1、1 / 8關(guān)于某市農(nóng)民脫貧致富的調(diào)查與思考解決農(nóng)民貧困問題是推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的重要內(nèi)容，也是縮小城鄉(xiāng)收入 差距、構(gòu)建和諧社會的首要任務(wù)。XX 市 XX 年被列入湖南省扶貧開發(fā) 工作重點(diǎn)縣市， XX 年列入國家武陵山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)縣市 以來，扶貧開發(fā)取得了長足進(jìn)展，農(nóng)民收入穩(wěn)定增長。但是由于體制 機(jī)制、自然條件、 農(nóng)民素質(zhì)等諸多條件的影響和制約，農(nóng)民增收致富 仍然面臨一系列困難和問題，需要采取多種措施加以解決。近日，市 財(cái)政局會同市扶貧辦就全市農(nóng)民脫貧致富問題進(jìn)行了專題調(diào)研。 課題 組以 XX 市扶貧工作為切入點(diǎn)，采取專題座談、實(shí)地走訪、問卷調(diào)查 等方式開展，重點(diǎn)考察 XX 市的省直以及市

2、縣單位駐點(diǎn)扶貧村，同時(shí) 走訪該市組織、扶貧、農(nóng)業(yè)等部門以及相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)，對全市的建設(shè) 扶貧情況進(jìn)行縱向比較與橫向考察， 力求總體性地分析建設(shè)扶貧過程 中存在的問題及其原因， 進(jìn)而提出構(gòu)建建設(shè)扶貧長效機(jī)制的對策建議。一、新時(shí)期貧困人口現(xiàn)狀XX 市現(xiàn)轄 20 個(gè)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、辦事處， 922 個(gè)行政村。全市面積 1896.87 平方公里，耕地 63 萬畝，其中水田 42 萬畝，旱土 21 萬畝?？?cè)丝?110 萬，其中農(nóng)業(yè)人口 93 萬，是典型的人多地少的縣市。 國家八七 扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃實(shí)施后，特別是 XX 市被列入國家、省重點(diǎn)扶持縣市 以來，全市扶貧開發(fā)工作不斷深化，取得了豐碩成果。 2008-XX 年

3、， 全市共投入各項(xiàng)扶貧資金 58287 萬元，其中財(cái)政扶貧資金 3246.5 萬 元，信貸扶貧資金 11235.5萬元，整合其它資金和農(nóng)民自籌資金 43805 萬元。預(yù)計(jì) XX 年全市投入各2 / 8項(xiàng)扶貧資金 22526 萬元， 其中財(cái)政扶貧 資金 1356 萬元， 信貸扶貧資金 3190萬元，整合其它資金和農(nóng)民自籌 資金 17980 萬元。累計(jì)解決飲水困難人口2.58 萬人，修建通鄉(xiāng)公路 244 公里、通村公路 659 公里，完成農(nóng)網(wǎng)改造 345個(gè)村，新修、整修 水渠 162 千米，整修山塘 275 口，維修水庫、堤壩 11處。貧困地區(qū) 和貧困村綜合生產(chǎn)能力得到增強(qiáng)，群眾生產(chǎn)生活條件明顯改

4、善。XX 年財(cái)政投入各項(xiàng)扶貧資金 22526 萬元，預(yù)計(jì)全市農(nóng)民人均純收入 達(dá)到3890 元，同比增長 14%；低收入人口農(nóng)民人均純收入達(dá)到 1780 元，同比增長 15%。全年凈減少貧困人口 2.1 萬人（按 2300 元的新 貧困標(biāo)準(zhǔn)線）。但貧困地區(qū)和貧困人口仍然有一些問題和困難比較突 出。（一） 農(nóng)村貧困面廣人多。國家提高貧困標(biāo)準(zhǔn)后，全市 2300 元以下 的貧困人口為 34.16 萬人（國家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)調(diào)隊(duì)數(shù)據(jù)） ，占農(nóng)業(yè)人口的 34.5%。其中，人均收入在 1000 元以下的戶占 4%，在 1000-1800 元 的戶占 9%，在 1800-2300 元的戶占 13%。貧困人口規(guī)模大、分

5、布廣， 扶貧的任務(wù)重、難度大。（二） 貧困地區(qū)和貧困人口處于弱勢地位，貧富差距進(jìn)一步拉大。社 會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下， 市場在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用， 在市場 競爭中，貧困地區(qū)在交通、通訊、人力、資本等各方面處于劣勢，資 源要素都向回報(bào)率更高的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)集中， 貧困地區(qū)不能獲取更多 的資金投入和發(fā)展空間。 貧困地區(qū)貧富分化的趨勢也日益明顯， 目前 “開發(fā)式”扶貧主要是依靠能人、 龍頭企業(yè)、經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行經(jīng)濟(jì)開發(fā)、 帶動和扶持貧困人口來發(fā)展經(jīng)濟(jì)， 在客觀上富人在扶貧開發(fā)政策和資 金上受益更多，而貧困人口3 / 8受益相對較小。（三）農(nóng)村返貧現(xiàn)象回潮。 一些脫貧人口由于先天條件差， 基礎(chǔ)脆弱， 穩(wěn)

6、定性不強(qiáng)。 雖然經(jīng)過扶持越過了貧困線， 但其生產(chǎn)生活條件未得到 根本性的改變，抵御突發(fā)事件的能力弱，仍然處于貧困臨界點(diǎn)。一旦 遭受自然災(zāi)害、疾病、市場變化以及生產(chǎn)經(jīng)營上的思想觀念，極易出 現(xiàn)返貧現(xiàn)象。近幾年，我市連續(xù)遭受洪澇災(zāi)害和百年不遇的干旱，貧 困地區(qū)返貧率較高。值得重視的是農(nóng)民的依賴意識加重。 很多農(nóng)民往 往將脫貧與農(nóng)村的發(fā)展完全等同起來， 盲目等項(xiàng)目等資金， 將“幫扶” 等同于“應(yīng)扶”。 據(jù)統(tǒng)計(jì)，漣源市每年返貧人口均在萬的高位上 徘徊。（四）貧困地區(qū)農(nóng)民生活水平仍然較低。 我市貧困農(nóng)民的主要增收渠 道是發(fā)展產(chǎn)業(yè)和外出務(wù)工。 由于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)脆弱、勞務(wù)輸出局限，貧困 人口的收入層次低、總量小

7、、增長慢，幾年來，雖然我市農(nóng)民人均純 收入年平均增幅達(dá)到 10%左右，目前仍只相當(dāng)于全國水平的 98%、全 省水平的 70%。而且由于我市區(qū)域發(fā)展不平衡、農(nóng)村貧富差距大，大 部分貧困地區(qū)的農(nóng)民收入和生活狀況遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國平均水平。到 XX 年底，全市尚有 232 個(gè)行政村、 4520 個(gè)自然村不通水泥（瀝青）公 路， 80 個(gè)行政村、 819 個(gè)自然村未完成農(nóng)網(wǎng)改造， 1475 個(gè)自然村不 通電視廣播， 12.6 萬戶飲水困難，石漠化面積達(dá) 45599 公頃 。（五）特殊困難群體凸現(xiàn)社會隱患。在我市現(xiàn)存的貧困人口中，一些 特殊困難群體如孤寡人員、 老弱病殘、單身漢、超生戶所占比重較高， 其中被民

8、政部門列為救濟(jì)對象的孤寡人員有 3279 戶，身體殘疾喪失 勞動力的有5829 戶，單身漢有 2145 戶，違反計(jì)劃生育的超生戶 1823 戶，共占貧困4 / 8農(nóng)戶總戶數(shù)的 35.8%。他們自身?xiàng)l件差， 適應(yīng)能力不強(qiáng)， 在扶貧開發(fā)過程中參與程度低，受益少，處于社會的邊緣地帶，勢必 給農(nóng)村發(fā)展和穩(wěn)定和諧帶來重重隱患。二、積貧難脫的社會現(xiàn)象透視（一）惡劣的自然環(huán)境是貧困的外在因素。 我市現(xiàn)存的貧困人口主要 分布在南北部高寒山區(qū)、大江口水庫和白馬水庫庫區(qū)，自然環(huán)境差。 首先是資源缺乏，土地貧瘠，宜農(nóng)耕地少，農(nóng)業(yè)效益低。貧困地區(qū)多 為石灰?guī)r地形，可用耕地少。白馬水庫、大江口水庫庫區(qū)人均耕地僅 有 0

9、.26 畝。其次是災(zāi)害頻繁。 貧困地區(qū)水土流失嚴(yán)重， 小雨即成洪， 小旱便是災(zāi)，有的地方農(nóng)業(yè)生產(chǎn)“十年九不收”。再是水、路、電等 基礎(chǔ)設(shè)施落后。至 XX 年底，全市尚有 32 個(gè)村 2.8 萬人和 1.6 萬頭大 牲畜存在飲水困難， 絕大部分村水利設(shè)施老化， 通訊不暢、信息閉塞。（二）人口素質(zhì)差是貧困的內(nèi)在原因。在生產(chǎn)力諸要素中，勞動者素 質(zhì)是決定性的因素。但是，我市貧困地區(qū)人口素質(zhì)的問題仍然十分明 顯。首先，在思想素質(zhì)方面，由于貧困人口長期處于貧困的狀態(tài)，經(jīng) 常受國家救濟(jì)，普遍缺乏進(jìn)取心， 自力更生、艱苦奮斗的主動性不強(qiáng)， “等、要、靠”等依賴、惰性思想嚴(yán)重。在文化技術(shù)素質(zhì)方面，由于 農(nóng)村基

10、礎(chǔ)教育滯后， 農(nóng)業(yè)科技和技術(shù)推廣體系又不健全， 貧困農(nóng)民受 教育、培訓(xùn)程度低，職業(yè)技能低下，自我造血功能不強(qiáng)。同時(shí)，醫(yī)療 衛(wèi)生事業(yè)落后、局部地區(qū)人口增長過快也在一定程度上影響了貧困人口的素質(zhì) （三）制度設(shè)計(jì)上的缺陷加劇了貧困現(xiàn)象。 從我國前一階段的農(nóng)村扶 貧戰(zhàn)略來看， 也存在一些偏差和缺陷： 國家將扶貧資金幾乎全部投放 在國家確定的貧困地區(qū)， 忽視了省扶重點(diǎn)縣及非貧困地區(qū)的貧困人口。扶貧資金多渠道多部門發(fā)放， 資金分散，效益不明顯。實(shí)施“普惠制” 而5 / 8非“特惠制”，在客觀上，最底層的貧困人口受益相對較小。 同時(shí)， 扶貧機(jī)構(gòu)地位不高、職能較少、隊(duì)伍不強(qiáng)、經(jīng)費(fèi)短缺，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)無 專門工作機(jī)

11、構(gòu)，在一定程度上影響了扶貧工作水平和工作效率。（四）農(nóng)村基層組織的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與公共服務(wù)職能弱化。 家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)行后， 農(nóng)村基層組織與分散的家庭之間的經(jīng)濟(jì) 鏈條出現(xiàn)斷裂， 村級組織可控制的經(jīng)濟(jì)資源大幅減少， 許多村民發(fā)展 農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、 外出務(wù)工經(jīng)商等基本上是獨(dú)立完成， 沒有依靠或依靠不了 村級組織來實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，村級集體經(jīng)濟(jì)非常薄弱，在 xx 市 50 個(gè)特困 村中， 85%以上的村沒有集體收入來源，大部分的村都有負(fù)債，基層 組織運(yùn)轉(zhuǎn)十分困難， 每年到位的 3萬元辦公經(jīng)費(fèi)顯得捉襟見肘， 日常 開支都十分困難。 經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱的情況下村級組織帶領(lǐng)村民致富的能 力也大為減弱。（五）財(cái)政扶貧資金分散整

12、體效益低下。 目前，整合扶貧資金已成為社會關(guān)注的焦點(diǎn)， 但扶貧資金仍處于分散 狀態(tài)，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃， 建設(shè)扶貧工作錢少事多， 吃、穿、用、住、行， 水、電、路、醫(yī)等樣樣都管，因此只能是“撒胡椒鹽式”的“粗放式 扶持”，有些地方出現(xiàn)了扶貧資金“上分下合”的狀況，如 xx 鎮(zhèn)某 村，將油茶林改造資金 12 萬余元、村級互助合作項(xiàng)目啟動資金 10 萬 元，加以“整合”用于彌補(bǔ)村組公路建設(shè)、電網(wǎng)改造、飲水工程等項(xiàng) 目建設(shè)資金的不足， 真正用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的只有 3 萬余元。扶貧資源自 上而下的傳遞方式以及扶貧資金的分散性， 使得部分扶貧主體將很大 一部分精力用于項(xiàng)目申報(bào)和爭取， 扶貧規(guī)劃與項(xiàng)目管理實(shí)施卻非常

13、乏 力。同時(shí)，村級扶貧規(guī)劃并不能與上級規(guī)定的扶貧項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)有效對接， 扶貧項(xiàng)目沒能達(dá)到因地制宜的效果。三、有效開展扶貧攻堅(jiān)的路徑探索 近年來，中央和湖南省積極推行新農(nóng)村6 / 8建設(shè)， 著力改變二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu) 和城鄉(xiāng)戶籍管理制度， 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，進(jìn)一步確定了農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ) 地位，加大了對農(nóng)業(yè)貧困地區(qū)的投入，健全了增加農(nóng)民收入的機(jī)制， 為貧困地區(qū)和農(nóng)村的發(fā)展構(gòu)筑了良好的政策發(fā)展平臺。但緩解貧困人 口，促進(jìn)貧困地區(qū)全面發(fā)展， 還必須在扶貧開發(fā)政策和導(dǎo)向上有所創(chuàng) 新，建議從以下四個(gè)方面入手：（一）加強(qiáng)貧困地區(qū)基礎(chǔ)建設(shè)，夯實(shí)脫貧基礎(chǔ)。要以扶貧開發(fā)整村推 進(jìn)為抓手和平臺， 著力改善貧困人口生產(chǎn)生活條件。 加

14、大農(nóng)田水利設(shè) 施建設(shè)力度， 重點(diǎn)是改造中低產(chǎn)田和硬化山塘水渠等水利設(shè)施， 提高 防災(zāi)抗災(zāi)和農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力， 確保糧食生產(chǎn)安全； 加強(qiáng)貧困地區(qū)村 組公路建設(shè)，實(shí)現(xiàn)貧困村村村通公路通廣播， 100%的自然村完成電網(wǎng) 改造；加快郵電、通訊、飲水等設(shè)施建設(shè)，逐步改善貧困農(nóng)戶住房條 件，有效控制水土流失，搞好退耕還林，發(fā)展農(nóng)村小水電和沼氣建設(shè)， 優(yōu)化農(nóng)村能源結(jié)構(gòu)。（二）加大貧困農(nóng)民培訓(xùn)教育力度，增強(qiáng)造血功能。強(qiáng)化農(nóng)村基礎(chǔ)教 育，加強(qiáng)思想引導(dǎo)和教育， 改善農(nóng)民的文化知識結(jié)構(gòu)，改變陳舊的思 想觀念，提高其基本素質(zhì)。 按照市場經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的要求，依托產(chǎn) 業(yè)發(fā)展，因地制宜開展農(nóng)業(yè)實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)， 面向市場為農(nóng)民提供職業(yè) 技術(shù)培訓(xùn)，使貧困農(nóng)民成為有文化、懂技術(shù)、會經(jīng)營的新型農(nóng)民。建 立健全農(nóng)村社會保障體系， 有條件的地方要完善農(nóng)村低保機(jī)制， 全面 保障貧困婦女、兒童、殘疾人等特殊困難群體的合法權(quán)益。（三）多管齊下，拓寬貧困人口增收渠道。一是引進(jìn)、推進(jìn)新技術(shù)、 新品種，發(fā)展高效、優(yōu)質(zhì)農(nóng)業(yè)，開辟就業(yè)門路。如充分利用我市肉牛 產(chǎn)業(yè)特色，大力發(fā)展“牛、沼、草”生態(tài)農(nóng)業(yè)模式，廣開增收門路。 二是著力培植特7 / 8色產(chǎn)業(yè)，力求實(shí)現(xiàn)“一鄉(xiāng)一業(yè)”、“一村一品”，促 進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民與市場對接。如依托我市現(xiàn)有資源和產(chǎn) 業(yè)規(guī)模，積極發(fā)展“藥、菜、林”深加工項(xiàng)目，做大做強(qiáng)，形成規(guī)模 集聚