1、第 PAGE28 頁 共 NUMPAGES28 頁論行政協(xié)議法律效力狀態(tài)摘要：對(duì)于行政協(xié)議的法律效力狀態(tài)，最高人民法院關(guān)于適用假設(shè)干問題的解釋第 15 條規(guī)定的“確認(rèn)有效”和“確認(rèn)無效”兩種行政協(xié)議判決形式，以此肯認(rèn)了有效和無效兩種行政協(xié)議效力狀態(tài)；而司法理論中卻成認(rèn)“有效”、“無效”、“可撤銷”以及“效力待定”四種行政協(xié)議效力狀態(tài)。事實(shí)上，對(duì)違法行政協(xié)議效力狀態(tài)確實(shí)定，不能僅單方面考慮行政協(xié)議的“契約性”，也不能僅單方面考慮行政協(xié)議的“行政性”，而應(yīng)該在衡量依法行政原那么與信賴?yán)姹Ｗo(hù)原那么和契約應(yīng)予遵守原那么根底上，對(duì)違法程度“嚴(yán)重且明顯”的行政協(xié)議，應(yīng)確認(rèn)無效；對(duì)違法程度未到達(dá)“嚴(yán)重且明

2、顯”的行政協(xié)議，應(yīng)確認(rèn)有效，即給予行政協(xié)議較大存續(xù)力，成認(rèn)違法但有效行政協(xié)議的存在；對(duì)涉及第三人權(quán)利的行政協(xié)議，應(yīng)確定為效力待定的行政協(xié)議，但最終會(huì)歸于無效或有效行政協(xié)議?！娟P(guān)鍵詞】：p 】： ：違法行政協(xié)議；無效行政協(xié)議；效力待定行政協(xié)議；可撤銷行政協(xié)議一、引言20_ 年 5 月 1 日修改后的中華人民共和國行政訴訟法下簡稱行政訴訟法施行以前，在我國行政法上，根本沒有關(guān)于行政協(xié)議效力制度的相關(guān)法律規(guī)定，既沒有行政協(xié)議的專門立法，一些單行的行政性法律標(biāo)準(zhǔn)中，也沒有專門的關(guān)于行政協(xié)議效力的規(guī)定。例如作為有關(guān)行政協(xié)議的單行行政法律標(biāo)準(zhǔn)，中華人民共和國土地承包法第 22 條僅規(guī)定“承包合同自成立時(shí)生

3、效”，而對(duì)于合同的效力狀態(tài)卻沒有涉及，作為地方行政程序立法代表的湖南省行政程序規(guī)定第 96 條也僅規(guī)定“有關(guān)行政協(xié)議報(bào)批準(zhǔn)后才能生效”，其仍然沒有行政協(xié)議效力的系統(tǒng)規(guī)定，除此之外，其他地方行政程序立法中也都沒有關(guān)于行政協(xié)議效力的系統(tǒng)規(guī)定。修改后的行政訴訟法明確將行政協(xié)議爭議納入行政訴訟受案范圍，雖然其同樣沒有明確規(guī)定行政協(xié)議的效力制度，但最高人民法院關(guān)于適用假設(shè)干問題的解釋下簡稱適用解釋第 15 條規(guī)定了“確認(rèn)協(xié)議有效”和“確認(rèn)協(xié)議無效”兩種行政協(xié)議判決形式，這兩種判決形式均是針對(duì)行政協(xié)議效力作出的判決，由此能否得出結(jié)論認(rèn)為：我國立法上只成認(rèn)有效的行政協(xié)議與無效的行政協(xié)議兩種效力？ 另外，適用

4、解釋第 14 條規(guī)定：“人民法院審查行政機(jī)關(guān)是否依法履行、按照約定履行協(xié)議或者單方變更、解除協(xié)議是否合法，在適用行政法律標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，可以適用不違背行政法和行政訴訟法強(qiáng)迫性規(guī)定的民事法律標(biāo)準(zhǔn)。”僅就法條的標(biāo)準(zhǔn)表述來看，其只是明確法院審查履行、變更、解除行政協(xié)議時(shí)，可適用有關(guān)民事法律標(biāo)準(zhǔn)，但并未明確在斷定行政協(xié)議的效力時(shí)，也可適用有關(guān)民事法律標(biāo)準(zhǔn)關(guān)于民事合同效力的規(guī)定。當(dāng)然，一般認(rèn)為“人民法院審理行政協(xié)議案件，都隱含著一個(gè)對(duì)行政協(xié)議效力的判斷”，由此似乎可以將適用解釋第 14 條的規(guī)定解釋為在判斷行政協(xié)議效力時(shí)，也可適用有關(guān)民事法律標(biāo)準(zhǔn)。進(jìn)而可以得出結(jié)論認(rèn)為：中華人民共和國合同法下簡稱合同法中關(guān)于

5、民事合同效力的規(guī)定均可適用于行政協(xié)議。但該條也明確強(qiáng)調(diào)，只能適用“不違背行政法和行政訴訟法強(qiáng)迫性規(guī)定”的民事法律標(biāo)準(zhǔn)，如前所述，適用解釋第 15 條只明確通過確認(rèn)有效判決和確認(rèn)無效判決肯認(rèn)了“有效”和“無效”兩種行政協(xié)議效力，而合同法中對(duì)民事合同卻規(guī)定了“有效”、“可撤銷”、“效力待定”以及“無效”四種效力。由此產(chǎn)生的問題是，適用解釋第 14條的規(guī)定是否屬于行政訴訟法強(qiáng)迫性規(guī)定？合同法關(guān)于民事合同效力的規(guī)定是否是違背了行政訴訟法的強(qiáng)迫性規(guī)定？ 最后，我國行政法與行政訴訟法對(duì)于行政行為的效力規(guī)定了有效、無效、可撤銷三種效力，而通說認(rèn)為行政協(xié)議也是一種行政行為，如此產(chǎn)生的問題即是：能否適用行政訴訟

6、法對(duì)行政行為效力的規(guī)定，將行政協(xié)議也分為有效、無效以及可撤銷？ 為解決上述問題，本文將通過搜集司法理論中有關(guān)行政協(xié)議的案件，分析p 整理出法官對(duì)行政協(xié)議效力狀態(tài)的判斷，結(jié)合世界各國立法例以及理論，對(duì)我國行政協(xié)議法律效力狀態(tài)，特別是違法行政協(xié)議的法律效力狀態(tài)進(jìn)展研究。二、司法理論中對(duì)行政協(xié)議法律效力狀態(tài)的斷定司法理論中，有學(xué)者以行政訴訟法修改為時(shí)間結(jié)點(diǎn)，在“北大法寶司法案例數(shù)據(jù)庫”中以“行政合同”、“行政協(xié)議”為題目、【關(guān)鍵詞】：p 】： 搜索出行政案件 45 個(gè)，通過分析p ，該學(xué)者發(fā)現(xiàn)法院對(duì)于行政協(xié)議效力的判斷，“除了有效、無效，并未出現(xiàn)可撤銷這種效力評(píng)價(jià)狀態(tài)?！逼渫瑫r(shí)也指出，“在已有的案例

7、中，很少看到法院審查行政合同當(dāng)事人意思表示的真實(shí)性，這可能是行政合同中當(dāng)事人之間協(xié)商、討價(jià)還價(jià)的空間較小所造成的?！倍谛姓V訟法修改施行以后，筆者以“行政協(xié)議”一詞為題目、【關(guān)鍵詞】：p 】： 在“北大法寶司法案例數(shù)據(jù)庫”中搜集并整理出行政協(xié)議案件 133 件，法院對(duì)行政協(xié)議的效力判斷呈現(xiàn)出四種情形：1、法院遵循適用解釋第 15 條中的規(guī)定，以有效或者無效對(duì)行政協(xié)議效力作出判斷，法院作出確認(rèn)有效判決或者確認(rèn)無效判決。例如在江伙朋等與福州市馬尾區(qū)住房和城鄉(xiāng)建立局等不依法履行房屋拆遷行政協(xié)議上訴案中，法院認(rèn)為“本案房屋征收補(bǔ)償協(xié)議書的簽訂主體合法，內(nèi)容也符合當(dāng)事人的真實(shí)意思表示，沒有違背法律、行

8、政法規(guī)制止性規(guī)定，該房屋征收補(bǔ)償協(xié)議書依法成立，合法有效”，最終法院判決確認(rèn)房屋征收補(bǔ)償協(xié)議有效。在王鳳林與牙克石市房屋征收與補(bǔ)償中心、于海深確認(rèn)行政協(xié)議無效行政判決書案中，法院認(rèn)定“被告牙克石市征收與補(bǔ)償中心與第三人王鳳林簽訂的房屋征收與補(bǔ)償安置協(xié)議主要證據(jù)缺乏、程序違法”，法院最終判決確認(rèn)房屋征收補(bǔ)償安置協(xié)議無效。2、法院適用行政訴訟法第 70 條關(guān)于行政行為撤銷的規(guī)定，作出撤銷判決撤銷行政協(xié)議。在李運(yùn)河、毛冬玲與張家界市國土資局武陵分局、毛子純拆遷行政協(xié)議糾紛案，周水堂、周芝娟訴被告紹興市越城區(qū)東湖鎮(zhèn)人民政府房屋征收貨幣補(bǔ)償行政協(xié)議案中，11原告均訴請(qǐng)撤銷行政協(xié)議，一審法院經(jīng)審查，認(rèn)為行

9、政協(xié)議因違背行政訴訟法第 70 條關(guān)于行政行為撤銷的規(guī)定，以行政協(xié)議主體明顯不當(dāng)，主要證據(jù)缺乏等為由，判決撤銷被訴行政協(xié)議。12 3、雖然法院未撤銷行政協(xié)議，但適用了合同法第 54 條13關(guān)于可撤銷民事合同的規(guī)定，審查行政協(xié)議是否屬于可撤銷的行政協(xié)議。如在潘關(guān)仁等與杭州市蕭山區(qū)人民政府北干街道辦事處拆遷行政協(xié)議上訴案中，14一審法院認(rèn)為：“原告無證據(jù)證明其在簽訂協(xié)議時(shí)存在合同法第五十四條規(guī)定的重大誤解或顯失公平的情形，故其要求撤銷兩份房屋拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議的訴訟懇求，缺乏事實(shí)和法律根據(jù)。”15在尹強(qiáng)等與眉山市彭山區(qū)房屋征收管理局等征收補(bǔ)償行政協(xié)議上訴案中，16法院更是明確指出，“根據(jù)中華人民共和

10、國行政訴訟法及其司法解釋的相關(guān)規(guī)定，相對(duì)人就行政協(xié)議的履行、懇求變更、撤銷或解除協(xié)議等平等主體間權(quán)利義務(wù)關(guān)系提起訴訟的，需按照中華人民共和國行政訴訟法及有關(guān)司法解釋并參照適用中華人民共和國合同法及司法解釋進(jìn)展審理。上訴人懇求撤銷與二被上訴人簽訂的 288 號(hào)房屋征收補(bǔ)償協(xié)議，屬上訴人向人民法院提起的合同撤銷之訴?！?4、法院作出確認(rèn)行政協(xié)議有效或無效判決，但其適用了合同法第 49 條、17第 51 條18關(guān)于效力待定合同的規(guī)定，以行政協(xié)議未經(jīng)被代理人或者未經(jīng)有權(quán)處分人的追認(rèn)為理由，認(rèn)定行政協(xié)議為無效行政協(xié)議；反之，認(rèn)定為有效行政協(xié)議。如在孫兆偉訴大洼縣房屋征收管理辦公室行政協(xié)議案中，19法院認(rèn)

11、為“根據(jù)中華人民共和國合同法第五十一條規(guī)定，無代理權(quán)限所簽訂的房屋征收補(bǔ)償協(xié)議效力屬于待定，必須由真正的被征收人即房屋所有人追認(rèn)合同效力后，才能有效。本案中，被征收人房屋系原告孫兆偉所有，原告兒子孫家闖不是房屋的共有人及合法的受委托人或代理人，故該房屋征收補(bǔ)償安置協(xié)議在簽約主體確實(shí)認(rèn)、委托關(guān)系的成立上存在違犯上述法律規(guī)定的違法行為，其協(xié)議效力依法應(yīng)確認(rèn)無效?！?0 由上可見，司法理論中法院對(duì)行政協(xié)議法律效力狀態(tài)的認(rèn)定存在較大差異，同樣基于主要證據(jù)缺乏這一違法事由，有法院判決確認(rèn)行政協(xié)議無效，也有法院判決撤銷行政協(xié)議；同樣基于行政協(xié)議主體明顯不當(dāng)這一違法事由，有法院判決撤銷行政協(xié)議，也有法院認(rèn)定

12、行政協(xié)議為效力待定行政協(xié)議。這些差異必然會(huì)對(duì)司法的統(tǒng)一性產(chǎn)生影響，需要理論上對(duì)其進(jìn)展研究。三、域外有關(guān)行政協(xié)議法律效力狀態(tài)的爭議及啟示域外關(guān)于行政協(xié)議法律效力狀態(tài)的立法例以及有關(guān)理論爭議，其最主要的差異表達(dá)為對(duì)違法行政協(xié)議是否成認(rèn)可撤銷行政協(xié)議這一法律效力狀態(tài)。在立法上，關(guān)于違法行政協(xié)議的效力問題，德國以及我國臺(tái)灣地區(qū)行政程序法都采取了二分法的架構(gòu)，即對(duì)于違法行政協(xié)議的法律效果，只有“違法而無效”與“單存違法仍屬有效”兩種類型，而沒有規(guī)定可撤銷的行政協(xié)議，對(duì)于有干預(yù)第三人權(quán)利的行政協(xié)議，在未經(jīng)其事前同意即逕行締結(jié)的，雖先以“效力待定”方式處理，但終局亦只有因未獲同意而確定無效或經(jīng)同意而有效兩種

13、結(jié)果，21因此有學(xué)者也將其稱為“浮動(dòng)無效”的行政協(xié)議。22在法國，法官可受理三種對(duì)行政合同的起訴：1要求對(duì)合同進(jìn)展解釋的訴請(qǐng)；2要求確認(rèn)合同無效的訴請(qǐng)；3要求給予賠償?shù)脑V請(qǐng)。在第二類訴請(qǐng)的案件中，假如法官確認(rèn)合同有效，合同締約當(dāng)事人就應(yīng)執(zhí)行合同；假如法官認(rèn)為合同無效，雙方可以行政責(zé)任為由而重新起訴。23由此可見，法國實(shí)際上也只肯認(rèn)了“有效”和“無效”兩種行政協(xié)議法律效力，作為行政合同法制比擬興旺的國家，法國也沒有規(guī)定可撤銷的行政合同。24但也有國家或地區(qū)的立法中成認(rèn)可撤銷行政協(xié)議，例如葡萄牙行政程序法1996 年第 185 規(guī)定：“一、假如根據(jù)本法典規(guī)定，決定行政合同訂立的行政行為為無效或可撤

14、銷，那么該行政合同也同樣為無效或可撤銷；二、民法典有關(guān)意思欠缺及瑕疵的規(guī)定，適用于所有行政合同”，澳門地區(qū)行政程序法1994年第 164 條規(guī)定：“一、行政合同中意思之欠缺與瑕疵，以及行政合同之無效與可撤銷，適用民法典對(duì)法律行為之規(guī)定，但下款之規(guī)定除外。二、如一行政行為為無效或可撤銷，那么標(biāo)的與該行為之標(biāo)的一樣，以及對(duì)同一詳細(xì)情況所作之標(biāo)準(zhǔn)與該行為所作者一樣之行政合同，亦為無效或可撤銷。”25 在理論上，對(duì)于是否成認(rèn)可撤銷行政協(xié)議有兩種根本觀點(diǎn)：1否認(rèn)論。否認(rèn)論者認(rèn)為違法行政協(xié)議并不存在可撤銷行政協(xié)議這一中間狀態(tài)。其典型觀點(diǎn)認(rèn)為：“違法行政合同在法定情況下才無效，在其他情況下，即使違法，仍然有

15、效并且具有完全的效果。與行政行為不同，關(guān)系人訴請(qǐng)撤銷、法律救濟(jì)程序中的廢除，行政機(jī)關(guān)撤銷或其他解決方法均不適用?！?6“行政法合同沒有像違法行政行為那樣的可訴請(qǐng)撤銷性和可撤回性?！?72肯定論?？隙ㄕ撝J(rèn)為違法行政協(xié)議行政契約除無效外，還應(yīng)存在可撤銷和效力待定等多種效力狀態(tài)。其典型觀點(diǎn)認(rèn)為：“有瑕疵之行政契約，法律僅就特定情形規(guī)定其為無效，那么甚多之瑕疵勢(shì)必在盡量有效之情形下，受到掩蓋，與依法行政原那么要求任何行政行為均須合法者，自有不符；德國聯(lián)邦行政法院亦不受立法之拘謹(jǐn)，傾向于認(rèn)為違法行政契約之效果不限于無效一途。違法行政處分不同之效果，原那么上也適用于行政契約?！?8“在立法政策上，對(duì)有“

16、重大瑕疵”之行政契約，仍應(yīng)以無效為其后果，有“其他瑕疵”之行政契約，那么可成認(rèn)其法律效力，或賦與其他法律效果?！?9 上述域外立法例和理論上對(duì)于是否成認(rèn)可撤銷行政協(xié)議的爭議，本質(zhì)上主要行政協(xié)議領(lǐng)域應(yīng)遵守的兩大原那么之間的沖突。否認(rèn)可撤銷行政協(xié)議的立法例與理論，其更多強(qiáng)調(diào)行政協(xié)議領(lǐng)域的契約應(yīng)予遵守原那么，在該原那么指導(dǎo)下，由于行政協(xié)議經(jīng)當(dāng)事人的合意而成立，應(yīng)盡量使其有效，法律僅就其存在嚴(yán)重瑕疵時(shí)規(guī)定為無效；而成認(rèn)可撤銷行政協(xié)議的立法例與理論，其更多強(qiáng)調(diào)行政協(xié)議領(lǐng)域應(yīng)遵守的依法行政原那么，在該原那么指導(dǎo)下，任何行政行為均不得違背法規(guī)，行政協(xié)議假如存在法律明確規(guī)定的瑕疵情形，那么認(rèn)定為無效行政協(xié)議，

17、而對(duì)于法律未明確規(guī)定的其他瑕疵情形，那么賦與其有效或者其他法律效果。由此可以得出結(jié)論認(rèn)為，對(duì)于違法行政協(xié)議法律效力狀態(tài)的選擇，本質(zhì)上是在各國立法以及法律制度運(yùn)作理論中，對(duì)契約應(yīng)予遵守原那么以及依法行政原那么進(jìn)展利益衡量的結(jié)果。四、我國行政協(xié)議的法律效力狀態(tài)在我國，對(duì)于是否成認(rèn)可撤銷行政協(xié)議這一問題，如前所述，立法上只明確了行政協(xié)議的“有效”和“無效”兩種效力狀態(tài)，司法理論中卻成認(rèn)“有效”、“無效”“可撤銷”以及“效力待定”四種效力狀態(tài)。由此，問題的關(guān)鍵在于我國是否應(yīng)成認(rèn)可撤銷行政協(xié)議以及效力待定行政協(xié)議，本局部將結(jié)合我國立法以及法律制度運(yùn)作理論，并通過對(duì)依法行政原那么以及契約應(yīng)予遵守原那么和信

18、賴?yán)姹Ｗo(hù)原那么進(jìn)展利益衡量，以此對(duì)我國行政協(xié)議法律效力狀態(tài)進(jìn)展考慮。一可否適用有關(guān)單方行政行為撤銷的規(guī)定，成認(rèn)可撤銷行政協(xié)議 基于依法行政原理，行政主體對(duì)因其認(rèn)定事實(shí)、適用法律錯(cuò)誤或其他原因此導(dǎo)致違法的單方行政行為都有主動(dòng)撤銷的義務(wù)，30假設(shè)行政主體認(rèn)為其作出的單方行政行為是違法的，它可以啟動(dòng)撤銷權(quán)。31因此，當(dāng)單方行政行為存在行政訴訟法第 70 條規(guī)定的違法事由時(shí)，法院可以作出撤銷判決以撤銷該違法的單方行政行為，同時(shí)行政主體也享有啟動(dòng)撤銷權(quán)，并按照法定程序撤銷該違法的單方行政行為。對(duì)于未被撤銷前的違法的單方行政行為，有學(xué)者將其法律效力狀態(tài)認(rèn)定為“生效”，區(qū)別于“有效”這一法律效力狀態(tài)，其指

19、的是單方行政行為在符合特定條件時(shí)開場(chǎng)產(chǎn)生形式效力，假如已生效的單方行政行為不符合法定要求，那么有權(quán)機(jī)關(guān)可以按照法定程序進(jìn)展撤銷而使其形式效力歸于消滅。32根據(jù)該學(xué)者對(duì)“生效”這一效力狀態(tài)的解釋，筆者以為，借鑒合同法上關(guān)于可撤銷合同的界定，33以“可撤銷單方行政行為”描繪未被撤銷前的違法的單方行政行為的法律效力狀態(tài)更為貼切。由此，當(dāng)行政協(xié)議同樣存在行政訴訟法第 70 條規(guī)定的違法事由時(shí)，是否與單方行政行為一樣，行政主體享有撤銷權(quán)而按照法定程序撤銷行政協(xié)議？此時(shí)具有違法瑕疵的行政協(xié)議的法律效力狀態(tài)是否可認(rèn)定為“可撤銷行政協(xié)議”？ 分析p 行政訴訟法第 70 條的規(guī)定可以發(fā)現(xiàn)，在行政協(xié)議締結(jié)過程中，

20、主要證據(jù)缺乏的，適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤的，違背法定程序的，超越職權(quán)的，濫用職權(quán)的以及明顯不當(dāng)這幾種違法事由，只會(huì)產(chǎn)生于行政機(jī)關(guān)一方，而不會(huì)產(chǎn)生于行政協(xié)議相對(duì)方。其最典型的表現(xiàn)就是行政協(xié)議相對(duì)人不可能違背行政協(xié)議締結(jié)的法定程序，不可能超越職權(quán)濫用職權(quán)。如在長興縣和平鎮(zhèn)人民政府與袁小平行政協(xié)議上訴案中，34法院指出“本案行政補(bǔ)償協(xié)議簽訂的行政主體不合法，即被告長興縣和平鎮(zhèn)人民政府系超越職權(quán)；同時(shí)，確定行政補(bǔ)償數(shù)額的程序也不合法，即未經(jīng)具有法定資質(zhì)的評(píng)估機(jī)構(gòu)的合法評(píng)估”，其違法事由均是產(chǎn)生于行政機(jī)關(guān)一方，由此判決撤銷行政協(xié)議；在李運(yùn)河、毛冬玲與張家界市國土資局武陵分局、毛子純拆遷行政協(xié)議糾紛案中，35法

21、院指出“在簽訂協(xié)議過程中，國土局“明知”被拆遷房屋的實(shí)際產(chǎn)權(quán)人是原告李運(yùn)河、毛冬玲，仍與毛子純簽訂房屋拆遷補(bǔ)償協(xié)議，該協(xié)議主體明顯不當(dāng)，依法應(yīng)予撤銷”，從上述表述來看，是因?yàn)閲辆值摹懊髦倍匀慌c不符合要求的相對(duì)人簽訂行政協(xié)議，而導(dǎo)致的行政協(xié)議主體明顯不當(dāng)，由此判決撤銷行政協(xié)議。行政訴訟法第 70 條規(guī)定的違法事由，其本身就是針對(duì)行政機(jī)關(guān)作出單方行政行為的過程中可能發(fā)生的違法情形，法院在適用該條判決撤銷行政協(xié)議時(shí)，其闡述邏輯也是證明是因?yàn)楸桓嫘姓C(jī)關(guān)的原因，導(dǎo)致可撤銷違法事由的產(chǎn)生。當(dāng)因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)，而非行政協(xié)議相對(duì)方的原因?qū)е滦姓f(xié)議違法事由的產(chǎn)生，在我國行政訴訟法第 78條第 2 項(xiàng)36以

22、及適用解釋第 15 條第 3 項(xiàng)37已經(jīng)賦予行政機(jī)關(guān)因公共利益或其他法定事由，而可單方變更解除行政協(xié)議權(quán)利的情形下，假如還成認(rèn)行政機(jī)關(guān)享有在由于自身超越職權(quán)、濫用職權(quán)、違背法定程序等違法事由導(dǎo)致行政協(xié)議違法時(shí)的“撤銷權(quán)”，如此，行政機(jī)關(guān)可以基于合法的公共利益或其他法定事由而變更解除行政協(xié)議，導(dǎo)致行政協(xié)議失去法律效力，也可基于違法的超越職權(quán)等事由而撤銷行政協(xié)議，導(dǎo)致行政協(xié)議自始不發(fā)生效力，行政協(xié)議相對(duì)方在行政協(xié)議法律關(guān)系中將處于非常被動(dòng)的地位，其契約權(quán)利能否得到保護(hù)將幾乎完全取決于行政機(jī)關(guān)是否愿意履行行政協(xié)議，換句話說，行政協(xié)議對(duì)行政機(jī)關(guān)的拘謹(jǐn)力將幾乎會(huì)減弱至零的狀態(tài)。另一方面，由于行政協(xié)議不同

23、于單方行政行為，其具有“行政性”和“契約性”雙重特性，行政協(xié)議的行政性要求行政協(xié)議締結(jié)、履行過程中應(yīng)遵守依法行政原那么以及信賴保護(hù)原那么，行政協(xié)議的契約性要求行政協(xié)議締結(jié)、履行過程中還應(yīng)遵守契約應(yīng)予履行原那么以及信賴保護(hù)原那么。因此，將行政訴訟法第 70 條規(guī)定的僅發(fā)生于行政機(jī)關(guān)的違法事由而撤銷單方行政行為的規(guī)定，適用于行政協(xié)議以斷定其效力時(shí)，不能僅單方面考慮行政協(xié)議的“行政性”，其還應(yīng)當(dāng)考慮行政協(xié)議的“契約性”，在衡量依法行政原那么與信賴?yán)姹Ｗo(hù)原那么、契約應(yīng)予遵守原那么根底上，假如其違法程度到達(dá)了新行政訴訟法第 75 條38規(guī)定的“嚴(yán)重且明顯”的程度，應(yīng)遵循依法行政原那么，確認(rèn)行政協(xié)議無效

24、；假如其違法程度并未到達(dá)“嚴(yán)重且明顯”的程度，此時(shí)就不應(yīng)僅考慮依法行政原那么而認(rèn)定行政協(xié)議為可撤銷的行政協(xié)議，而應(yīng)同時(shí)考慮信賴保護(hù)原那么以及契約應(yīng)予遵守原那么，給予行政協(xié)議比擬大的存續(xù)力，確認(rèn)違法的行政協(xié)議為有效的行政協(xié)議。在前述法院判決撤銷行政協(xié)議的案件中，法院在審理過程中，除了應(yīng)當(dāng)證明行政協(xié)議違法事由的產(chǎn)生是基于行政機(jī)關(guān)以外，尚需論證其違法程度，以此判斷違法行政協(xié)議的效力狀態(tài)。事實(shí)上，成認(rèn)“違法但有效”行政協(xié)議的存在，其也并不違背依法行政原那么。在依法行政原那么下，任何行政行為均不得違背法律，但這也不并代表任何違法行政行為都必須歸于無效或予以撤銷。我國新行政訴訟法第74 條確定的“行政行為

25、依法應(yīng)當(dāng)撤銷，但撤銷會(huì)給國家利益、社會(huì)公共利益造成重大損害的”不予撤銷，而判決確認(rèn)違法的情況判決制度，以及“行政行為細(xì)微違法，但對(duì)原告權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)際影響的”確認(rèn)違法，即是認(rèn)定行政行為違法而繼續(xù)成認(rèn)其效力的典型證明。39在行政協(xié)議領(lǐng)域，對(duì)于違法情節(jié)比擬細(xì)微的行政協(xié)議，基于行政協(xié)議是雙方當(dāng)事人意思表示一致的產(chǎn)物，相對(duì)于違法的單方行政行為，對(duì)于在雙方當(dāng)事人共識(shí)下所完成的行政協(xié)議，必須考慮行政協(xié)議相對(duì)方的信賴?yán)嬉约捌跫s應(yīng)予遵守原那么，依法行政原那么在此應(yīng)當(dāng)有所讓步，而給予行政協(xié)議比擬大的存續(xù)力。司法理論中也存在著成認(rèn)“違法但有效”行政協(xié)議的案例。在沈英與沈陽市沈北新區(qū)輝山街道辦事處征收行政協(xié)議行政判

26、決書案中，40法院認(rèn)為“根據(jù)中華人民共和國土地管理法第四十五條第三款的規(guī)定，征收農(nóng)用地應(yīng)辦理征地審批手續(xù)。被告未能提交證據(jù)證明相關(guān)部門已經(jīng)批準(zhǔn)征收該地塊的宅基地，故原告與被告簽訂的房屋征收補(bǔ)償安置協(xié)議違背了法律強(qiáng)迫性規(guī)定。”但法院并未由此根據(jù)合同法第 52 條“違背法律、行政法規(guī)的強(qiáng)迫性規(guī)定”的合同無效的規(guī)定，判決確認(rèn)行政協(xié)議無效，而是認(rèn)為“目前，宅基地所在區(qū)域征地拆遷工作已經(jīng)完畢，房屋及地上物無法恢復(fù)到拆遷前的狀態(tài)，故雙方應(yīng)繼續(xù)按照此協(xié)議履行?！狈ㄔ鹤罱K根據(jù)適用解釋第15 條第 1 款作出繼續(xù)履行判決。在此案中，法院雖然未明確確認(rèn)該房屋征收補(bǔ)償安置協(xié)議有效，但繼續(xù)履行判決的前提即應(yīng)當(dāng)是一個(gè)有

27、效的行政協(xié)議。對(duì)此，在楊紅與沈陽市于洪區(qū)造化街道辦事處行政協(xié)議案中，41法院在指出“被告與原告簽訂的產(chǎn)權(quán)調(diào)換協(xié)議違背了法律強(qiáng)迫性規(guī)定”后，其更是明確指出“雖然原被告簽訂的產(chǎn)權(quán)調(diào)換協(xié)議違背法律規(guī)定，但被告已無法將原告的房屋及地上物恢復(fù)到拆遷前的狀態(tài)。因此，法院不能因?yàn)樵搮f(xié)議違背法律強(qiáng)迫性規(guī)定而確認(rèn)協(xié)議無效。”最后，法院作出了繼續(xù)履行判決要求被告繼續(xù)履行產(chǎn)權(quán)調(diào)換協(xié)議。綜上原因，筆者認(rèn)為不能適用新行政訴訟法第 70 條的規(guī)定而成認(rèn)可撤銷行政協(xié)議。二可否適用關(guān)于可撤銷民事合同的規(guī)定，成認(rèn)可撤銷行政協(xié)議 我國合同法規(guī)定了欺詐、脅迫、乘人之危、重大誤解等意思表示不真實(shí)情形下的民事合同撤銷原因。以上意思表示

28、不真實(shí)原因假如發(fā)生在行政協(xié)議領(lǐng)域，那么其既可能發(fā)生于行政機(jī)關(guān)一方，也可能發(fā)生于行政協(xié)議相對(duì)方一方，因此，在基于不同方發(fā)生意思表示不真實(shí)的情形，可能存在不同的法律效力，故需分別闡述。在行政協(xié)議相對(duì)方“欺詐、脅迫”行政機(jī)關(guān)并與其締結(jié)行政協(xié)議的情形下，由于行政協(xié)議是行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)公共利益或者行政管理目的而訂立的協(xié)議，42行政協(xié)議所表達(dá)的公共利益或行政管理目的也是國家利益的一種，因此，根據(jù)合同法第 52 條第 1 款“一方以欺詐、脅迫的手段訂立合同，損害國家利益”的合同無效的規(guī)定，因行政協(xié)議相對(duì)人欺詐、脅迫的行政協(xié)議應(yīng)被確定為無效的行政協(xié)議；假如是因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)欺詐、脅迫行政協(xié)議相對(duì)人，依法行政原那么要

29、求行政機(jī)關(guān)必須遵守法律，依法行使行政權(quán)，行政機(jī)關(guān)的欺詐、脅迫，其違法程度顯然已到達(dá)行政訴訟法第 75 條的規(guī)定的“嚴(yán)重且明顯”違法程度，此時(shí)應(yīng)當(dāng)確認(rèn)行政協(xié)議無效。對(duì)于“乘人之危”這一民事合同可撤銷理由，在行政協(xié)議締結(jié)過程中，當(dāng)行政機(jī)關(guān)利用其優(yōu)勢(shì)地位，并乘行政相對(duì)方之危時(shí)，如前所述，根據(jù)依法行政原那么，此種情形下的行政協(xié)議，同樣因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)行為的“嚴(yán)重且明顯”違法而應(yīng)確認(rèn)為無效行政協(xié)議。當(dāng)然，在某些行政協(xié)議締結(jié)過程中，也不排除行政相對(duì)方可能存在信息等方面的優(yōu)勢(shì)地位，假如此時(shí)行政相對(duì)方乘行政機(jī)關(guān)為維護(hù)公共利益之危，那么也應(yīng)當(dāng)基于該乘人之危的行為進(jìn)犯了國家利益，而判決確認(rèn)行政協(xié)議無效。綜上分析p ，

30、筆者認(rèn)為，不存在適用合同法關(guān)于可撤銷民事合同的規(guī)定而成認(rèn)可撤銷行政協(xié)議存在的必要性。三可否適用關(guān)于效力待定民事合同的規(guī)定，成認(rèn)效力待定行政協(xié)議 我國合同法規(guī)定了三種效力待定的合同：限制民事行為才能人施行的超越其行為才能訂立的合同、無權(quán)代理人訂立的合同、無權(quán)處分人訂立的合同。同樣，在行政協(xié)議締結(jié)過程中，以上三種效力待定的原因均可能在行政機(jī)關(guān)和行政協(xié)議相對(duì)方雙方發(fā)生，故需分別闡述之。對(duì)于限制行為才能人施行的超越其行為才能訂立的行政協(xié)議，由于行政協(xié)議中行政協(xié)議相對(duì)方所應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)，其往往會(huì)涉及到公共利益，會(huì)涉及到行政機(jī)關(guān)可能行使的行政優(yōu)益權(quán)，以上都要求行政協(xié)議相對(duì)方必須有完全的行為才能，可以充分、

31、真實(shí)地表達(dá)自己的意思，可以充分認(rèn)識(shí)并甘愿忍受行政機(jī)關(guān)的行政特權(quán)，再加上行政機(jī)關(guān)對(duì)行政相對(duì)方行為才能的審查是比擬容易的，因此，對(duì)行政協(xié)議中相對(duì)方“行為才能”要件應(yīng)當(dāng)采取較低的瑕疵容忍度，應(yīng)當(dāng)對(duì)行政協(xié)議相對(duì)方為限制行為才能人締結(jié)的行政協(xié)議比民事合同作出更為嚴(yán)厲的效力認(rèn)定：確認(rèn)無效。而行政機(jī)關(guān)不具有相應(yīng)行為才能，即行政機(jī)關(guān)不具有相應(yīng)職權(quán)，其超越職權(quán)或者濫用職權(quán)訂立的行政協(xié)議，那么如前所述，或因“嚴(yán)重且明顯”違法而應(yīng)屬無效行政協(xié)議，或因違法程度未到達(dá)“嚴(yán)重且明顯”程度而應(yīng)屬有效行政協(xié)議。對(duì)于無代理權(quán)人、無處分權(quán)人訂立的行政協(xié)議，假如是行政機(jī)關(guān)沒有代理權(quán)或者沒有處分權(quán)，其同樣屬于行政機(jī)關(guān)不具有相應(yīng)職權(quán)，

32、其超越職權(quán)或者濫用職權(quán)訂立的行政協(xié)議，如前所述，或因“嚴(yán)重且明顯”違法而應(yīng)屬無效行政協(xié)議，或因違法程度未到達(dá)“嚴(yán)重且明顯”程度而應(yīng)屬有效行政協(xié)議。對(duì)于行政協(xié)議相對(duì)方?jīng)]有代理權(quán)或處分權(quán)而與行政機(jī)關(guān)訂立的行政協(xié)議的情形，此時(shí)即會(huì)涉及到行政協(xié)議干預(yù)第三人的權(quán)利或?yàn)榈谌嗽O(shè)定義務(wù)，在未經(jīng)第三人同意之前，其應(yīng)當(dāng)被斷定為“效力待定”的行政協(xié)議，其終局結(jié)果只能是因未獲得同意而確定歸于無效或經(jīng)同意而有效兩種。在孫兆偉訴大洼縣房屋征收管理辦公室行政協(xié)議案中，43法院即認(rèn)為“被征收人房屋系原告孫兆偉所有，原告兒子孫家闖不是房屋的共有人及合法的受委托人或代理人”，“無代理權(quán)限所簽訂的房屋征收補(bǔ)償協(xié)議效力屬于待定，必

33、須由真正的被征收人即房屋所有人追認(rèn)合同效力后，才能有效?！痹搮f(xié)議由于原告的起訴行為而表示回絕，法院判決確認(rèn)協(xié)議無效。綜上分析p ，筆者認(rèn)為，在行政協(xié)議相對(duì)方無權(quán)代理或無權(quán)處分的情形下締結(jié)的行政協(xié)議，有適用關(guān)于效力待定民事合同的規(guī)定，成認(rèn)效力待定行政協(xié)議的可能，但因第三人的同意或回絕，法院最終應(yīng)判決行政協(xié)議有效或無效。五、代結(jié)語行政協(xié)議是行政行為的一種，但行政協(xié)議又不同于單方行政行為，其兼具“行政性”和“契約性”的雙重特性。因此，在確定違法行政協(xié)議的效力時(shí)，不能僅單方面考慮行政協(xié)議行政性要求的依法行政原那么，也不能僅僅單方面考慮行政協(xié)議契約性要求的信賴保護(hù)原那么和契約應(yīng)予遵守原那么，而應(yīng)該在衡量

34、依法行政原那么與信賴?yán)姹Ｗo(hù)原那么、契約應(yīng)予遵守原那么根底上，對(duì)違法程度“嚴(yán)重且明顯”的行政協(xié)議，應(yīng)確認(rèn)無效；對(duì)違法程度未到達(dá)“嚴(yán)重且明顯”的行政協(xié)議，應(yīng)確認(rèn)有效，即給予行政契約較大存續(xù)力，成認(rèn)違法但有效行政協(xié)議的存在；對(duì)涉及第三人權(quán)利的行政協(xié)議，應(yīng)確定為效力待定的行政協(xié)議但因第三人的同意或回絕，法院最終應(yīng)判決行政協(xié)議有效或無效。由此，對(duì)于違法行政協(xié)議的法律效力，應(yīng)當(dāng)存在三種效力狀態(tài)：違法但有效、無效以及效力待定。至于違法行政協(xié)議在何種情形下應(yīng)認(rèn)定為違法但有效，何種情形下應(yīng)認(rèn)定為無效，除了上述原那么性的“嚴(yán)重且明顯”判斷標(biāo)準(zhǔn)外，尚需進(jìn)一步確定詳細(xì)適用情形，由于篇幅所限，將留待他文予以研究。注釋

35、適用解釋第 15 條：“原告主張被告不依法履行、未按照約定履行協(xié)議或者單方變更、解除協(xié)議違法，理由成立的，人民法院可以根據(jù)原告的訴訟懇求判決確認(rèn)協(xié)議有效、判決被告繼續(xù)履行協(xié)議，并明確繼續(xù)履行的詳細(xì)內(nèi)容；被告無法繼續(xù)履行或者繼續(xù)履行已無實(shí)際意義的，判決被告采取相應(yīng)的補(bǔ)救措施；給原告造成損失的，判決被告予以賠償。原告懇求解除協(xié)議或者確認(rèn)協(xié)議無效，理由成立的，判決解除協(xié)議或者確認(rèn)協(xié)議無效，并根據(jù)合同法等相關(guān)法律規(guī)定作出處理。被告因公共利益需要或者其他法定理由單方變更、解除協(xié)議，給原告造成損失的，判決被告予以補(bǔ)償。” 梁鳳云：行政協(xié)議案件的審理和判決規(guī)那么，國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)20_ 年第 4 期。由于

36、通說認(rèn)為行政協(xié)議也是一種行政行為，因此為了區(qū)別行政行為、行政協(xié)議行為與傳統(tǒng)單方行政行為三個(gè)概念，本文就傳統(tǒng)單方行政行為均統(tǒng)稱為“單方行政行為”，其含義等同于我國臺(tái)灣地區(qū)行政法上的“行政處分”概念，是指行政機(jī)關(guān)就公法上詳細(xì)事件所為之決定或其他公權(quán)利措施而對(duì)外直接發(fā)生法律效果之單方行政行為。案例搜集截止時(shí)間為 20_ 年 11 月 22 日。陳無風(fēng)：行政協(xié)議訴訟：現(xiàn)狀與展望，清華法學(xué)20_ 年第 4 期。案例搜集截止時(shí)間為 20_ 年 8 月 6 日。詳細(xì)案情參見：福建省福州市中級(jí)人民法院20_閩 01 行終 10 號(hào)行政判決書。詳細(xì)案情參見：內(nèi)蒙古自治區(qū)呼倫貝爾市中級(jí)人民法院20_內(nèi) 07 行終

37、 41 號(hào)行政判決書。行政訴訟法第 70 條：“第七十條行政行為有以下情形之一的，人民法院判決撤銷或者局部撤銷，并可以判決被告重新作出行政行為：一主要證據(jù)缺乏的；二適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤的；三違背法定程序的；四超越職權(quán)的；五濫用職權(quán)的；六明顯不當(dāng)?shù)?。?詳細(xì)案情參見：湖南省張家界市武陵區(qū)人民法院20_張武行初字第 29 號(hào)行政判決書。11詳細(xì)案情參見：浙江省諸暨市人民法院20_浙 0681 行初 292 號(hào)行政判決書。12法院作出撤銷判決的案件還可參見：鄧志文訴犍為縣玉津鎮(zhèn)人民政府、犍為縣國土資局土地行政協(xié)議案，四川省樂山市中級(jí)人民法院20_川 11 行終 89 號(hào)行政判決書；長興縣和平鎮(zhèn)人民政府

38、與袁小平行政協(xié)議上訴案，浙江省湖州市中級(jí)人民法院20_浙 05 行終 134 號(hào)行政判決書。并且在以上兩個(gè)案件中，二審法院撤銷了一審訊決，但其撤銷的理由分別為行政協(xié)議“內(nèi)容經(jīng)雙方簽字確認(rèn)，系自愿真實(shí)的意思表示，且并未違背法律法規(guī)的強(qiáng)迫性規(guī)定，該協(xié)議應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為合法有效”，以及行政協(xié)議簽訂日期早于 20_ 年 5 月 1 日行政訴訟法施行日期為由斷定不屬于人民法院受案范圍。從二審法院撤銷一審法院判決的理由來看，其并非否認(rèn)違法行政協(xié)議可被評(píng)價(jià)為“可撤銷”。13合同法第 54 條：以下合同，當(dāng)事人一方有權(quán)懇求人民法院或者仲裁機(jī)構(gòu)變更或者撤銷：一因重大誤解訂立的；二在訂立合同時(shí)顯失公平的。一方以欺詐、脅

39、迫的手段或者乘人之危，使對(duì)方在違犯真實(shí)意思的情況下訂立的合同，受損害方有權(quán)懇求人民法院或者仲裁機(jī)構(gòu)變更或者撤銷。當(dāng)事人懇求變更的，人民法院或者仲裁機(jī)構(gòu)不得撤銷。14詳細(xì)案情參見：浙江省杭州市中級(jí)人民法院20_浙 01 行終 170 號(hào) 15類似表述還可參見：上訴人費(fèi)阿銀訴被上訴人德清縣新安鎮(zhèn)人民政府鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政協(xié)議案，浙江省湖州市中級(jí)人民法院20_浙 05 行終 31 號(hào)行政判決書；尹強(qiáng)等與眉山市彭山區(qū)房屋征收管理局等征收補(bǔ)償行政協(xié)議上訴案，四川省眉山市中級(jí)人民法院20_川 14 行終 38 號(hào)行政判決書；等等。16詳細(xì)案情參見：四川省眉山市中級(jí)人民法院20_川 14 行終 38 號(hào)行政判決書。17合同法第 49 條：行為人沒有代理權(quán)、超越代理權(quán)或者代理權(quán)終止后以被代理人名義訂立合同，相對(duì)人有理由相信行為人有代理權(quán)的，該代理行為有效。18合同法第 51 條：無處分權(quán)的人處分別人財(cái)產(chǎn)，經(jīng)權(quán)利人追認(rèn)或者無處分權(quán)的人訂立合同后獲得處分權(quán)的，該合同有效。19詳細(xì)案情參見：遼寧省盤錦市中級(jí)人民法院20_遼 11 行終 25 號(hào)行政判決書。20類似案例還可參見：王玉玲與太和縣城關(guān)鎮(zhèn)人民政府鄉(xiāng)政府行政判決書案，安徽省太和縣人民法院20_太行初字第 00094 號(hào)行政判決書。21盛子龍：行政契約違法之法律效果，行政契約之法理/各國行政法學(xué)開展方向，臺(tái)灣行政