)境進(jìn)行重建、整治等等問(wèn)題，目前只有原則性的規(guī)定，缺乏可操作性。（2）礦山環(huán)境治理保證金等資金制度建立、運(yùn)行難度大。雖經(jīng)多年引導(dǎo)鼓勵(lì)，但因缺乏法律和行政法規(guī)依據(jù)，礦山環(huán)境治理保證金制度在各省的推行仍面臨諸多問(wèn)題。雖然在地方政府、國(guó)土資源部門(mén)的規(guī)范型文件中一般都有建立礦山環(huán)境治理保證金的規(guī)定，但在地方法規(guī)中卻很少對(duì)此作出明確規(guī)定，更乏具體的實(shí)施辦法。因此，大多地方目前都沒(méi)有在全省實(shí)施該制度。（3）多頭監(jiān)管、缺乏協(xié)調(diào)。目前，環(huán)保、國(guó)土資源、林業(yè)、水利部門(mén)等都有權(quán)對(duì)礦山環(huán)境進(jìn)行監(jiān)督

17、管理，但相互之間缺乏明確職權(quán)劃分與整體協(xié)調(diào)。涉及收費(fèi)、審批、評(píng)估、資質(zhì)管理等事項(xiàng)，各自為政，爭(zhēng)權(quán)取利；涉及環(huán)境破壞、治理責(zé)任的承擔(dān)，則多避而遠(yuǎn)之。實(shí)踐中，礦山環(huán)境保護(hù)治理恢復(fù)工作主要由國(guó)土資源部門(mén)承擔(dān)，但職權(quán)有限，治理資金籌集運(yùn)用難度很大。（4）制度執(zhí)行不力。礦山環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、保護(hù)與治理方案制度、“三同時(shí)”制度等由于重編制、重審批、輕實(shí)施、輕監(jiān)管等因素影響，貫徹執(zhí)行效果有待進(jìn)一步加強(qiáng)。     6、外資進(jìn)入問(wèn)題。目前，我國(guó)礦業(yè)領(lǐng)域的外商投資數(shù)量很少。主要原因是：（1）礦業(yè)法律法規(guī)欠缺，中央與地方的礦業(yè)政策經(jīng)常變化，可預(yù)見(jiàn)性差，缺乏一個(gè)長(zhǎng)期穩(wěn)定的外資投資環(huán)境。（

18、2）雖在納稅、成本核算、融資上給予外商一系列的優(yōu)惠措施，但在勘查、開(kāi)發(fā)的礦種、區(qū)域以及礦業(yè)權(quán)審批等方面對(duì)外商做了一系列的限制性規(guī)定，勘查、開(kāi)采礦產(chǎn)資源的手續(xù)繁瑣復(fù)雜。     7、礦地使用權(quán)與礦業(yè)權(quán)的矛盾問(wèn)題。礦產(chǎn)資源法、土地管理法等法律對(duì)于礦業(yè)用地沒(méi)有專門(mén)規(guī)定。傳統(tǒng)的礦業(yè)用地采取無(wú)償劃撥方式；涉及集體土地的，則先征為國(guó)有。但在目前國(guó)有土地使用權(quán)全面有償出讓、征用集體土地限制嚴(yán)格的情況下，原有模式不再適合，礦地使用權(quán)與礦業(yè)權(quán)的沖突矛盾日益增多。最為突出的問(wèn)題是礦業(yè)權(quán)人拿到勘查、采礦許可證后，卻難以取得已出讓國(guó)有土地或者已承包集體土地作業(yè)區(qū)或礦區(qū)的土地使用權(quán)，致使礦

19、業(yè)權(quán)無(wú)法實(shí)際行使。     8、壓礦問(wèn)題。近年來(lái)，因?yàn)槌鞘薪ㄔO(shè)和道路交通建設(shè)發(fā)展迅速，礦業(yè)權(quán)人的礦產(chǎn)資源被壓覆的情況逐漸嚴(yán)重。壓礦問(wèn)題在礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則中有規(guī)定，建設(shè)單位要征求國(guó)土資源部門(mén)的意見(jiàn)，項(xiàng)目才能建設(shè)。對(duì)于建設(shè)項(xiàng)目壓礦，地方政府基本不向礦業(yè)權(quán)人提供任何補(bǔ)償。壓礦問(wèn)題一方面加劇了資源緊缺，另一方面，壓礦建設(shè)而不考慮國(guó)土資源部門(mén)以及礦業(yè)權(quán)人意見(jiàn)、也不給予補(bǔ)償?shù)奶幚矸绞?，?yán)重?fù)p害了礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)的健康發(fā)展和礦業(yè)權(quán)人的合法利益，尤其是通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)方式、付出高昂代價(jià)的礦業(yè)權(quán)人的合法利益。     9、礦政管理方面存在的問(wèn)題：（1）各級(jí)國(guó)土

20、資源部門(mén)職權(quán)、責(zé)任不統(tǒng)一。現(xiàn)行 礦產(chǎn)資源法 及其配套法規(guī)將探礦權(quán)采礦權(quán)的審批權(quán)主要集中在中央和省兩級(jí)，市縣級(jí)尤其是縣級(jí)國(guó)土資源部門(mén)發(fā)證權(quán)限很小。另一方面，礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用與保護(hù)的監(jiān)督管理工作與責(zé)任又主要由市縣國(guó)土資源管理部門(mén)承擔(dān)。這造成了礦產(chǎn)資源管理中的信息嚴(yán)重不對(duì)稱以及管理上的脫節(jié)，不利于理順管理職能與進(jìn)行有效監(jiān)管。另外，市縣級(jí)國(guó)土資源管理部門(mén)的日常管理、執(zhí)法監(jiān)察任務(wù)繁重，但人員編制、經(jīng)費(fèi)等普遍不足，監(jiān)督管理力量薄弱。（2）法律責(zé)任規(guī)定與有效執(zhí)法手段缺乏?，F(xiàn)行法律法規(guī)關(guān)于法律責(zé)任的規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)單，對(duì)于一些違法行為的認(rèn)定缺乏較為詳細(xì)的標(biāo)準(zhǔn)，可操作性差；且沒(méi)有扣押財(cái)產(chǎn)設(shè)備、凍結(jié)資金、查封賬號(hào)等必要

21、的、及時(shí)的強(qiáng)制執(zhí)法手段。這導(dǎo)致對(duì)于在礦產(chǎn)資源勘查、開(kāi)采和流通領(lǐng)域中的違法行為，執(zhí)法部門(mén)往往難以采取有效措施予以制止。（3）國(guó)土資源部門(mén)與其他政府部門(mén)的職權(quán)、責(zé)任有待進(jìn)一步明確。在眾多礦山企業(yè)已無(wú)明確的直接主管部門(mén)情況下，原企業(yè)主管部門(mén)的責(zé)任如何在國(guó)土資源、發(fā)展改革、安全等政府部門(mén)以及地方政府之間調(diào)整落實(shí)需要盡快解決。實(shí)踐中礦山企業(yè)安全事故責(zé)任劃分不清、國(guó)土資源部門(mén)首先承擔(dān)責(zé)任的現(xiàn)象，不符合權(quán)責(zé)一致原則。（4）缺少規(guī)劃管理方面的規(guī)定?，F(xiàn)行 礦產(chǎn)資源法 只規(guī)定了國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源的勘查、開(kāi)采實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃的方針，沒(méi)有明確具體的礦產(chǎn)資源規(guī)劃制度，法律地位并不明確。各地執(zhí)行國(guó)土資源部以及地方的規(guī)定，權(quán)威性差

22、，缺乏有效和可操作的實(shí)施措施，對(duì)違反規(guī)劃行為的查處和處罰也沒(méi)有法律法規(guī)依據(jù)，通常重編制、輕實(shí)施，不利于礦產(chǎn)資源規(guī)劃的編制、實(shí)施、管理，也不利于加強(qiáng)國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源管理的宏觀調(diào)控。（5）對(duì)儲(chǔ)量管理方面規(guī)定得太薄弱。礦產(chǎn)儲(chǔ)量登記管理工作的法律依據(jù)不足，法規(guī)地位低，這使礦產(chǎn)儲(chǔ)量登記管理工作的開(kāi)展很困難。儲(chǔ)量評(píng)審中，存在非國(guó)家投資勘查查明的礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量不進(jìn)行評(píng)審的現(xiàn)象或者評(píng)審不真實(shí)不可靠。儲(chǔ)量統(tǒng)計(jì)中，由于沒(méi)有法律法規(guī)的約束，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)隨意性大，登記不及時(shí)和不按規(guī)矩登記，資源浪費(fèi)嚴(yán)重，并且由于資源儲(chǔ)量沒(méi)有納入資產(chǎn)化管理，礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓過(guò)程中，國(guó)有資產(chǎn)流失嚴(yán)重。礦產(chǎn)儲(chǔ)量統(tǒng)計(jì)的管理工作中對(duì)拒報(bào)，遲報(bào)儲(chǔ)量統(tǒng)計(jì)報(bào)表的無(wú)

23、有效的制約處罰辦法。（6）礦產(chǎn)資源勘查管理方面的規(guī)定不完善。現(xiàn)行法規(guī)對(duì)勘查項(xiàng)目最低投入要求低，也沒(méi)有勘查項(xiàng)目面積逐年縮減的具體規(guī)定，故不利于促進(jìn)勘查工作的發(fā)展。     現(xiàn)行礦業(yè)法存在的上述諸多問(wèn)題，顯然已經(jīng)不能適應(yīng)礦業(yè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新需要，成為礦業(yè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展的法律障礙。而礦業(yè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的滯后，必然影響國(guó)民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、穩(wěn)定和健康發(fā)展。因此，加緊全面修改礦業(yè)法就顯得尤為必要。     此外，物權(quán)法的制定和公司法的修訂也必然要求對(duì)現(xiàn)行礦業(yè)法作出必要的修訂。物權(quán)法第123條明確規(guī)定：“依法取得的探礦權(quán)、采礦權(quán)、取水權(quán)和使用水域、灘

24、涂從事養(yǎng)殖、捕撈的權(quán)利受法律保護(hù)。”該條系規(guī)定于物權(quán)法用益物權(quán)編的一般規(guī)定中，可見(jiàn)物權(quán)法已經(jīng)在法律上明確了礦業(yè)權(quán)的準(zhǔn)用益物權(quán)性質(zhì)，這就必然要求對(duì)現(xiàn)行礦業(yè)法與物權(quán)法一般規(guī)定不相適應(yīng)的部分作出及時(shí)的修正。     新修訂的公司法第27條和第83條放寬了對(duì)公司的出資形式的限制并且規(guī)定了可用以出資的標(biāo)的物的條件：“股東可以用貨幣出資，也可以用實(shí)物、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、土地使用權(quán)等可以用貨幣估價(jià)并可以依法轉(zhuǎn)讓的非貨幣財(cái)產(chǎn)作價(jià)出資；但是，法律、行政法規(guī)規(guī)定不得作為出資的財(cái)產(chǎn)除外?！彪m然該款仍未明文規(guī)定礦業(yè)權(quán)可以出資入股，但是，既然礦業(yè)權(quán)是“可以用貨幣估價(jià)的非貨幣財(cái)產(chǎn)”，礦產(chǎn)資源法又允許

25、其依法轉(zhuǎn)讓，即礦業(yè)權(quán)是可以“用貨幣估價(jià)”并可以“依法轉(zhuǎn)讓”的“非貨幣財(cái)產(chǎn)”，那么礦業(yè)權(quán)出資入股從此便有了法律上的依據(jù)。此外，新修訂的公司法取消了股東出資方式的比例限制，提高了無(wú)形資產(chǎn)的出資比例，僅規(guī)定貨幣出資金額不得低于公司注冊(cè)資本的30%。公司立法的這一規(guī)定，也為落實(shí)礦業(yè)立法中允許礦業(yè)權(quán)“作價(jià)出資”的規(guī)定提供了可能。公司法關(guān)于股東出資形式的一般規(guī)定為礦業(yè)權(quán)出資入股提供了直接的法律依據(jù)，這是此次修改的一大亮點(diǎn)，可是我們也應(yīng)認(rèn)識(shí)到，公司法對(duì)該制度的規(guī)定也只能到此為止。至于該制度的具體構(gòu)建以充分發(fā)揮其作用，則需要相關(guān)法律作出，這就對(duì)物權(quán)和礦業(yè)立法提出了要求。而物權(quán)法的一般法屬性決定了其只能對(duì)礦業(yè)權(quán)

26、出資入股制度作出一般性的原則規(guī)定，具體的制度架構(gòu)則需要由礦業(yè)立法完成，而這正是現(xiàn)行礦業(yè)資源法所缺失的，故有必要在修訂時(shí)予以補(bǔ)充。     （二）現(xiàn)行礦業(yè)法修改之可行性分析     對(duì)現(xiàn)行礦業(yè)法作出全面修改，不僅是必要的，而且是可行的。     首先，在時(shí)機(jī)上，我國(guó)提出的全面建設(shè)可持續(xù)發(fā)展、節(jié)約型社會(huì)、和諧社會(huì)，提高礦產(chǎn)資源對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的保障能力的理念已經(jīng)深入人心。     其次，各地礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)穩(wěn)步推進(jìn)，中央和地方法規(guī)建設(shè)取得顯著成效；礦業(yè)治理整頓、礦山企業(yè)正在重組改制

27、，礦產(chǎn)品價(jià)格總體上揚(yáng)，企業(yè)收益增多，礦山企業(yè)的全面困難局面得到緩解，改革阻力降低。     再次，國(guó)土資源部業(yè)已開(kāi)展的一系列礦法修改課題研究為全面修改現(xiàn)行礦業(yè)法提供了理論上的準(zhǔn)備。     總之，礦產(chǎn)資源法的修改恰逢其時(shí)，宜抓緊進(jìn)行，盡快出臺(tái)。同時(shí)，在礦產(chǎn)資源法修改后，及時(shí)修改配套法規(guī)，健全完善礦產(chǎn)資源立法體系，革除弊端、理順關(guān)系，大幅度提升我國(guó)礦產(chǎn)資源法治建設(shè)水平與開(kāi)發(fā)利用保護(hù)水平。     基于上述考慮，我們特向課題組提出建議，由課題組主持我國(guó)“礦業(yè)法修改”的研究課題。   

28、60; 二對(duì)“中國(guó)礦業(yè)法修改”課題的設(shè)想     (一)關(guān)于課題具體研究工作階段的建議     為高水平、高質(zhì)量地完成這一在中國(guó)整個(gè)民事立法中有重大影響的法學(xué)研究課題，我們建議進(jìn)行以下幾個(gè)階段的具體研究工作：     1、組織力量從理論研究入手，廣泛收集和整理世界各國(guó)有關(guān)礦業(yè)法制度的研究成果，特別是發(fā)達(dá)國(guó)家的立法文件、官方報(bào)告和高質(zhì)量的學(xué)術(shù)著作，把握國(guó)際上最新的礦業(yè)權(quán)立法和理論的發(fā)展趨勢(shì)，并進(jìn)行有關(guān)礦業(yè)法制度方面的比較研究；     2、對(duì)現(xiàn)行礦業(yè)法的實(shí)施情況進(jìn)行調(diào)研，反饋礦

29、業(yè)實(shí)踐中存在的問(wèn)題，收集修改建議并予以匯總，以為立法決策之用；特別是對(duì)國(guó)內(nèi)礦業(yè)權(quán)有償出讓和轉(zhuǎn)讓實(shí)踐進(jìn)行有計(jì)劃的實(shí)地考察調(diào)研，發(fā)現(xiàn)典型問(wèn)題，查找和分析癥結(jié)；     3、結(jié)合現(xiàn)行立法狀況，提出進(jìn)一步完善礦業(yè)法的具體方案及其理論基礎(chǔ)。     (二)對(duì)“中國(guó)礦業(yè)法修改”的研究思路及基本內(nèi)容     1、此次礦業(yè)法律的修訂應(yīng)立足大改。新法在具體制定時(shí)，不應(yīng)滿足于小修小補(bǔ)，而要立足于大改，即在繼承原有合理制度的基礎(chǔ)上，不斷發(fā)展完善，并根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的礦業(yè)發(fā)展要求，補(bǔ)充一些新的內(nèi)容，重新起草制定出一部明確、具體

30、、操作性強(qiáng)的便于貫徹實(shí)施法律，而非一部?jī)H有基本框架的法律。如盡量減少現(xiàn)行礦產(chǎn)資源法中多處提到的“按國(guó)務(wù)院有關(guān)規(guī)定”、“由國(guó)務(wù)院另行制定”等授權(quán)性規(guī)定。盡量使用明確的說(shuō)法，使條文具體明確，提高可操作性。同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)配套法律法規(guī)的修改與制定工作，從而最終形成一套以礦產(chǎn)資源法為核心的完備礦業(yè)法體系。     2、新的礦業(yè)法要具有開(kāi)放性。新法在制定過(guò)程中應(yīng)于兼顧中國(guó)特色的同時(shí)，多參考和借鑒其他國(guó)家與地區(qū)先進(jìn)的立法模式和經(jīng)驗(yàn)，適應(yīng)WTO的基本規(guī)則要求，符合國(guó)際慣例。     3、新的礦業(yè)法要適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，要有利于加快全國(guó)統(tǒng)一的

31、礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)建設(shè)，減少政府干預(yù)，更多地體現(xiàn)政府為市場(chǎng)主體服務(wù)，創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境的責(zé)任；要有利于建立“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢”的礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)中的財(cái)產(chǎn)權(quán)制度；要有利于貫徹礦產(chǎn)資源的保護(hù)和合理利用，可持續(xù)和協(xié)調(diào)發(fā)展，供求平衡與宏觀調(diào)控等科學(xué)發(fā)展觀，認(rèn)真落實(shí)在保護(hù)中開(kāi)發(fā)，在開(kāi)發(fā)中保護(hù)的方針，設(shè)計(jì)和完善礦產(chǎn)資源保護(hù)和合理利用的制度框架；要有利于礦產(chǎn)資源的集中統(tǒng)一管理，同時(shí)考慮地方積極性所必須的分級(jí)管理，實(shí)行統(tǒng)分結(jié)合。又要考慮不同礦種的特殊性，分類設(shè)置不同的礦業(yè)權(quán)授予方式；要有利于礦產(chǎn)資源宏觀管理，也有利于微觀糾正違法強(qiáng)化管理，能在整體上提高行政效率；要有利于礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)與礦山環(huán)境保護(hù)相協(xié)

32、調(diào)，做到礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)與環(huán)境保護(hù)的和諧統(tǒng)一；要有利于靈活應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)全球化趨勢(shì)，切實(shí)和國(guó)際接軌，有利于國(guó)內(nèi)各種資金和外資進(jìn)入。     4、明確礦產(chǎn)資源法的管理法、交易法雙重定位。在管理法方面，改變“重開(kāi)發(fā)、輕保護(hù)”立法與管理傾向，將保護(hù)礦產(chǎn)資源及礦山生態(tài)環(huán)境放在首要位置，然后加強(qiáng)和調(diào)整礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用管理制度、礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)管理制度。在交易法方面，重申礦產(chǎn)資源的國(guó)家所有權(quán)，合理確定國(guó)家所有權(quán)代表；進(jìn)一步明確礦業(yè)權(quán)的財(cái)產(chǎn)屬性和流通性，增加和強(qiáng)化有關(guān)礦業(yè)權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓的基本規(guī)則。     5、明確礦業(yè)權(quán)的財(cái)產(chǎn)屬性并提升其流通性，促進(jìn)礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)的健康發(fā)展

33、。保障探礦權(quán)人的優(yōu)先權(quán)，明確礦業(yè)權(quán)延續(xù)制度。     6、改革礦業(yè)稅費(fèi)制度，調(diào)整利益分配格局。應(yīng)根據(jù)礦業(yè)的高投入、高風(fēng)險(xiǎn)、周期長(zhǎng)的特點(diǎn)，圍繞鼓勵(lì)礦產(chǎn)資源勘查和促進(jìn)礦業(yè)開(kāi)發(fā)，加強(qiáng)礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)，統(tǒng)籌考慮礦業(yè)稅費(fèi)設(shè)置。     7、建立健全礦山環(huán)境管理法律制度。應(yīng)將礦山環(huán)境保護(hù)與治理作為一項(xiàng)原則在礦產(chǎn)資源法總則中進(jìn)行規(guī)定。鼓勵(lì)社會(huì)資金參與礦山環(huán)境保護(hù)與治理，規(guī)定礦山環(huán)境保護(hù)和治理是采礦權(quán)人的責(zé)任。將礦山環(huán)境的保護(hù)與治理單列一章，明確規(guī)定礦山環(huán)境主管部門(mén)與職責(zé)，相關(guān)部門(mén)職責(zé)分工與協(xié)調(diào)，以及政府和礦山企業(yè)環(huán)境保護(hù)治理的責(zé)任；建立礦山地質(zhì)環(huán)境

34、影響評(píng)價(jià)制度、日常監(jiān)管制度。建立礦山環(huán)境治理保證金制度，對(duì)征收標(biāo)準(zhǔn)、征收運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)、使用管理等作出原則性規(guī)定。     8、明確礦產(chǎn)資源規(guī)劃的法律地位，注重貫徹落實(shí)。應(yīng)在礦產(chǎn)資源法總則中，明確按規(guī)劃進(jìn)行礦產(chǎn)資源勘查、開(kāi)發(fā)利用與管理的原則。同時(shí)，單列一章對(duì)礦產(chǎn)資源規(guī)劃的體系、指標(biāo)、法律效力、編制機(jī)關(guān)、審批機(jī)關(guān)、實(shí)施機(jī)關(guān)、編制與修改程序等進(jìn)行原則性規(guī)定，要求政府以及有關(guān)部門(mén)對(duì)不符合礦產(chǎn)資源規(guī)劃要求的項(xiàng)目，不得批準(zhǔn)立項(xiàng)，不得審批發(fā)證，不得批準(zhǔn)用地。在法律責(zé)任中，具體規(guī)定違反規(guī)劃的行為與法律責(zé)任。     9、建立礦業(yè)用地制度。應(yīng)單列礦業(yè)用地一

35、章，對(duì)礦業(yè)用地及相鄰關(guān)系進(jìn)行規(guī)范。除國(guó)家重大礦業(yè)項(xiàng)目外，礦業(yè)用地不以劃撥?chē)?guó)有土地或征用已出讓、轉(zhuǎn)讓土地或者征用集體土地的方式提供。立法應(yīng)區(qū)分國(guó)有土地與集體土地、已出讓國(guó)有土地和未出讓國(guó)有土地、礦產(chǎn)勘查用地與礦業(yè)開(kāi)發(fā)用地。礦產(chǎn)勘查應(yīng)實(shí)行臨時(shí)用地制度。     10、妥善解決建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦產(chǎn)資源問(wèn)題。在礦產(chǎn)資源法中應(yīng)明確規(guī)定建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦產(chǎn)資源的管理與補(bǔ)償制度。堅(jiān)持重要礦床非經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)部門(mén)批準(zhǔn)不得壓覆的規(guī)定。加強(qiáng)城市規(guī)劃、建設(shè)規(guī)劃與礦產(chǎn)資源規(guī)劃的協(xié)調(diào)一致性，考慮建立國(guó)土資源部門(mén)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦產(chǎn)資源的審批制度。對(duì)于已設(shè)置礦業(yè)權(quán)的地塊，建設(shè)項(xiàng)目壓覆的，應(yīng)由建設(shè)單位提供

36、公平合理的賠償或補(bǔ)償。     11、合理調(diào)整各級(jí)政府國(guó)土資源管理部門(mén)的權(quán)限，明確有關(guān)不同政府部門(mén)之間職責(zé)分工。礦產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)管理事關(guān)國(guó)計(jì)民生，勘察項(xiàng)目審批的權(quán)限自應(yīng)集中于部、省兩級(jí)。采礦權(quán)應(yīng)分礦種重要性分級(jí)審批發(fā)證。     12、加強(qiáng)監(jiān)督管理，明確法律責(zé)任。明確基層國(guó)土資源部門(mén)對(duì)礦產(chǎn)資源勘查、開(kāi)采活動(dòng)實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理的法律地位。市縣國(guó)土資源管理部門(mén)應(yīng)是上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)。對(duì)于違反礦產(chǎn)資源法規(guī)定的行為，應(yīng)明確相應(yīng)的法律責(zé)任，尤其是需要明確規(guī)定行政處罰的種類與標(biāo)準(zhǔn)，為依法行政提供可操作的法律依據(jù)。在不及時(shí)采取強(qiáng)制措施就無(wú)法追究違法

37、行為人法律責(zé)任的情況下，立法可規(guī)定扣押、查封等強(qiáng)制手段。     三、政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院承擔(dān)此項(xiàng)研究課題的優(yōu)勢(shì)     在保證及時(shí)、高水平、高質(zhì)量完成該課題的研究工作方面，我們中國(guó)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院具有自己的優(yōu)勢(shì)。     （一）學(xué)術(shù)資源優(yōu)勢(shì)     中國(guó)政法大學(xué)是中國(guó)法律信息中心，有中國(guó)最豐富的法學(xué)資料，并成立了專門(mén)的國(guó)土資源法律研究中心，該中心系目前國(guó)內(nèi)高校中僅見(jiàn)的一所專門(mén)從事國(guó)土資源法律研究的科研機(jī)構(gòu)。參與人均是民商法專門(mén)人才，又有相關(guān)領(lǐng)域的行政管理或司法審判實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，且中國(guó)政法大學(xué)又是該課題十年前國(guó)內(nèi)惟一研究課題的承擔(dān)人，首席主持人王衛(wèi)國(guó)教授曾參加國(guó)內(nèi)中國(guó)土地權(quán)利研究，且有成功的經(jīng)驗(yàn)，從事實(shí)際工作的主持人、中國(guó)政法大學(xué)國(guó)土資源法律研究中心主任李顯冬教授曾參與過(guò)中國(guó)礦業(yè)