1、武漢市城鄉(xiāng)邊緣帶保存產(chǎn)業(yè)用地政策研究基于洪山區(qū)烽火村和黃陂區(qū)白橋村的調(diào)研分析絲直CmNAREALEs1ATE武漢市城鄉(xiāng)邊緣帶保存產(chǎn)業(yè)用地政策研究基于洪山區(qū)烽火村和黃陂區(qū)白橋村的調(diào)研分析盧新海',楊晨'(1.華中科技大學(xué)國土資源與不動(dòng)產(chǎn)研究中心,湖北武漢430074)摘要:"城中村"改造中常見的安置補(bǔ)償方式產(chǎn)權(quán)置換,貨幣補(bǔ)償?shù)?雖然在短時(shí)間內(nèi)能夠給予較多補(bǔ)償,但在長(zhǎng)期穩(wěn)定地保障失地村民生產(chǎn)生活方面存在一定弊端.為此,一些城市開始探索新的安置補(bǔ)償方式置方式實(shí)施情況,本文在對(duì)多個(gè)城市保存產(chǎn)業(yè)用地政策比照分析的根底上,以武漢市為例,對(duì)烽火村和白橋村保存產(chǎn)業(yè)用地政策實(shí)

2、施效果進(jìn)行調(diào)研.分析后發(fā)現(xiàn),武漢市保存產(chǎn)業(yè)用地政策在留地比例,供地政策啟示包括:深化征地制度改革,完善相關(guān)及配套法律法規(guī),有選擇性地推行保存產(chǎn)業(yè)用地政策和調(diào)整留用地收益分配方式等.關(guān)鍵詞:城中村改造,產(chǎn)業(yè)用地,安置補(bǔ)償,武漢市中圖分類號(hào):D601文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1001-9138-(2021)03005565收稿日期:202112101引言隨著我國城市化的不斷推進(jìn),越來越多的近郊農(nóng)村居民點(diǎn)納入城市范圍,而其周邊的農(nóng)地等由于本錢低廉被征用開發(fā)為城市新區(qū)或工業(yè)區(qū),結(jié)果形成了城市包圍農(nóng)村,城鄉(xiāng)混雜的二元城市景觀和空間結(jié)構(gòu),也就是通常所說的"城中村"現(xiàn)象."城中村

3、"的存在不利于城市的統(tǒng)一規(guī)劃和管在進(jìn)行"城中村"改造的實(shí)踐,但如何妥善安置"城中村"居民,長(zhǎng)期穩(wěn)定地保障其今后的生產(chǎn)生活成了"城中村"改造的一個(gè)關(guān)鍵命題.各地在安置補(bǔ)償方式上探索了多種方式,其兩種方式雖然在現(xiàn)階段可以讓"城中村"居民得到較大的實(shí)惠,但是對(duì)于長(zhǎng)期依靠土地為生并沒有多少職業(yè)技能的農(nóng)民來說并不能長(zhǎng)期穩(wěn)定地保障他"If的生產(chǎn)生活,依然存在一些隱患.因此,一些意識(shí)到這一問題的城市開始探索一種新的安置方式地直揚(yáng)刪_,¨艇舭阿表1:上海,廈門,臺(tái)州保存產(chǎn)業(yè)用地政策比照情況上海廈門臺(tái)州

4、可轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的實(shí)有土地的5%10%;開展用地為人均15平方米,可轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的農(nóng)地面留地標(biāo)準(zhǔn)如所征用地為根本農(nóng)田,那么按該村農(nóng)用地按一定容積率統(tǒng)一折算為3O積的8%10%的5%左右配給留用地指標(biāo)平方米建筑面積給予落實(shí)留地權(quán)屬國有國有國有供地方式協(xié)議出讓劃撥劃撥要求最有利于村級(jí)經(jīng)濟(jì)開展,在實(shí)際運(yùn)作"金邊"所處位置,在統(tǒng)一開曲縣,市,區(qū)政府統(tǒng)一安排,留地位置中,一般是征哪塊土地,就在該地塊中返發(fā)的工業(yè)區(qū)與保存村莊之間在規(guī)劃許可條件下可優(yōu)先還一局部考慮使用原來村莊范圍內(nèi)的土地1.標(biāo)準(zhǔn)廠房,商鋪,倉儲(chǔ)等不動(dòng)產(chǎn)工程,可一律按利于開展后勤效勞業(yè)1.自行開發(fā),成立實(shí)業(yè)總公采取承包,租賃

5、等方式,也可由集體經(jīng)營;的要求進(jìn)行設(shè)計(jì),整體布局司,由被征地村村民全資控織:56層,同時(shí)按本錢價(jià)對(duì)本商業(yè)開發(fā)須經(jīng)國土資源管不允許:村村民進(jìn)行等額定向配售理部門實(shí)行招標(biāo)拍賣1.商品住宅開發(fā);(而非無償分配),確保每戶2.風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保村民有一套自住房,一套可用于出租的公寓和一個(gè)商鋪各地在叫法上存在差異,但做法根本類似.浙江省臺(tái)州市的"城中村"改造起步較早,經(jīng)過多年的不斷摸索,已逐漸形成一套特有的"城中村"改造"留用地保障模式".上海市也曾于2005年出臺(tái)過?上海市人民政府關(guān)于本市實(shí)施農(nóng)村集體征地留用制度暫行意見?的文件,力圖使被征地農(nóng)民的收入

6、真正隨著城市化的進(jìn)程而"水漲船高".廈門市那么實(shí)施的是一種特殊而系統(tǒng)的方式一'金包銀"工程,在這種模式中產(chǎn)業(yè)用地與體實(shí)施細(xì)那么可見表1.以上城市的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),筆者認(rèn)為深入研業(yè)用地政策,對(duì)于保障"城中村"居民的權(quán)益,保證其今后生計(jì)的可持續(xù)開展,以及節(jié)省征地前期本錢,弱化社會(huì)矛盾等方面,都具有十分重要的意義.下面將以武漢市為例,通過實(shí)地調(diào)研,對(duì)其城鄉(xiāng)邊緣帶的保存產(chǎn)業(yè)用地政策的實(shí)施情況進(jìn)行分析,從而為完善保存產(chǎn)業(yè)用地政策提供理論指導(dǎo).2武漢市保存產(chǎn)業(yè)用地政策概況及案例情況武漢市于2004年9月正式開始了"城中村"改造的實(shí)踐,

7、范圍包括江岸,江漢,研口,漢陽,武昌,洪山等區(qū)(城郊區(qū)暫未納入此次改造范圍)共計(jì)147個(gè)行政村和l5個(gè)農(nóng)林單位,涉及總?cè)丝诹舢a(chǎn)業(yè)用地政策的實(shí)施正是在''城中村"改造的大表2:武漢市"城中村"改造情況±絲直CHINAREALESl帆劃分標(biāo)準(zhǔn)(畝)改造方式數(shù)目A類村人均農(nóng)用地以項(xiàng)17開發(fā)的方式改造,原那么上將土地劃分為四種類型:一是保存住宅用地及建設(shè)新區(qū)的還建用地,二是B類村0.1<人均農(nóng)用地,三是解決原村民勞動(dòng)就業(yè)的產(chǎn)業(yè)用地,四是儲(chǔ)藏用地以統(tǒng)征儲(chǔ)藏的方式實(shí)施改造,逐步被征用,到達(dá)A,BC類村人均農(nóng)用地>O.51O

8、9類村標(biāo)準(zhǔn)后,綜合改造建設(shè)執(zhí)行A,B類村政策背景下開展的,根據(jù)?關(guān)于積極推進(jìn)"城中村"綜合改造工作的意見?(武發(fā)200413號(hào)),武漢市將城中村分為A,B,C三類進(jìn)行改造建設(shè),具體改造情況見表2.涉及保存產(chǎn)業(yè)用地的具體條例包括:(1)B類村的改造建設(shè),其土地除規(guī)劃控制用地外,其余土地原那么上按四塊使用,即保存和還建住宅用地,開發(fā)用地,產(chǎn)業(yè)用地和儲(chǔ)藏用地.(2)C類村的先推進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)組織改制工作,在土地被逐步征用后,剩余農(nóng)用地人均占有面積到達(dá)A,B類村標(biāo)準(zhǔn)的,方可執(zhí)行"城中村"綜合改造的相關(guān)政策.目前武漢市"城中村"改造僅在主城區(qū)范圍內(nèi)

9、進(jìn)行,遠(yuǎn)城區(qū)雖由于區(qū)位因素尚未進(jìn)行改造,但也涉及產(chǎn)業(yè)用地的政策,即對(duì)于重大工程征地,采取"征十留一"的政策為失地農(nóng)民保存產(chǎn)業(yè)用地.以上保存產(chǎn)業(yè)用地的具體政策可以從留地標(biāo)準(zhǔn),留地權(quán)屬,供地方式,留地位置和留地用途五個(gè)方面進(jìn)行解讀(見表3).針對(duì)武漢市保存產(chǎn)業(yè)用地政策實(shí)施的具體情況,課題組自2021年2月開始,綜合考慮村莊的地理位置,經(jīng)濟(jì)開展水平,改造方式等幾個(gè)方面的因素,分別選取了主城區(qū)和遠(yuǎn)城區(qū)的兩個(gè)村莊洪山區(qū)烽火村和黃陂區(qū)白橋村進(jìn)行調(diào)查研究.通過農(nóng)戶問卷調(diào)查,村干部訪談,農(nóng)戶訪談以及調(diào)查村莊概況等途徑獲取第一手資料,據(jù)此對(duì)武漢市保存產(chǎn)業(yè)用地政策的具體情況及農(nóng)戶的實(shí)施意愿進(jìn)行

10、分析,探討保存產(chǎn)業(yè)用地政策實(shí)施當(dāng)中存在的問題及原因,從而為完善保存產(chǎn)業(yè)用地政策提供理論指導(dǎo).烽火村位于主城區(qū)的洪山區(qū),經(jīng)濟(jì)區(qū)位條件較好,在"城中村"改造中屬于C類村,由于其在武漢市二環(huán)以內(nèi)土地征用頻繁,剩余農(nóng)用地人均占有面積到達(dá)A,B類村標(biāo)準(zhǔn)的,因此按照A,B類陂區(qū),靠近天河國際機(jī)場(chǎng),經(jīng)濟(jì)區(qū)位條件相對(duì)欠興旺,由于漢口殯儀館工程征用了大量土地,因此,黃陂區(qū)按"征十補(bǔ)一"的政策為其預(yù)留了產(chǎn)業(yè)用地用以開展第三產(chǎn)業(yè).在具體的調(diào)研中,又根據(jù)烽火村與白橋村的要以座談的形式走訪規(guī)劃局,村委會(huì),村民代表等,而白橋村那么主要以問卷方式走訪村委會(huì)和村民代表.白橋村的調(diào)查樣本

11、根本情況見表象的年齡主要在3160歲區(qū)問,文化地直C日z腳阿表3:武漢市保存產(chǎn)業(yè)用地具體實(shí)施政策主城區(qū)遠(yuǎn)城區(qū)A,B類村按照改制后的經(jīng)濟(jì)實(shí)體中原村勞動(dòng)力(含退休人遠(yuǎn)城區(qū)的重大工程建設(shè)用地,采用員)人口進(jìn)行計(jì)算.原村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)用地面積之和未到達(dá)"征十留一"的比例預(yù)留產(chǎn)業(yè)用地勞動(dòng)力人均80平方米標(biāo)準(zhǔn)的,其缺乏局部在村(灣)可利用地中留足勞動(dòng)力人均80平方米產(chǎn)業(yè)用地.因可利用地缺乏,按上述方法不能到達(dá)勞動(dòng)力人均80平方米產(chǎn)業(yè)用地標(biāo)準(zhǔn)留地標(biāo)準(zhǔn)的,可按缺乏用地面積的2倍在開發(fā)用地中核準(zhǔn)商業(yè)用房的建設(shè)指標(biāo),由改制后的經(jīng)濟(jì)實(shí)體建設(shè),用于開展經(jīng)濟(jì),安置原村勞動(dòng)力就業(yè);C類村統(tǒng)征儲(chǔ)藏到達(dá)A,

12、B類村標(biāo)準(zhǔn)的,按改造A,B類村的土展,在土地征收,征用時(shí)按"征十留一"的比例保存產(chǎn)業(yè)用地原村集體經(jīng)濟(jì)組織已取得?國有土地使用權(quán)證?的土地,其原村集體經(jīng)濟(jì)組織已辦理集體建設(shè)用用途和使用權(quán)類型不變的,對(duì)改制后的經(jīng)濟(jì)實(shí)體換發(fā)?國有地手續(xù),并符合規(guī)劃要求的,核發(fā)?集留地權(quán)屬土地使用權(quán)證?;原村集體經(jīng)濟(jì)組織已辦完征地手續(xù)的用地體土地使用權(quán)證?和已取得?集體土地使用權(quán)證?的建設(shè)用地,對(duì)改制后的經(jīng)濟(jì)實(shí)體核發(fā)劃撥?國有土地使用權(quán)證?供地方式按劃撥方式供地按劃撥方式供地原那么上在本村安排,本村不能安排的,由區(qū)政府在全區(qū)的其原那么上在本村附近交通便利,根本配留地位置他村統(tǒng)籌安排:產(chǎn)業(yè)用地應(yīng)結(jié)合

13、還建用地布置;且應(yīng)充分利套設(shè)施完善,靠近還建用地的地方選用零碎地塊,可與周邊其他單位用地進(jìn)行等量置換址一般為除住宅開發(fā)以外的第二,三產(chǎn)業(yè),但為了躲避市場(chǎng)風(fēng)根本同主城區(qū)留用地用途,用以開展險(xiǎn),大局部地區(qū)采用在留用地范圍內(nèi)建造標(biāo)準(zhǔn)廠房以租賃除住宅開發(fā)外的第二,三產(chǎn)業(yè)留地用途的形式獲取租金收益,村集體進(jìn)行自主開發(fā)或股份合作的工程極為少見,其產(chǎn)業(yè)投資也以制造加工業(yè)為主,科技含量明顯缺乏,集體資產(chǎn)保值增值的效果不明顯高中及以下占了97%,男性所占比例為62%,家庭年收入主要集中在500020000元區(qū)間,收入來源較為平均.問卷設(shè)計(jì)主要基于白橋村村民對(duì)保存產(chǎn)業(yè)用地政策的實(shí)施意愿.包括五局部:(1)被征地農(nóng)

14、民保存產(chǎn)業(yè)用地認(rèn)知度及安置方式調(diào)查;(2)保存產(chǎn)業(yè)用地產(chǎn)權(quán)歸屬意愿調(diào)查;(3)征地留用地利(4)保存產(chǎn)業(yè)用地收產(chǎn)業(yè)用地選址意愿調(diào)可以全面反映保存產(chǎn)業(yè)用地政策實(shí)施過程中農(nóng)民的心理預(yù)期及實(shí)際實(shí)施情況,為保存產(chǎn)業(yè)用地政策的完善提供依據(jù).3烽火村,白橋村保存產(chǎn)業(yè)用地調(diào)研情況需求2007年烽火村編制了"城中村"綜合改造規(guī)劃,但是根據(jù)調(diào)研小組的走訪發(fā)現(xiàn),該規(guī)劃控制用地指標(biāo)與烽火村目前的實(shí)際狀況有一定的差異:表4:黃陂區(qū)天河街白橋村意愿調(diào)查樣本分布表圭坦煎揚(yáng)C日zM碰札阿統(tǒng)計(jì)指標(biāo)分類指標(biāo)人數(shù)所占比例男6262%性別男3838%3O歲以下1212%3145歲3131%年齡4660歲4545

15、%6O歲以上1212%高中以下5858%高中3939%文化程度大專33%本科及以上O0%5000元以下00%500010000元3636%家庭年收入1000020000元4747%20000元以上17l7%出租收入2525%集體分紅2525%主要收入來源工資收入1O1O%農(nóng)業(yè)收入2525%烽火村產(chǎn)業(yè)用地面積已達(dá)629.25畝,根據(jù)"城中村"改造規(guī)劃指標(biāo)的要求,烽火村產(chǎn)業(yè)用地面積應(yīng)為357.6畝,如果按照綜合改造規(guī)劃的要求來執(zhí)行,烽火村的產(chǎn)業(yè)用地面積將在現(xiàn)有根底上有所減少,這將違背"城中村"改造的目的,會(huì)減少烽火村二,三產(chǎn)業(yè)的收入,從而使村民收入大幅度減少

16、,這些現(xiàn)狀也將導(dǎo)致烽火村"城中村"改造難以實(shí)行.關(guān)于保存用地權(quán)屬的問題,按照相關(guān)文件的要求,"城中村"村改居后,村民全部改為城市居村民調(diào)研的結(jié)果,烽火村村民仍希望保存產(chǎn)業(yè)用地實(shí)行集體所有.位置目前,烽火村農(nóng)村集體土地主要為村集體經(jīng)濟(jì)組織所有,其集體經(jīng)濟(jì)組織為烽火集團(tuán)有限公可以根據(jù)公共建設(shè)的對(duì)于土地是否被征收留產(chǎn)業(yè)用地的位置和絲直CmM艇舭阿表5:被征地農(nóng)民保存產(chǎn)業(yè)用地認(rèn)知度及安置方式調(diào)查統(tǒng)計(jì)指標(biāo)分類指標(biāo)人數(shù)所占比例比擬了解2l21%保存產(chǎn)業(yè)用地聽說過6l61%的認(rèn)知度不太了解1818%實(shí)物還建88%貨幣安置3030%征地安置方式局部實(shí)物,局部貨幣4646

17、%留地安置l6l6%地位,不能充分表達(dá)自己的意愿,也不能對(duì)本集體所擁有的土地進(jìn)行處置.于弱勢(shì)地位在土地補(bǔ)償費(fèi)和土地流轉(zhuǎn)收益分配中,村民通過村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)現(xiàn)土地所有權(quán)收益,但是村民所擁有的農(nóng)民成員權(quán)與村集體所擁有的集體土地所有權(quán)相比,受集體決定支配,處于相對(duì)弱勢(shì)地位.烽火村成立烽火集團(tuán)以后,村民除就業(yè)取得的工資以外,還享有一定的福利,但是由于股份制公司尚未改造結(jié)束,目前村民尚未享受資產(chǎn)分紅.3.2.1對(duì)保存產(chǎn)業(yè)用地的認(rèn)知度較高,但在安置方式上農(nóng)民個(gè)體更希望獲得實(shí)物或貨幣隨著武漢開展戰(zhàn)略的實(shí)施,黃陂區(qū)包括天河街在內(nèi)的南部鄉(xiāng)鎮(zhèn),如盤龍經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū),灄口街,橫店街等由于一批省市重點(diǎn)工程(如漢口北專業(yè)市

18、場(chǎng)群,空港城,高鐵建設(shè),武麻高速公路,府河堤市警察實(shí)戰(zhàn)訓(xùn)練基地等)征用土地面積整體征地,農(nóng)村經(jīng)濟(jì)開展留用農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)缺乏保障,村集體經(jīng)濟(jì)得不到開展等歷史遺留問題越來越嚴(yán)重.鑒于以上實(shí)際情況,在漢口殯儀館工程征地時(shí),黃陂區(qū)按"征十補(bǔ)一"的方式預(yù)留了5O畝產(chǎn)業(yè)用地安置農(nóng)民,由農(nóng)民開展第三產(chǎn)業(yè).對(duì)此,82%的被調(diào)查村民在經(jīng)解釋之后都表示知道有保存產(chǎn)業(yè)用地這么一回事,但是他們作為安置的個(gè)體來說,大多數(shù)人還是希望獲得局部實(shí)物,局部貨幣的補(bǔ)償或者是直接全部貨幣補(bǔ)償(見表5).體更希望權(quán)屬歸集體所有對(duì)于保存產(chǎn)業(yè)用地的權(quán)屬問題,92%的被調(diào)查村民愿意歸村集體所有,僅有8%的村民愿意歸國家所

19、有或者無所謂.而且根據(jù)農(nóng)民自己介紹,權(quán)地所有權(quán)的歸屬問題上,28%的被調(diào)查村民贊同歸村委會(huì)所有,70%的被調(diào)查村民贊成歸村小組(生產(chǎn)隊(duì))所有,還有2%的被調(diào)查村民認(rèn)為應(yīng)該歸每個(gè)村民所有(見表6).3.2.3對(duì)于征地后的留用地方式和"征十留一"的面積,農(nóng)民個(gè)體根本滿意盡管大多數(shù)白橋村村民在安置方式上更希望獲得實(shí)物和貨幣,但對(duì)于保存產(chǎn)業(yè)用地開展第三表6:保存產(chǎn)業(yè)用地產(chǎn)權(quán)歸屬意愿調(diào)查絲直Cm艇舭阿統(tǒng)計(jì)指標(biāo)分類指標(biāo)人數(shù)所占比例集體所有9292%留用地權(quán)屬國有88%村委會(huì)2828%集體土地所有權(quán)歸屬村小組(生產(chǎn)隊(duì))7070%村民個(gè)人22/%表7:征地留用地利用方式和比例滿意度調(diào)查統(tǒng)計(jì)

20、指標(biāo)分類指標(biāo)人數(shù)所占比例滿意77%根本滿意4949%留用地利用方式不太滿意3737%很不滿意77%滿意2222%根本滿意3030%留地面積不太滿意3737%很不滿意1l11%產(chǎn)業(yè)的方式,56%的被調(diào)查村民表示滿意或根本滿意;另外,對(duì)于"征十留一"的留地面積,52%的訪中也發(fā)現(xiàn),農(nóng)民們對(duì)留地面積的態(tài)度留地越多越好,對(duì)于目前預(yù)留的50畝產(chǎn)業(yè)用地也根本滿意(見表7).希望獲取租金或就業(yè)時(shí)機(jī)對(duì)于黃陂區(qū)按"征十補(bǔ)一"的方式預(yù)留產(chǎn)業(yè)用地,由農(nóng)民開展第三產(chǎn)業(yè)的方式,51%的被調(diào)查村民希望將這局部產(chǎn)業(yè)用地直接出租獲取租金,除此以外,還有27%的被調(diào)查村民希望在保存產(chǎn)業(yè)用

21、地上興建企業(yè),獲得就業(yè)時(shí)機(jī)和工資收入(見表8).表示希望能夠由村集體自行選擇留地位置對(duì)于產(chǎn)業(yè)用地的預(yù)留位置,64%的被調(diào)查村民希望能夠由村集體白行選擇留地位置.在調(diào)研中,有村民也向調(diào)研小組表示雖然更希望能夠自己選擇留地位置,但還是會(huì)服從政府安排的,可就是很擔(dān)憂保存產(chǎn)業(yè)用地不能按方案落實(shí)到位(見表9).4武漢市保存產(chǎn)業(yè)用地政策實(shí)施中存在的問題分析通過采取不同走訪方式對(duì)烽火村研后發(fā)現(xiàn),目前武漢市保存產(chǎn)業(yè)用地±塑直CHINAREALESTATE表8:保存產(chǎn)業(yè)用地收益方式意愿調(diào)查統(tǒng)計(jì)指標(biāo)分類指標(biāo)人數(shù)所占比例轉(zhuǎn)讓費(fèi)77%留用地租金分紅5l51%收益方式工資收入2727%其他收入15l5%表9:

22、保存產(chǎn)業(yè)用地選址意愿調(diào)查統(tǒng)計(jì)指標(biāo)分類指標(biāo)人數(shù)所占比例政府安排1515%留用地選址村民代表會(huì)議決定6464%無所謂2121%過程中存在的問題主要有以下幾個(gè)方面.調(diào)研小組在走訪中發(fā)現(xiàn),政策制定時(shí)尚未充分考慮經(jīng)濟(jì)區(qū)位條件不同的假設(shè)干類村莊實(shí)際情況,對(duì)該區(qū)域留地收益能否承載失地農(nóng)民的生產(chǎn)生活和社會(huì)保障缺乏合理估算,法律法規(guī)不完善阻礙了保存產(chǎn)業(yè)用地供地方式的深入開展,導(dǎo)致保存產(chǎn)業(yè)用地方式無法到達(dá)保障失地農(nóng)民生產(chǎn)生莊,存在著留地比例過低,留地面積缺乏的情況.如果嚴(yán)格按目前改造政策執(zhí)行,那么可能使該村二,經(jīng)濟(jì)區(qū)位條件相對(duì)較差的村莊來說,留地比例那么可以滿足村民的需求,甚至存在開發(fā)缺乏的局面,一漢市保存產(chǎn)業(yè)用

23、地政策也無具體實(shí)施細(xì)那么,因此地面積的.目前,武漢市有對(duì)中心城區(qū)進(jìn)行"城中村"改造的村莊和遠(yuǎn)城區(qū)進(jìn)行重大建設(shè)工程征地的村莊,前者產(chǎn)權(quán)歸國家所有,后者產(chǎn)權(quán)歸集體所有,撥的供地方式與我國現(xiàn)行法律法規(guī)存在相悖的地方.?物權(quán)法?第137條規(guī)定:設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán),可以采取出讓或者劃撥等方式.工業(yè),商業(yè),旅游,娛樂和商品住宅等經(jīng)營性用地以及同一土地有兩個(gè)以上意向用地者的,應(yīng)當(dāng)采取招標(biāo),拍賣等建設(shè)用地使用權(quán).采取劃撥方式的,應(yīng)當(dāng)遵守法律,行政法規(guī)關(guān)于土地用途的規(guī)定.因此,武漢市要完善保存產(chǎn)業(yè)用地方式和供地政策,還需要在集體土地轉(zhuǎn)為國有土地確實(shí)權(quán)及方法(包括集體建設(shè)用地,集體農(nóng)用地及根本

24、農(nóng)田),繼續(xù)保存集體建設(shè)用地性質(zhì)的可行性和途徑等方面進(jìn)行深入研究.武漢市產(chǎn)業(yè)用地的規(guī)劃選址,受城市規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的限制,無法輕易由當(dāng)?shù)卮寮w自主選擇;且存在工程選址困難或無法落實(shí)選址的問題.?關(guān)于積極推進(jìn)"城中村'綜合改造工作的意見?(武發(fā)200413號(hào))中規(guī)定:"城中村"實(shí)施改造建設(shè),其規(guī)劃編制,建設(shè)管理的各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)和控制指標(biāo)按城市規(guī)劃,管理標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行,其改造建設(shè)應(yīng)符合武漢市城市總體規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)開展規(guī)劃的要求.但主城區(qū)內(nèi)保存產(chǎn)業(yè)用地是零星地進(jìn)行,其用途時(shí)常與土地利用總體規(guī)劃或者城市規(guī)劃發(fā)生矛盾,以至于在產(chǎn)業(yè)用地的開發(fā)過程中,失地農(nóng)民雖然有產(chǎn)業(yè)用地的指標(biāo)

25、,卻往往因?yàn)楣こ绦再|(zhì)不能同時(shí)滿足"土地利用總體規(guī)劃或者城市規(guī)劃"要求征地也存在保存產(chǎn)業(yè)用地難以通過審批,落實(shí)的情況,特別是近幾年來,國家對(duì)土地實(shí)行最嚴(yán)格的保護(hù)政策,征地審批手續(xù)辦理時(shí)間較長(zhǎng),導(dǎo)致工程建設(shè)需要的土地已征用,村民房屋已拆遷,但產(chǎn)業(yè)用地規(guī)劃還沒有批,比方80萬噸乙烯工程和武漢新火車站建設(shè)征地,在調(diào)研組了解的一年多時(shí)間內(nèi),和平街廠前村的150畝還建用地和和平街,建設(shè)鄉(xiāng)五村的750畝開展用地仍未落實(shí),有關(guān)還建房建設(shè)和村集體經(jīng)濟(jì)開展無法正常開展.弱勢(shì)地位對(duì)于被征地農(nóng)民而言,留用地是其失去土地后經(jīng)濟(jì)收入的主要來源和今后生活的有力保障.土地流轉(zhuǎn)收益局部應(yīng)是按財(cái)產(chǎn)權(quán)性質(zhì)進(jìn)行分

26、配用權(quán)用益物權(quán)"誰所有誰收益"的原那么,產(chǎn)業(yè)用地經(jīng)營管理或經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)所產(chǎn)生的利益分配應(yīng)最終主要落實(shí)到農(nóng)民手中.但在調(diào)研中發(fā)現(xiàn),在土地補(bǔ)償費(fèi)和土地流轉(zhuǎn)收益分配中,村民通過村集體實(shí)絲直CHlNAREALESl現(xiàn)土地所有權(quán)收益,受集體決定支配,處于相對(duì)弱勢(shì)地位;而村集體相對(duì)地方政府,又處于相對(duì)弱勢(shì)地位.這是由于一方面,在征地中各級(jí)政府既制定規(guī)那么又執(zhí)行規(guī)那么,再加上政府作為土地一級(jí)市場(chǎng)府在征地利益分配中占據(jù)著主要的,絕對(duì)的地位,其成為利益分配主體中最具競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的一方.另一方面,在現(xiàn)階段中,村委雖由民主選舉產(chǎn)生,但村委選舉是在地方政府指導(dǎo),協(xié)調(diào)和監(jiān)督下織面對(duì)地方政府而言總是處于附屬

27、地位,村民個(gè)的分配進(jìn)行支配,假設(shè)村集體組織此時(shí)以各種借口,理由截留村民應(yīng)得征地補(bǔ)償費(fèi)時(shí),村民個(gè)體也處在了被動(dòng)地位.目前,村民個(gè)體在政府決策過程中所發(fā)揮的作用微乎其微,究其原因便是直接代表村民利益的相關(guān)組織力量薄弱,規(guī)模不大,且覆蓋面小,對(duì)公共決策影響能力相當(dāng)有限.因此,在地方政府進(jìn)行決策過程時(shí),很難看到具有威懾力和凝聚力的村集體或者村民代表來表達(dá)其呼聲,維護(hù)其利益.5政策啟示要不斷深化土地制度改革,實(shí)行最嚴(yán)格的耕按照公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地的區(qū)分,逐步縮小征地范圍,采取農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織參與征地協(xié)商方法,健全區(qū)片綜合價(jià)形成機(jī)制,依法征收農(nóng)村集體土地要按照同地同價(jià)原那么及時(shí)足額給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組

28、織和農(nóng)民合理補(bǔ)償;要逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng),對(duì)依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地,必須通過統(tǒng)一有形以公開標(biāo)準(zhǔn)的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán),的前提下與國有土地享有平等權(quán)益.圭絲直CmNAREALEATE標(biāo)準(zhǔn)化的市場(chǎng)流轉(zhuǎn)取代政府征收,縮小土地征收范圍,完善征地補(bǔ)償機(jī)制,逐步壓縮農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地政策的適用范圍,爭(zhēng)取將其局部化,個(gè)案化,從源頭上解決保存用地分配問題.目前,武漢市推行保存產(chǎn)業(yè)用地并沒有標(biāo)準(zhǔn)的法律法規(guī),僅依靠假設(shè)干文件支持,這從標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)作的角度略顯粗糙.建議國家層面,在2004年l1月國土資源部發(fā)布的?關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見?中增加有關(guān)保存產(chǎn)業(yè)用地的條款,確立保存產(chǎn)業(yè)用地制度,對(duì)相關(guān)問

29、題做出明確統(tǒng)一的規(guī)定,尤其需要進(jìn)一步明確保存產(chǎn)業(yè)用地的概念內(nèi)涵,適用條件,適用范圍,規(guī)劃用途,報(bào)批程序,面積比例,安置對(duì)象,土地權(quán)屬,供地方式,規(guī)費(fèi)征收,開發(fā)建設(shè),利益分配,流轉(zhuǎn)限制,資金監(jiān)管,優(yōu)惠措施等問題,出臺(tái)政策時(shí)也需要注意同現(xiàn)行的法律,法規(guī),政策和規(guī)章的銜接.為被征地農(nóng)民保存產(chǎn)業(yè)用地模式的適用性主要受地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)開展階段,用地需求狀況,宗地區(qū)位條件,村集體管理水平,村民從業(yè)人員比例與從業(yè)結(jié)構(gòu)等因素的影響,需根據(jù)留用地的適用條件,在與規(guī)劃相協(xié)調(diào)的根底上確定實(shí)施留用地安研發(fā)現(xiàn):由于受到區(qū)域經(jīng)濟(jì)開展與留用地所處區(qū)位,村集體經(jīng)營能力等條件制約,不同村集體(村行保存產(chǎn)業(yè)用地,可以作為解決被征地農(nóng)

30、民補(bǔ)償安置和就業(yè)的一種重要方式,但在遠(yuǎn)城區(qū)保存產(chǎn)業(yè)用地政策的效果并不明顯.因此,對(duì)于保存產(chǎn)業(yè)用地政策的選擇應(yīng)該在宏觀上從城市經(jīng)濟(jì)開展階構(gòu),城市用地需求態(tài)微觀上從集體管理從業(yè)結(jié)構(gòu),村民受教育程度和宗地情況等5個(gè)方面來評(píng)價(jià)特定宗地單元采用留用地的可行性以及方式方法.武漢市可以在不侵犯村民自治權(quán)利的前提下,從制度上保證農(nóng)民在收益分配中的權(quán)力,從政府管理角度對(duì)留用地分配制訂相應(yīng)的管理方法,下三方面:(1)在分配方式,分配標(biāo)準(zhǔn),分配主體方面制訂政策框架,對(duì)各村制訂具體分配政策提出原那么性要求,提供業(yè)務(wù)指導(dǎo),盡量使分配方案合法合理,切實(shí)維護(hù)特殊主體或少數(shù)人合法權(quán)益,縮小分配權(quán)益差異.(2)建立農(nóng)村留用地分

31、配的監(jiān)督機(jī)制,引導(dǎo)村民依法自治.如可以根據(jù)?村民委員會(huì)組織法?第20條"村民會(huì)議可以制定和修改村民自治章程,村規(guī)民約,并報(bào)鄉(xiāng),民族鄉(xiāng),鎮(zhèn)的人民政府備案"的精神,對(duì)村民會(huì)議或村民代表會(huì)議通過的保存用地分配方案實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)備案制,對(duì)不合法和明顯不合理的分配方案,由鄉(xiāng)鎮(zhèn)責(zé)令村法性審查,對(duì)不合法分配方案要求整改,土地,規(guī)劃建設(shè)等有關(guān)部門不予以支持.(3)政府從土地收益中拿出一定資金建立"留地安置專用資金",專項(xiàng)用于對(duì)個(gè)別村現(xiàn)有自用土地達(dá)不到留地安置指標(biāo)而需異地安置所需征地費(fèi)用的補(bǔ)償,以維護(hù)"城中村"的合法權(quán)益,保障留地安置公平實(shí)施.6結(jié)語

32、在我國快速城市化過程中,農(nóng)民面臨失去土地,就業(yè)空間狹小,利益缺乏保障等一系列問題.在征用農(nóng)村土地后,通過怎樣的途徑使農(nóng)民有長(zhǎng)期穩(wěn)定的生活來源,怎樣的方式協(xié)調(diào)政府與失地農(nóng)民的利益沖突,怎樣的思路促進(jìn)各方思想觀念由小農(nóng)型向現(xiàn)代型的轉(zhuǎn)變等,都是當(dāng)今社會(huì)必須正視的問題."保存產(chǎn)業(yè)用地"既解決了失地農(nóng)民的長(zhǎng)期的生活保障問題,又較好地維護(hù)了社會(huì)的穩(wěn)定,不失為一個(gè)好的失地農(nóng)民安置方法.但是,任何一個(gè)事物的出現(xiàn)和開展都會(huì)伴隨著相應(yīng)的問題出現(xiàn)和開展,在對(duì)烽火村和白橋村保存產(chǎn)業(yè)用地政策實(shí)施效果進(jìn)行調(diào)研分析的根底上,對(duì)武漢市城鄉(xiāng)邊緣帶保存產(chǎn)業(yè)用地政策的分析,在一定程度上有利于我們找出這種安置方式的普遍癥結(jié),以便在將來的完善過程中對(duì)癥下藥.參考文獻(xiàn):1.李茂嵐.中國農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題研究.山西經(jīng)濟(jì)出版社.?1996土地市場(chǎng)C觚肌阿征地安置方式的變用范圍的定量評(píng)價(jià)與實(shí)證研究.城市開展研究.2021.16