1、民政局城鄉(xiāng)低保工作調(diào)研報(bào)告城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度是社會(huì)救助體系的一個(gè)重要組成部分，是傳統(tǒng)的救濟(jì)制度的改革與深化，是國家為保障城鄉(xiāng)困難群眾的根本生活，幫忙解決他們生活中遇到的特別困難而建立的一項(xiàng)制度。自20XX年和20XX年分別建立城市和農(nóng)村居民最低生活保障制度以來，我們堅(jiān)持整體規(guī)劃、細(xì)心實(shí)施、多途并舉、互相配套、標(biāo)準(zhǔn)管理的原則，不斷加快城鄉(xiāng)最低生活保障制度的建設(shè)步伐，城鄉(xiāng)困難群眾的根本生活得到了有效的保障，促進(jìn)了社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)進(jìn)展。特別是去年以來，各級民政部門根據(jù)摸清底數(shù)，擴(kuò)大范圍，提高標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化管理，逐步完成應(yīng)保盡保的工作思路，狠抓落實(shí)，扎實(shí)推動(dòng)，城鄉(xiāng)低保工作取得了明顯成效，但在實(shí)際操作過

2、程中也遇到一些問題，亟待我們在今后工作中加以改進(jìn)和完善?，F(xiàn)就當(dāng)前我市城鄉(xiāng)低保工作現(xiàn)狀、存在問題、原因分析及下步對策建議，作簡要闡述。一、城鄉(xiāng)低?，F(xiàn)狀我市于20XX年和20XX年分別建立了城市和農(nóng)村最低生活保障制度。城鄉(xiāng)最低生活保障制度建立之初，我市城市和農(nóng)村保障標(biāo)準(zhǔn)分別為每人每月120元和每人每年600元。之后，城市低保先后四次提標(biāo)，分別是20XX年7月調(diào)整為每人每月220元，20XX年1月調(diào)整為280元，20XX年1月調(diào)整為300元（其中環(huán)翠區(qū)、高區(qū)、經(jīng)區(qū)和榮成市城市低保標(biāo)準(zhǔn)為每人每月300元，文登、乳山兩市為280元），20XX年1月調(diào)整為330元（其中乳山市為300元）。農(nóng)村低保三次提標(biāo)

3、，20XX年8月調(diào)整為每人每年800元，20XX年1月調(diào)整為XXX0元，20XX年1月調(diào)整為1200元。截止20XX年底，全市累計(jì)保障城鄉(xiāng)低保家庭19312戶、34078人，其中城市低保869戶、1808人，農(nóng)村低保18443戶，32270人。累計(jì)發(fā)放資金2535.2萬元，其中城市低保發(fā)放保障金512.7萬元月人均補(bǔ)差約236.3元；農(nóng)村低保發(fā)放保障金20XX.5萬元，月人均補(bǔ)差約52.2元。二、存在問題及原因分析（一）城市低保保障比例低。目前，我市城市低保對象869戶，計(jì)1808人。按20XX年非農(nóng)業(yè)人口119萬計(jì)算，城市低保保障比例僅為0.15%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于同期省內(nèi)其他城市的水平，列全省末位

4、。原因有以下幾個(gè)方面：一是城市最低生活保障的保障比例與一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)展水平親密相關(guān)。一般而言，一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)更加達(dá)，社會(huì)事業(yè)進(jìn)展越均衡，則需要最低生活保障的群體就越小，保障比例就越低。從省民政廳公布的20XX年底全省17地市城市低保保障比例看，、煙臺(tái)、青島、濰坊、東營等經(jīng)濟(jì)較為興旺地區(qū)，分別排在倒數(shù)第一至第五。二是我市目前勞動(dòng)力短缺，就業(yè)充足。我市現(xiàn)行的最低工資標(biāo)準(zhǔn)是每月760元，在一個(gè)人充足就業(yè)的前提下，一個(gè)家庭只要再有很少一部分收入，就能超過低保線。因此目前我市保障的低保對象大多是失去勞動(dòng)力量的殘疾人、病人和老年人等，有勞動(dòng)力量的人員很少被納入低保范圍，這也是我市低保比例低的另一個(gè)原因

5、。三是我市結(jié)構(gòu)性失業(yè)問題不突出。從全省低保比例排在前面幾個(gè)城市的情況看，都面臨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整帶來的結(jié)構(gòu)性失業(yè)問題。以棗莊為例，該市以煤炭產(chǎn)業(yè)為主，伴著資源的削減，許多煤炭企業(yè)面臨轉(zhuǎn)產(chǎn)，因此造成的結(jié)構(gòu)性失業(yè)問題突出，失業(yè)人員一時(shí)難以找到適宜的就業(yè)崗位，只能依靠最低生活保障解決其生活困難。因此該市的低保比例到達(dá)了5.17%，為全省最高。與棗莊相比，我市這方面的壓力就很小。四是我市確有一些因素影響低保保障比例的提高。這主要表如今以下幾個(gè)方面：1、低保資金分擔(dān)比例不合理。目前，市級財(cái)政只負(fù)擔(dān)環(huán)翠區(qū)城市低保保障資金的40%，其他市區(qū)由所在市區(qū)自行解決，考慮到財(cái)政負(fù)擔(dān)問題，各市區(qū)在標(biāo)準(zhǔn)的把握上一般從嚴(yán)。2

6、、跨市區(qū)低保對象申請難。由于低保資金根本由各市區(qū)自行負(fù)擔(dān)，所以對部分戶口與常住戶口不統(tǒng)一的對象申請低保，各市區(qū)往往相互推諉，不情愿擔(dān)當(dāng)相應(yīng)的負(fù)擔(dān)。3、部分應(yīng)納入城市低保范圍的居民至今未被納入。主要包括城市建成區(qū)內(nèi)的原居民，土地被征用的庫區(qū)村居民等。（二）城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)差距大。目前，我市城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)為每人每月330元，農(nóng)村居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)為每人每年不低于1200元，兩者之比為3.3：1，遠(yuǎn)低于城鄉(xiāng)收入之比2：1。（三）城鄉(xiāng)低保制度具有先天缺乏性。城鄉(xiāng)低保政策的根本原則是“有救無類”和“差額補(bǔ)助”，即執(zhí)行收入一元化標(biāo)準(zhǔn)，不管身份如何，只要家庭月人均收入低于當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)，就可以申請

7、享受低保待遇，反之則不行，以此來保障低保對象生活水平的全都性。這一政策外表上是肯定公正的，但實(shí)踐中卻帶來一系列難題：一是部分特別困難的家庭被排解在低保范圍之外。在實(shí)際工作中，我們常常遇到類似這樣家庭，雖然人均收入高于低保標(biāo)準(zhǔn)，卻因偶遇大病、大災(zāi)、人身意外損害和支付子女高額學(xué)費(fèi)等，造成收不抵支，實(shí)際生活水平遠(yuǎn)低于低保水平。由于城鄉(xiāng)低保在申請、審核、審批過程中執(zhí)行收入一元化標(biāo)準(zhǔn)，只考慮家庭收入，不考慮家庭實(shí)際支出，致使這部分特別困難的家庭被排解在低保范圍之外。二是家庭收入難以精確核算。精確核算家庭收入，是搞好城鄉(xiāng)低保工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也始終是困擾基層低保工作人員的老大難問題。在詳細(xì)工作中，城市居民家

8、庭的顯性收入和固定收入簡單計(jì)算，但隱性收入和彈性收入?yún)s難以計(jì)算。農(nóng)村居民家庭由于收入中糧食等實(shí)物收入占相當(dāng)比重，在價(jià)值轉(zhuǎn)化過程中，存在較大的任意性，收入難以貨幣化。除農(nóng)作物收獲的季節(jié)性及受自然災(zāi)害的影響較大等因素外，外出務(wù)工人員的增加，也增大了收入的不穩(wěn)定性。再加上核算家庭收入需要消耗許多時(shí)間和精力，工作本錢較高。所以許多情況下，只能在工作人員和申請人都可接受的區(qū)間內(nèi)估算一個(gè)“模糊收入”或者簡潔地以社區(qū)居民公認(rèn)的貧困戶、困難戶作為衡量申請低保對象的標(biāo)準(zhǔn)，致使部分符合低保條件的家庭未被納入低保范圍。三是“差額補(bǔ)助”無法做到精準(zhǔn)化。根據(jù)“差額補(bǔ)助”政策，理論上能夠保證每個(gè)低保家庭收入的均等化，但操

9、作起來難度很大。比方，在城市低保標(biāo)準(zhǔn)每月330元，人均家庭收入329元的情況下，每人每月應(yīng)享受1元的低保補(bǔ)助，但實(shí)際工作中無法做到這一點(diǎn)。對人均收入略低于低保標(biāo)準(zhǔn)的家庭來說，可能顯現(xiàn)兩種結(jié)果：要么沾光，被納入低保，實(shí)際補(bǔ)助水平高于低保標(biāo)準(zhǔn)與家庭人均收入之間的差額；要么吃虧，被排解在低保之外。（四）落實(shí)鎮(zhèn)級配套資金困難較大。根據(jù)我市現(xiàn)行的保障資金負(fù)擔(dān)方法和比例（市級財(cái)政只負(fù)擔(dān)環(huán)翠區(qū)城市低保保障資金的40%，農(nóng)村低保負(fù)擔(dān)全市低保保障資金的20%，其余由各市區(qū)負(fù)擔(dān)），市、縣兩級低保資金落實(shí)困難不大，但到鎮(zhèn)級卻有較大困難。主要由于費(fèi)稅改革后，農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)村特產(chǎn)稅和“三提五統(tǒng)”都被取消，鎮(zhèn)級財(cái)政收入大幅下

10、降，30%的低保配套資金成為鎮(zhèn)級財(cái)政巨大的負(fù)擔(dān)。這種狀況一方面造成低保資金難以足額發(fā)放，影響保障對象的生活；另一方面也使鎮(zhèn)、村兩級人為地提高農(nóng)村低?！伴T檻”，使應(yīng)當(dāng)享受低保的家庭難以進(jìn)入低保范圍。（五）配套政策滯后。我市于20XX開展了醫(yī)療、教育、住房“三項(xiàng)救助”工作，但救助對象局限于城鄉(xiāng)低保對象，政策不夠標(biāo)準(zhǔn)完善，有些甚至不夠合理。20XX年以后，我們在實(shí)施大病救助、慈善助學(xué)活動(dòng)時(shí)，將人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的120%的家庭納入救助范圍，有效地緩解了部分城鄉(xiāng)低收入家庭的生活困難。但社會(huì)救助應(yīng)以政府為主導(dǎo)，慈善為補(bǔ)充，大病救助、慈善助學(xué)是純粹的慈善救助，活動(dòng)的開展受制于善款的募集，不能

11、形成長效機(jī)制。與低保制度相配套的分類施保和邊緣家庭臨時(shí)救助等政策尚待出臺(tái)。（六）無特地機(jī)構(gòu)和經(jīng)費(fèi)保障。依據(jù)民政部全國基層低保標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)暫行評估標(biāo)準(zhǔn)的要求，各級必需有特地的低保工作機(jī)構(gòu)和辦公場所，市區(qū)低保工作經(jīng)費(fèi)不低于每名低保對象20元，鎮(zhèn)（街）不低于10元，社區(qū)（村）不低于15元。以上共計(jì)每名低保對象年工作經(jīng)費(fèi)為45元。目前，市級剛成立了城鄉(xiāng)居民最低生活保障管理中心，但未正式開展工作。各市區(qū)無特地的低保工作機(jī)構(gòu)，更無特地的工作經(jīng)費(fèi)，特別是基層工作力量薄弱，目前我市鎮(zhèn)（街道）級民政僅設(shè)民政助理員崗位，配備1-2人，而且是兼職。需負(fù)責(zé)城鄉(xiāng)低保、農(nóng)村五保、城鄉(xiāng)醫(yī)療救助、教育救助、大病救助以及其他配套

12、社會(huì)救助等民政工作。由于政策性強(qiáng)、對象多、掩蓋范圍廣的社會(huì)救助全面實(shí)施以后，鎮(zhèn)（街）、村（居）兩級的民政社會(huì)救助工作量和工作難度空前加大，嚴(yán)峻制約了城鄉(xiāng)低保工作的進(jìn)一步標(biāo)準(zhǔn)管理和長遠(yuǎn)進(jìn)展。三、對策與建議（一）擴(kuò)大城市低保范圍。近期政府將出臺(tái)文件把失地農(nóng)夫納入城市低保范圍，這樣一方面可以表達(dá)社會(huì)公正，另一方面也提高了城市低保的比例。同時(shí)我們也取消“人戶別離”的限制，申請人可以向戶籍所在地的居（村）民委員后提出申請。（二）科學(xué)地確定保障標(biāo)準(zhǔn)。城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)依據(jù)城鄉(xiāng)居民根本生活（包括吃、穿、住、醫(yī)、教等）必需品的實(shí)際需求及各級政府財(cái)政實(shí)際承受力量等因素確定，并結(jié)合本地經(jīng)濟(jì)進(jìn)展水平和生活水平及物價(jià)指數(shù)

13、的改變不斷調(diào)整，由當(dāng)?shù)卣枰怨?。保障?biāo)準(zhǔn)既不宜過低也不宜過高，確定過低保障不了貧困群眾的根本生活，確定過高政府財(cái)力又難以承受，也易助長人的隋性和坐享其成的思想。同時(shí)，在低保提標(biāo)時(shí)，我們應(yīng)恰當(dāng)加大農(nóng)村低保提標(biāo)幅度，逐步縮小城鄉(xiāng)居民最低生活保障的差距，使農(nóng)村低保在城鄉(xiāng)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)中比例更加合理。（三）科學(xué)測算收入、精確界定低保對象。城市居民家庭收入應(yīng)從工資性收入、經(jīng)營凈收入、財(cái)產(chǎn)性收入和轉(zhuǎn)移性收入等方面進(jìn)行核算，對隱性收入和彈性收入通過調(diào)查評估確認(rèn)，對不能確定的行業(yè)收入，可以調(diào)查制定全市主要行業(yè)最低工資評估標(biāo)準(zhǔn)參照執(zhí)行。農(nóng)村居民家庭收入的類別應(yīng)為種植、養(yǎng)殖、加工、勞務(wù)等純收入和接受或應(yīng)

14、當(dāng)接受的扶（撫、贍）養(yǎng)費(fèi)等。由于農(nóng)村家庭經(jīng)營收入類別繁雜，價(jià)格按地域上下不一，因此在家庭收入的詳細(xì)計(jì)算上，應(yīng)本著宜粗不宜細(xì)的原則，制定一個(gè)科學(xué)的量化標(biāo)準(zhǔn)（比方農(nóng)作物的地域畝產(chǎn)量、扶養(yǎng)費(fèi)支出比例等），依據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況分類進(jìn)行匡算，但必需計(jì)算純收入。如種植、養(yǎng)殖、加工等收入的計(jì)算，應(yīng)以總收入減去種養(yǎng)加過程的投入費(fèi)用，才能計(jì)算出實(shí)際收入。另外，可以建立城鄉(xiāng)居民收入核算評估組織機(jī)構(gòu)，或者實(shí)行政府購置效勞的方式完成低收入居民家庭收入核算任務(wù)。（四）合理調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。建議較大幅度地提高市、縣兩級的負(fù)擔(dān)比例，壓縮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的負(fù)擔(dān)比例。詳細(xì)是城市低保由市財(cái)政負(fù)擔(dān)環(huán)翠區(qū)城市低保資金的60%，負(fù)擔(dān)其他市區(qū)的20%；農(nóng)村低保市財(cái)政負(fù)擔(dān)全市低保資金的30%，將鎮(zhèn)級負(fù)擔(dān)比例壓縮到10%以內(nèi)，并由各市區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)各市區(qū)做好城鄉(xiāng)低保工作的主動(dòng)性。（五）完善低保配套政策。近期政府將出臺(tái)關(guān)于進(jìn)一步強(qiáng)化城鄉(xiāng)生活困難居民救助的看法，對城市低保分類施保的對象、標(biāo)準(zhǔn)、資金來源、工作程序等作出明確規(guī)定，在全市范圍內(nèi)建立并施行分類施保制度。對城鄉(xiāng)低保邊緣家庭的救助，在原有的“三項(xiàng)救助”根底上擴(kuò)大救助對象范圍，增加救助工程，從生活、醫(yī)療、教育、農(nóng)村危房改造等多個(gè)方面對城鄉(xiāng)生活困難居民實(shí)施救助