1、PAGE PAGE 12宋才發(fā)：土地開發(fā)整理(zhngl)制度的法律規(guī)范(gufn)研究土地(td)開發(fā)整理制度的法律規(guī)范研究宋才發(fā)作者簡(jiǎn)介 宋才發(fā)（1953），湖北武穴人，法學(xué)博士，中央民族大學(xué)原法學(xué)院院長(zhǎng)、法學(xué)教授，博士生導(dǎo)師。教育部人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地中國少數(shù)民族研究中心特聘教授，享受國務(wù)院政府特殊津貼專家、省部級(jí)有突出貢獻(xiàn)中青年專家、國家民委首屆有突出貢獻(xiàn)專家，從事經(jīng)濟(jì)法學(xué)研究?；痦?xiàng)目：論文為本人主持的教育部人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地重大研究項(xiàng)目民族自治地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展自主權(quán)研究(項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：05JJD850009)，國家“985工程”中央民族大學(xué)第三期建設(shè)項(xiàng)目民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)法制建設(shè)

2、研究（項(xiàng)目編號(hào)：CUN985-3-2）的研究成果。（中央民族大學(xué)法學(xué)院，北京100081）摘 要 土地開發(fā)整理是一個(gè)具有特定含義的法律概念。土地開發(fā)整理必須按照規(guī)劃與計(jì)劃的編制實(shí)施，依法規(guī)范土地開發(fā)整理的權(quán)屬管理，土地開發(fā)整理藴藏著巨大的潛力。土地開發(fā)整理是保護(hù)耕地的重大舉措，必須注重保護(hù)生態(tài)景觀，最終效果要體現(xiàn)在基本農(nóng)田的保護(hù)上。關(guān)鍵詞 土地開發(fā)整理；法律規(guī)范；保護(hù)耕地；保護(hù)生態(tài)；保護(hù)基本農(nóng)田一土地開發(fā)整理是一個(gè)具有特定含義的法律概念。土地開發(fā)整理是人類利用自然和改造自然的措施，既是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到一定階段解決土地利用問題的必然選擇，也是人類在長(zhǎng)期的土地利用實(shí)踐活動(dòng)中不斷建設(shè)土地和重新配置土地

3、的過程。具體地說，土地開發(fā)整理是指在一定區(qū)域內(nèi)按照土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地整理專項(xiàng)規(guī)劃確定的目標(biāo)和用途，通過采取行政、經(jīng)濟(jì)、法律和工程技術(shù)等手段，對(duì)土地利用狀況進(jìn)行調(diào)查、改造、綜合整治、提高土地集約利用率和產(chǎn)出率，改善人們生產(chǎn)、生活條件和生態(tài)環(huán)境的過程。土地開發(fā)整理以獲取土地利用的社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益三者協(xié)調(diào)統(tǒng)一的綜合效益為原則，以保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境為前提，以改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和提高土地集約化利用程度為手段，以稀缺土地資源的可持續(xù)利用為最終目標(biāo)。自20世紀(jì)90年代以來，隨著我國人口增加、耕地?cái)?shù)量銳減局面的日益嚴(yán)峻，開始以增加耕地有效面積、提高耕地質(zhì)量，改善生產(chǎn)生活條件和生態(tài)環(huán)境為

4、主的土地整理工作。國土資源部2003年10月8日下發(fā)的土地開發(fā)整理若干意見指出，土地開發(fā)整理的基本原則是堅(jiān)持統(tǒng)籌規(guī)劃，合理開發(fā)利用資源，切實(shí)保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境；堅(jiān)持內(nèi)涵挖潛與外延開發(fā)相結(jié)合，以土地整理和復(fù)墾為重點(diǎn)；堅(jiān)持維護(hù)土地權(quán)利人合法權(quán)益，提高土地利用效益；堅(jiān)持依靠科技進(jìn)步和創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)管護(hù)相統(tǒng)一；堅(jiān)持優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和資源、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。土地開發(fā)整理的目的是根據(jù)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要以及土地資源的適宜性，增加農(nóng)用地面積，重點(diǎn)增加耕地面積；提高農(nóng)用地質(zhì)量，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，促進(jìn)土地集約利用；改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村人居條件，保護(hù)和建設(shè)生態(tài)環(huán)境。土地開發(fā)整理的任務(wù)是依

5、據(jù)土地利用總體規(guī)劃和土地開發(fā)整理規(guī)劃，對(duì)農(nóng)村的田、水、路、林、村進(jìn)行綜合整治；對(duì)在生產(chǎn)建設(shè)過程中，挖損、塌陷、壓占、污染破壞的土地和洪災(zāi)、滑坡崩塌、泥石流、風(fēng)沙等自然災(zāi)害損毀的土地進(jìn)行復(fù)墾；對(duì)灘涂、鹽堿地、荒草地、裸土地等未利用的宜農(nóng)土地進(jìn)行開發(fā)利用1（P.27）。近年來在新農(nóng)村建設(shè)和構(gòu)建和諧社會(huì)方針的指引下，土地開發(fā)整理開始從單純注重經(jīng)濟(jì)效益轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)效益并重。國土資源部土地開發(fā)整理中心從2001年起，針對(duì)土地開發(fā)整理潛力和效益評(píng)價(jià)方法簡(jiǎn)單、不系統(tǒng)的問題，開展了“土地整理潛力與效益評(píng)價(jià)方法”研究，如土地開發(fā)整理經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)效益評(píng)價(jià)，被確定為土地開發(fā)整理可行性研究與規(guī)劃設(shè)計(jì)階段的

6、必要指標(biāo)等。土地開發(fā)整理通過調(diào)整人地關(guān)系對(duì)土地進(jìn)行價(jià)格評(píng)定，土地質(zhì)量的差異通過面積的盈虧來平衡，能夠有效地維護(hù)土地權(quán)利人的利益，從而促進(jìn)農(nóng)村土地市場(chǎng)的發(fā)育。全國各地在占補(bǔ)平衡中普遍存在的占而不補(bǔ)、占多補(bǔ)少、占優(yōu)補(bǔ)劣、補(bǔ)而不用、用而不養(yǎng)的問題比較突出。土地開發(fā)整理正好可以通過法律、工程等措施，有效地解決耕地占補(bǔ)平衡中存在的問題；能通過調(diào)整人地關(guān)系、提高土地質(zhì)量，有效地調(diào)動(dòng)農(nóng)民種地的積極性。作為農(nóng)業(yè)和人口大省的河南省長(zhǎng)期把土地整理與基本農(nóng)田整治相結(jié)合，把做好土地開發(fā)整理當(dāng)作大事來抓。自2001年以來全省共安排國家和省投資土地整理項(xiàng)目483個(gè)，建設(shè)規(guī)模面積26.47萬公頃，總投資43.31億元。已完

7、成土地整理項(xiàng)目370個(gè)，新增耕地39.4萬畝，整理后的土地每畝增產(chǎn)糧食平均300斤以上。據(jù)2007年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，全省項(xiàng)目區(qū)年增產(chǎn)糧食就達(dá)11.8億斤；目前尚有113個(gè)項(xiàng)目正在施工中，全部完成后預(yù)計(jì)可增產(chǎn)糧食19.5億斤2。土地開發(fā)整理規(guī)劃與計(jì)劃(jhu)的編制實(shí)施。為探索土地整理(zhngl)復(fù)墾開發(fā)規(guī)劃的編制方法，2000年國土資源部規(guī)劃司和土地整理(zhngl)中心，選擇河北玉田縣、重慶秀山縣、浙江義烏市和平陽縣開展土地開發(fā)整理規(guī)劃實(shí)施試點(diǎn)。到目前為止全國31個(gè)?。▍^(qū)、市）及多數(shù)市、縣都編制完成了土地開發(fā)整理專項(xiàng)規(guī)劃，初步形成了國家、省、市、縣土地利用總體規(guī)劃和土地開發(fā)整理專項(xiàng)規(guī)劃相銜接

8、的四級(jí)規(guī)劃體系，匯總形成全國土地開發(fā)整理重大工程實(shí)施方案綱要和糧食主產(chǎn)區(qū)基本農(nóng)田整理工程實(shí)施方案綱要等五大工程實(shí)施方案。國土資源部2003年3月7日下發(fā)的全國土地開發(fā)整理規(guī)劃指出：“土地開發(fā)整理規(guī)劃是土地利用總體規(guī)劃的補(bǔ)充，是科學(xué)指導(dǎo)土地開發(fā)整理活動(dòng)的重要依據(jù)，對(duì)規(guī)范土地開發(fā)整理活動(dòng)，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，確保耕地占補(bǔ)平衡，實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)目標(biāo)具有重要意義。各地要提高對(duì)規(guī)劃實(shí)施和土地開發(fā)整理規(guī)劃工作的認(rèn)識(shí)，采取有效措施，全面貫徹實(shí)施規(guī)劃，發(fā)揮規(guī)劃對(duì)土地開發(fā)整理活動(dòng)的宏觀調(diào)控和引導(dǎo)作用，促進(jìn)土地開發(fā)整理活動(dòng)健康、有序開展?！?(P.15)建立健全土地開發(fā)整理規(guī)劃體系要依據(jù)當(dāng)?shù)赝恋乩每傮w規(guī)劃，科學(xué)編制

9、土地整理規(guī)劃，土地整理活動(dòng)必須符合規(guī)劃。土地開發(fā)整理項(xiàng)目的審查、規(guī)劃設(shè)計(jì)、項(xiàng)目實(shí)施和檢查驗(yàn)收，必須依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和土地整理規(guī)劃進(jìn)行。土地開發(fā)整理活動(dòng)要納入計(jì)劃管理，年度土地整理計(jì)劃要與可用資金相匹配，強(qiáng)化計(jì)劃的指導(dǎo)性和權(quán)威性，保證計(jì)劃任務(wù)的完成。要加強(qiáng)土地資源調(diào)查與評(píng)價(jià)，在切實(shí)查清土地后備資源的類型、數(shù)量、質(zhì)量、分布和權(quán)屬的基礎(chǔ)上，分析研究土地開發(fā)、整理和復(fù)墾的可行性及其對(duì)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生的影響，提出合理開發(fā)利用措施，為編制土地開發(fā)整理規(guī)劃打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。要嚴(yán)格控制未利用土地開發(fā)，規(guī)劃編制和項(xiàng)目確定都要經(jīng)過科學(xué)論證，凡開發(fā)荒山、荒地、荒灘都應(yīng)依法辦理審批手續(xù)；在生態(tài)退耕地區(qū)要加大平壩區(qū)、川地等

10、的基本農(nóng)田土地整理力度，對(duì)具備修建梯田條件的緩坡耕地進(jìn)行“坡改梯”改造；對(duì)水資源不足、土地風(fēng)蝕沙化嚴(yán)重的地區(qū)要堅(jiān)持以水定地，以農(nóng)田整理為重點(diǎn)，努力完善防護(hù)林網(wǎng)，增加節(jié)水設(shè)施，提高土地產(chǎn)出效益，保護(hù)生態(tài)環(huán)境4(P.27-28)。要依據(jù)全國土地利用總體規(guī)劃綱要的總體要求，適應(yīng)國民經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和生態(tài)環(huán)境建設(shè)的需要，在充分考慮補(bǔ)充耕地的資源潛力、投入和區(qū)域協(xié)調(diào)的前提下，通過大力推進(jìn)土地整理，補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量不低于同期建設(shè)占用、災(zāi)害損毀和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整損失的耕地，林地、牧草地等其他農(nóng)用地得到有效增加；達(dá)到土地利用效率明顯提高、生態(tài)環(huán)境明顯改善，土地資源尤其是耕地資源可持續(xù)利用能力增強(qiáng)。其具體目標(biāo)是到20

11、10年全國土地開發(fā)整理補(bǔ)充耕地274萬公頃（4110萬畝），平均每年補(bǔ)充耕地27.4萬公頃（411萬畝）。其中到2010年通過農(nóng)田和農(nóng)村居民點(diǎn)整理補(bǔ)充耕地165.87萬公頃（2488萬畝），平均每年16.59萬公頃（248.8萬畝）；到2010年通過消化歷史欠帳復(fù)墾工礦廢棄地補(bǔ)充耕地35.05萬公頃（526萬畝），平均每年3.51萬公頃（52.6萬畝）；到2010年通過開發(fā)宜耕土地后備資源補(bǔ)充耕地73.04萬公頃（1096萬畝），平均每年7.3萬公頃（109.6萬畝）5(P.17)。土地開發(fā)整理的內(nèi)容(nirng)及科學(xué)分類(fn li)。土地開發(fā)整理(zhngl)若干意見指出：“土地開發(fā)整理

12、的主要內(nèi)容是采用工程、生物等措施，平整土地，歸并零散地塊，修筑梯田，整治養(yǎng)殖水面，規(guī)整農(nóng)村居民點(diǎn)用地；建設(shè)道路、機(jī)井、溝渠、護(hù)坡、防護(hù)林等農(nóng)田和農(nóng)業(yè)配套工程；治理沙化地、鹽堿地、污染土地，改良土壤，恢復(fù)植被；界定土地權(quán)屬、地類、面積，進(jìn)行土地變更調(diào)查和登記等?！?(P.27)依據(jù)土地整理的不同內(nèi)容，土地開發(fā)整理可分為三種類型：(1) 土地整理。根據(jù)土地整理后的主導(dǎo)用途，可將土地整理分為農(nóng)用地整理和建設(shè)用地整理。其中農(nóng)用地整理是指在一定區(qū)域內(nèi)依據(jù)土地利用總體規(guī)劃及有關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃，采取行政、經(jīng)濟(jì)、法律和工程技術(shù)措施，對(duì)田、水、路、林、村等進(jìn)行綜合整治，以調(diào)整土地關(guān)系，改善土地利用結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)、生活條件

13、，增加土地有效供給量，提高農(nóng)用地質(zhì)量，提高土地利用率和產(chǎn)出率的過程。農(nóng)用地整理包括農(nóng)用地調(diào)整、農(nóng)用地改造、地塊規(guī)整、基礎(chǔ)設(shè)施配套、零星農(nóng)宅的遷并等，具體內(nèi)容包括農(nóng)用地面積、位置的變動(dòng)、性質(zhì)的置換、低效農(nóng)用地的改造以及地塊規(guī)整重劃，水、電、路等小型基礎(chǔ)設(shè)施配套和零星農(nóng)宅的遷出或合并。農(nóng)用地整理可根據(jù)整理后的主導(dǎo)用途分為耕地整理、園地整理、林地整理、牧草地整理和養(yǎng)殖水面整理等。這里的耕地整理是指對(duì)農(nóng)田進(jìn)行的整理，主要內(nèi)容包括土地平整工程、農(nóng)田水利工程、田間道路工程、其他工程；園地整理主要指果園、桑園、橡膠園和其他經(jīng)濟(jì)園林用地的整理；林地整理包括防護(hù)林、用材林、經(jīng)濟(jì)林、薪炭林、特種林地的整理；牧草地

14、整理包括放牧地整理和割草地整理；養(yǎng)殖水面用地整理主要指人工水產(chǎn)養(yǎng)殖用地整理。建設(shè)用地整理是指以提高土地集約利用為主要目的，采取一定措施和手段對(duì)利用率不高的建設(shè)用地進(jìn)行綜合整理。建設(shè)用地整理包括村鎮(zhèn)用地、城鎮(zhèn)用地、獨(dú)立工礦用地、交通用地和水利設(shè)施用地以及其他建設(shè)用地的整理。這里的村鎮(zhèn)用地整理包括村鎮(zhèn)的撤并、撤遷和就地改擴(kuò)建；城鎮(zhèn)用地整理主要指城鎮(zhèn)建成區(qū)內(nèi)的存量土地的挖潛利用、舊城改造、用途調(diào)整和零星閑散地的利用；獨(dú)立工礦用地整理主要指就地開采、現(xiàn)場(chǎng)作業(yè)的工礦企業(yè)和相配套的小型居住區(qū)用地的布局調(diào)整、用地范圍的確定和發(fā)展用地選擇，一般不包括大規(guī)模廢棄地復(fù)墾?；A(chǔ)設(shè)施用地整理包括公路、鐵路、河道、電網(wǎng)

15、、農(nóng)村道路、排灌渠道的改線、裁彎取直、疏挖和廠站的配置、堤壩的調(diào)整，也包括少量廢棄的路基、溝渠等的恢復(fù)利用。（2）土地復(fù)墾。土地復(fù)墾是指對(duì)生產(chǎn)建設(shè)過程中因挖損、塌陷、壓占等造成破壞而廢棄的土地，采取一定措施使其恢復(fù)到可利用的狀況。土地復(fù)墾既包括工礦企業(yè)在生產(chǎn)建設(shè)過程中挖損、塌陷、壓占等造成破壞的土地，也包括因自然災(zāi)害或人為因素造成損毀、荒蕪、閑置的農(nóng)田和其他成片土地。按照造成廢棄的不同原因可將土地復(fù)墾分為五種類型：第一類是各類工礦企業(yè)在生產(chǎn)建設(shè)過程中挖損、塌陷、壓占等造成的破壞土地的復(fù)墾；第二類是因道路改線、建筑物廢棄、村莊搬遷以及垃圾壓占等遺棄荒廢土地的復(fù)墾；第三類是農(nóng)村磚瓦窯、水利建設(shè)取土

16、等造成的廢棄坑、塘、洼地的廢棄土地的復(fù)墾；第四類是各種工業(yè)污染引起的污染土地的復(fù)墾；第五類是水災(zāi)、地質(zhì)災(zāi)害及其他自然災(zāi)害引起的災(zāi)后土地復(fù)墾。（3）土地開發(fā)。土地開發(fā)是指對(duì)未利用過但具有利用潛力和開發(fā)價(jià)值的土地，采取工程或其他措施對(duì)荒山、荒地、荒水和荒灘等改造為可供利用的土地。在實(shí)際工作中必須明確土地開發(fā)整理工作的方向和重點(diǎn)，積極實(shí)施土地整理重大工程，促進(jìn)項(xiàng)目布局相對(duì)集中、資金與資源合理配置，向重大工程和糧食主產(chǎn)區(qū)、糧食主產(chǎn)縣、基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)傾斜。依法規(guī)范土地開發(fā)整理(zhngl)的權(quán)屬管理。國土資源部在關(guān)于做好土地開發(fā)整理權(quán)屬工作的意見和土地開發(fā)整理若干意見中，明確了土地開發(fā)整理權(quán)屬管理的基本

17、要求和程序：（1）土地開發(fā)整理權(quán)屬管理應(yīng)當(dāng)遵守依法、公開(gngki)、公平等原則。（2）準(zhǔn)確摸清土地開發(fā)整理項(xiàng)目區(qū)內(nèi)土地權(quán)屬和土地利用現(xiàn)狀。國土資源管理部門要以土地登記、土地利用現(xiàn)狀調(diào)查(dio ch)以及土地變更調(diào)查、耕地后備資源專項(xiàng)調(diào)查的資料為依據(jù)，查清項(xiàng)目區(qū)的確切界線和項(xiàng)目區(qū)內(nèi)每宗地的權(quán)屬、地類、面積等現(xiàn)狀，標(biāo)繪到大比例尺的土地利用現(xiàn)狀圖上并形成土地權(quán)屬和利用現(xiàn)狀報(bào)告；地籍資料無法滿足工作要求的要及時(shí)進(jìn)行補(bǔ)充調(diào)查、登記；存在土地權(quán)屬爭(zhēng)議的應(yīng)當(dāng)及時(shí)調(diào)處；一時(shí)無法解決的暫不將爭(zhēng)議土地納入土地開發(fā)整理的范圍。（3）制定土地權(quán)屬調(diào)整方案。在土地開發(fā)整理項(xiàng)目可行性研究階段，要認(rèn)真制定土地所有權(quán)、

18、使用權(quán)權(quán)屬調(diào)整方案，主要內(nèi)容包括項(xiàng)目區(qū)內(nèi)土地權(quán)屬狀況、權(quán)屬調(diào)整的范圍，開發(fā)整理人與土地權(quán)利人簽訂的協(xié)議。在分配土地權(quán)益時(shí)，應(yīng)當(dāng)保證項(xiàng)目區(qū)范圍內(nèi)原有土地權(quán)利人權(quán)益不減少。要尊重土地權(quán)利人的意愿，土地權(quán)屬調(diào)整方案應(yīng)征得2/3以上土地權(quán)利人的同意。（4）公告權(quán)屬調(diào)整方案。土地權(quán)屬調(diào)整方案應(yīng)當(dāng)在有關(guān)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村進(jìn)行公告，公告期為15天。對(duì)權(quán)屬調(diào)整方案有異議的土地所有權(quán)人、使用權(quán)人，應(yīng)于公告期內(nèi)書面提出，經(jīng)協(xié)商不能解決的爭(zhēng)議由當(dāng)?shù)厝嗣裾{(diào)處。集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的農(nóng)民對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)調(diào)整有異議的，應(yīng)在公告期內(nèi)向村集體經(jīng)濟(jì)組織或鄉(xiāng)人民政府提出，爭(zhēng)議由村集體經(jīng)濟(jì)組織或鄉(xiāng)人民政府調(diào)處。（5）權(quán)屬調(diào)整要經(jīng)過批準(zhǔn)。土

19、地權(quán)屬調(diào)整經(jīng)公告并征求意見后，應(yīng)當(dāng)報(bào)縣(市)人民政府批準(zhǔn)。（6）凍結(jié)土地權(quán)利變更登記，停止變更土地利用現(xiàn)狀。土地開發(fā)整理項(xiàng)目一經(jīng)批準(zhǔn)，縣(市)國土資源管理部門應(yīng)當(dāng)公告在土地開發(fā)整理項(xiàng)目批準(zhǔn)后至土地權(quán)屬調(diào)整完成前，停止辦理土地權(quán)利移轉(zhuǎn)、抵押等登記手續(xù)，禁止任何改變土地利用現(xiàn)狀的行為，并在開發(fā)整理過程中認(rèn)真檢查核實(shí)公告內(nèi)容執(zhí)行情況。（7）開發(fā)整理項(xiàng)目竣工后及時(shí)開展土地變更調(diào)查，辦理土地變更登記。土地開發(fā)整理項(xiàng)目竣工后，要按照經(jīng)批準(zhǔn)的土地權(quán)屬調(diào)整方案，公平、合理地分配土地權(quán)益，重新確定土地所有權(quán)、使用權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)。關(guān)于土地權(quán)屬確認(rèn)和土地權(quán)益分配問題，意見規(guī)定：凡自然人、法人或其他經(jīng)濟(jì)組織開發(fā)、整理

20、、復(fù)墾國有土地或集體土地，原土地所有權(quán)原則不變。開發(fā)未確定使用權(quán)的國有土地，土地使用權(quán)可確定給從事開發(fā)的投資者。開發(fā)集體未利用地，經(jīng)2/3以上村民代表或村民會(huì)議2/3以上成員的同意，土地承包經(jīng)營權(quán)可確定給予開發(fā)者。除飛地、插花地之外，項(xiàng)目區(qū)范圍內(nèi)土地所有權(quán)原則上不做調(diào)整；對(duì)確需調(diào)整的應(yīng)由雙方所有權(quán)人簽訂土地調(diào)整協(xié)議。對(duì)需要調(diào)整的土地使用權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)，其位置應(yīng)盡量與開發(fā)整理前保持一致或大致相當(dāng)。農(nóng)民集體土地承包經(jīng)營權(quán)發(fā)生調(diào)整的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)村民會(huì)議2/3以上成員或2/3以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)人民政府和縣級(jí)農(nóng)業(yè)行政主管部門批準(zhǔn)。集體土地整理后新增耕地的分配，應(yīng)經(jīng)2/3以上村民代表或村民會(huì)議2/3以

21、上成員討論決定7(P.19-20)。二土地開發(fā)整理是保護(hù)耕地的重大(zhngd)舉措。國土資源部在關(guān)于土地開發(fā)(kif)整理工作有關(guān)問題的通知中明確指出，土地開發(fā)整理對(duì)保護(hù)耕地將發(fā)揮(fhu)三個(gè)方面的作用：（1）建立補(bǔ)充耕地儲(chǔ)備制度，做到建設(shè)占用耕地先補(bǔ)后占。在進(jìn)行耕地后備資源調(diào)查，符合土地利用總體規(guī)劃及土地整理專項(xiàng)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，經(jīng)過論證審查確定補(bǔ)充耕地的土地整理項(xiàng)目，按照不同規(guī)模建立國家、省（自治區(qū)、直轄市）、市（地）、縣（市）各層次的項(xiàng)目庫。在制定建設(shè)用地項(xiàng)目補(bǔ)充耕地方案時(shí)可在項(xiàng)目庫里篩選，有條件的地區(qū)運(yùn)用土地開發(fā)整理資金，可以先組織實(shí)施整理項(xiàng)目?jī)?chǔ)備補(bǔ)充的耕地。當(dāng)建設(shè)用地項(xiàng)目占用耕地時(shí)，

22、建設(shè)單位確實(shí)沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)繳納耕地開墾費(fèi)，可以購買儲(chǔ)備的耕地補(bǔ)償指標(biāo)實(shí)現(xiàn)先補(bǔ)后占。土地開發(fā)整理項(xiàng)目增加的耕地做相應(yīng)核減并反映在土地利用現(xiàn)狀圖上；收取的耕地開墾費(fèi)用于新的土地整理項(xiàng)目，形成從項(xiàng)目組織實(shí)施到補(bǔ)充耕地儲(chǔ)備，向建設(shè)項(xiàng)目提供補(bǔ)充耕地，資金回收后再投入新項(xiàng)目滾動(dòng)整理的循環(huán)運(yùn)行機(jī)制。（2）實(shí)行土地置換政策，促進(jìn)農(nóng)村土地整理和土地復(fù)墾。各地政府要按照土地利用總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃的要求，對(duì)田、水、路、林、村進(jìn)行綜合整治，積極推進(jìn)農(nóng)村土地綜合整治。凡有條件的地方要促進(jìn)農(nóng)村居民點(diǎn)向中心村和集鎮(zhèn)集中、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向工業(yè)小區(qū)集中。在向中心村、集鎮(zhèn)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)小區(qū)集中時(shí)，要嚴(yán)格

23、按照土地利用總體規(guī)劃，在規(guī)劃確定的建設(shè)用地區(qū)內(nèi)選址。新址占地面積應(yīng)少于舊址面積，不得占用基本農(nóng)田；確需占用其他耕的，必須經(jīng)縣級(jí)以上土地行政主管部門調(diào)查核實(shí)和批準(zhǔn)，可以與騰出來的舊址整理后增加的耕地進(jìn)行置換，保證耕地面積不減少，質(zhì)量有所提高。實(shí)行這種方式置換的，其建設(shè)用地可以不占用年度建設(shè)占用耕地計(jì)劃指標(biāo)。為支持國有企業(yè)改革、減輕企業(yè)經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，在征得農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織同意，并經(jīng)縣級(jí)以上土地行政主管部門批準(zhǔn)，國有工礦企業(yè)可以用復(fù)墾原有國有廢棄地增加的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?，置換因生產(chǎn)被破壞的農(nóng)村集體耕地，原土地權(quán)屬相應(yīng)轉(zhuǎn)移。置換后被破壞的集體耕地屬國家所有，不再征用，也不占當(dāng)年建設(shè)占用耕地計(jì)劃指標(biāo)，但

24、需納入土地復(fù)墾計(jì)劃。（3）執(zhí)行好“百分之六十折抵”政策，鼓勵(lì)投資者整理土地。要正確理解和執(zhí)行土地管理法實(shí)施條例第18條關(guān)于“土地整理新增耕地面積的百分之六十可以用作折抵建設(shè)占用耕地的補(bǔ)償指標(biāo)”的規(guī)定，建設(shè)占用耕地補(bǔ)償指標(biāo)的折抵必須按照土地利用總體規(guī)劃和土地利用計(jì)劃進(jìn)行。地方各級(jí)土地行政主管部門也可在上級(jí)分配下達(dá)的建設(shè)占用耕地指標(biāo)內(nèi)，預(yù)留少量的指標(biāo)統(tǒng)一掌握，用于獎(jiǎng)勵(lì)土地管理新增耕地多的地區(qū)，即實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡的地區(qū)可以用土地整理新增耕地面積的60%指標(biāo)，向上級(jí)土地行政主管部門申請(qǐng)一定數(shù)量的預(yù)留建設(shè)占用耕地指標(biāo)，用于本地區(qū)必需的非農(nóng)建設(shè)。土地整理的具體面積要以具有國家二級(jí)以上資質(zhì)的測(cè)繪單位實(shí)地測(cè)繪

25、為準(zhǔn)，資金以審計(jì)決算結(jié)果為準(zhǔn)，實(shí)施入庫備案，嚴(yán)把各項(xiàng)程序和質(zhì)量關(guān)。土地開發(fā)整理必須注重保護(hù)生態(tài)景觀。土地整理對(duì)土地生態(tài)系統(tǒng)的影響，存在于生態(tài)系統(tǒng)的各個(gè)環(huán)境要素及生態(tài)過程之中。土地整理項(xiàng)目實(shí)施對(duì)自然生態(tài)系統(tǒng)造成的影響可能是積極的，也可能是消極的。譬如從積極方面看，土地整理通過林網(wǎng)建設(shè)、溝渠合理規(guī)劃防治水土流失，防止土壤養(yǎng)分流失；通過布設(shè)林網(wǎng)形成生態(tài)防護(hù)林增加林木覆蓋率，可調(diào)節(jié)氣候、凈化空氣、減小風(fēng)速，提高項(xiàng)目區(qū)抵抗旱、澇災(zāi)害能力，促進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)的良性循環(huán)。土地整理作為一種能有效增加耕地面積、提高土地質(zhì)量和促進(jìn)土地集約利用的方式，對(duì)于緩解人地矛盾、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境、保證糧食安全以及促進(jìn)經(jīng)濟(jì)

26、社會(huì)健康發(fā)展都起著重要的作用。然而當(dāng)前土地整理確實(shí)也存在著忽略對(duì)耕地生態(tài)環(huán)境保護(hù)，引起水土流失、生物多樣性下降以及對(duì)生態(tài)景觀環(huán)境保護(hù)重視不夠的問題。因而土地開發(fā)整理應(yīng)當(dāng)十分注重對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，完善景觀的整體布局8。在這個(gè)問題上筆者以為貴州省的經(jīng)驗(yàn)是值得借鑒的。貴州項(xiàng)目區(qū)通過具體土地整理項(xiàng)目進(jìn)行示范，將生物多樣性保護(hù)理念貫穿于土地整理從規(guī)劃設(shè)計(jì)到田、水、路、林、村施工到后期管護(hù)的全過程。通過生物多樣性項(xiàng)目的實(shí)施，項(xiàng)目區(qū)工作人員和當(dāng)?shù)鼐用竦挠^念發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，如對(duì)耕地間的一些荒草地、土堆和溪流，過去一般都把它們開墾成新增耕地，現(xiàn)在卻將這些區(qū)域作為有益生物多樣性保護(hù)的地區(qū)予以保留。此外他們還采取在硬

27、化溝渠和道路上面栽種藤本植物，開辟生物廊道、減小道路設(shè)計(jì)寬度、進(jìn)行有孔硬化等措施，當(dāng)?shù)卣c農(nóng)戶簽訂了“關(guān)于農(nóng)業(yè)環(huán)境的保護(hù)協(xié)議”，出臺(tái)了對(duì)農(nóng)民的相關(guān)激勵(lì)和補(bǔ)償政策。生物多樣性保護(hù)說到底就是保護(hù)農(nóng)田周邊穩(wěn)定的生態(tài)系統(tǒng)，促進(jìn)農(nóng)田的可持續(xù)利用；對(duì)動(dòng)植物棲息地的保護(hù)，實(shí)際上就是對(duì)耕地生產(chǎn)能力的儲(chǔ)備。在貴州一些生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)如果一味強(qiáng)調(diào)增加耕地而不注重生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，新增耕地可能很快就會(huì)毀于石漠化或水土流失，一定要把眼前利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益結(jié)合起來9。通?；謴?fù)自然生物鏈比恢復(fù)耕地的生產(chǎn)能力難得多，必須盡可能地減少在土地整理中對(duì)生態(tài)環(huán)境不可逆的破壞，在整理后創(chuàng)造新的土地環(huán)境中要突出與生態(tài)環(huán)境緊密相聯(lián)系。我國的

28、土地開發(fā)整理將進(jìn)入一個(gè)以提高生活環(huán)境品質(zhì)和農(nóng)用地生產(chǎn)質(zhì)量為主要目標(biāo)的新階段。土地開發(fā)整理的最終目的是在土地資源有限的前提下，通過采取各項(xiàng)措施優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，提高土地利用效率，協(xié)調(diào)人地關(guān)系并緩解人地矛盾。土地作為自然的產(chǎn)物，質(zhì)量的提高必須遵循自然生態(tài)規(guī)律，必須充分考慮土地生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)的物質(zhì)循環(huán)，能量流動(dòng)的特點(diǎn)、系統(tǒng)內(nèi)各生態(tài)因素間的相互平衡，以及土地生態(tài)系統(tǒng)與其他各相關(guān)環(huán)境系統(tǒng)間的相互關(guān)系，按照保護(hù)生態(tài)環(huán)境、提高環(huán)境容納能力的原則，實(shí)施各項(xiàng)土地整理的生物和工程技術(shù)措施。土地開發(fā)整理必須有利于促進(jìn)生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)突出在以資源永續(xù)利用、保護(hù)改善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境下，運(yùn)用現(xiàn)代科技集約化經(jīng)營農(nóng)業(yè)的發(fā)展模式

29、。因而在土地開發(fā)整理過程中，要全面考慮因土地整理引起各種條件變化對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的影響，使農(nóng)業(yè)要素與環(huán)境要素協(xié)調(diào)和諧發(fā)展。從生態(tài)可持續(xù)發(fā)展角度進(jìn)行土地整理，必須圍繞農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)、土壤保護(hù)、水資源保護(hù)和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)四個(gè)方面的內(nèi)容，促進(jìn)土地整理向生態(tài)農(nóng)業(yè)方向發(fā)展。要做好土地整理生態(tài)評(píng)估工作，重視中低產(chǎn)田改造中的生態(tài)環(huán)境保護(hù)，加強(qiáng)農(nóng)田水利工程建設(shè)中的生態(tài)環(huán)境建設(shè)，大力營造防風(fēng)林、生態(tài)林。不能僅立足于短期單純的地塊合并、調(diào)整改造，必須依據(jù)景觀生態(tài)學(xué)的有關(guān)理論進(jìn)行綜合規(guī)劃設(shè)計(jì)，應(yīng)用景觀生態(tài)學(xué)的理念明確土地的利用狀態(tài)及生態(tài)保護(hù)情況，確定土地開發(fā)整理的方向并在此基礎(chǔ)上合理規(guī)劃建立生態(tài)流通暢的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，在規(guī)劃中融入

30、環(huán)境和生態(tài)保護(hù)的理念。土地開發(fā)整理(zhngl)的效果要體現(xiàn)在對(duì)基本農(nóng)田的保護(hù)上。根據(jù)(gnj)土地管理法和國土資源部土地分類規(guī)定，耕地(gngd)是指種植農(nóng)作物的土地，包括熟地、新開發(fā)整理復(fù)墾地、休閑地、輪歇地、草田輪作地；以種植農(nóng)作物為主，間有零星果樹、桑樹或其他樹木的土地；平均每年能保證收獲一季的已墾灘地和海涂。在耕地中還包括南方寬小于1米，北方寬小于2米的溝、渠、路和田埂。耕地又可分為如下五種具體情況：（1）灌溉水田。指有水源保證和灌溉設(shè)施，在一般年景能正常灌溉用于種植水生作物的耕地，包括灌溉的水旱輪作地。（2）望天田。指無灌溉設(shè)施主要依靠天然降雨，用于種植水生作物的耕地，包括無灌溉設(shè)

31、施的水旱輪作地。（3）水澆地。指水田、菜地以外有水源保證和灌溉設(shè)施的，在一般年景能正常灌溉的耕地。（4）旱地。指無灌溉設(shè)施靠天然降水種植旱作物的耕地，包括沒有灌溉設(shè)施僅靠引洪淤灌的耕地。（5）菜地。指常年種植蔬菜為主的耕地，包括大棚用地?；巨r(nóng)田既是指高產(chǎn)優(yōu)質(zhì)的那部分耕地，又是指按照一定時(shí)期人口和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的需求，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃確定的不得占用的耕地。凡劃入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的耕地都是基本農(nóng)田，農(nóng)民群眾通常稱它為“吃飯?zhí)铩?、“保命田”。國土資源部通過對(duì)16個(gè)城市進(jìn)行衛(wèi)星遙感監(jiān)測(cè)發(fā)現(xiàn)，違法用地宗數(shù)占新增建設(shè)用地總數(shù)的近60%，面積近50%，個(gè)別地方甚至高達(dá)90%。有些地方利用“以租代征

32、”、“農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)”等方式擅自將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地；有些地方不按照程序修改土地利用總體規(guī)劃，違規(guī)調(diào)整和占用基本農(nóng)田；有些地方以村集體建設(shè)為名，將騰出的土地置換為城市建設(shè)用地；有些地方政府利用農(nóng)民宅基地，與開發(fā)商聯(lián)合進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)；有些地方政府違規(guī)分拆批地、越權(quán)批地，默許或者支持違法用地，甚至成為違法用地的主體10。嚴(yán)格的土地管理一旦失控，人均耕地面積1.4畝的保底數(shù)字必然突破。因而除了嚴(yán)格執(zhí)法、加大查處力度外，還必須喚起全社會(huì)保護(hù)耕地意識(shí)，讓全社會(huì)共同進(jìn)行耕地保護(hù)監(jiān)督。19992007年全國通過土地開發(fā)整理復(fù)墾開發(fā)共補(bǔ)充耕地3818萬畝，大于同期建設(shè)占用的耕地面積。“十五”期間國家投資土地

33、開發(fā)整理項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模2400多萬畝，新增耕地500多萬畝。我國84%的國家投資土地開發(fā)整理項(xiàng)目和多數(shù)省級(jí)項(xiàng)目，是以現(xiàn)有耕地和基本農(nóng)田為重點(diǎn)進(jìn)行的綜合整治的。經(jīng)過土地整理項(xiàng)目區(qū)農(nóng)田普遍成為田塊成方、路渠相連、設(shè)施配套、旱澇保收的高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)農(nóng)田，生產(chǎn)能力普遍提高了1020%，生產(chǎn)成本降低了515%。即使按10%計(jì)算全國每年通過土地整理增加的糧食產(chǎn)能，就相當(dāng)于增加400萬畝耕地的產(chǎn)出11。2007年12月10日國土資源部審議通過的基本農(nóng)田標(biāo)識(shí)，由紅色襯托下的五星、綠色的田野和金黃的稻穗創(chuàng)意而成，蘊(yùn)含著莊嚴(yán)國土上的基本農(nóng)田，是確保國家糧食安全的重要基礎(chǔ)，是保護(hù)和提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的主要載體。土地整理標(biāo)

34、識(shí)由土地整理后新農(nóng)村建設(shè)的美麗畫卷創(chuàng)意而成。整齊規(guī)范的耕地、茂密的樹林、筆直通達(dá)的田間道路和溝渠以及排列整齊的房屋建設(shè)，蘊(yùn)含著土地整理后“田成方、林成網(wǎng)、路相通、渠相連、村集中”的景象?；巨r(nóng)田和土地整理標(biāo)識(shí)為全國統(tǒng)一性標(biāo)識(shí)，主要用于基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)標(biāo)志牌、土地開發(fā)整理復(fù)墾項(xiàng)目標(biāo)志牌，以及用于基本農(nóng)田保護(hù)示范區(qū)標(biāo)志界樁、農(nóng)田水利設(shè)施（水閘、泵站、水渠）有關(guān)管理和宣傳資料等12。土地開發(fā)整理藴藏著巨大的潛力。土地管理法第41條規(guī)定：“國家鼓勵(lì)土地整理?？h、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應(yīng)當(dāng)組織農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，按照土地利用總體規(guī)劃，對(duì)田、水、路、林、村綜合整治，提高耕地質(zhì)量，增加有效耕地面積，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和

35、生態(tài)環(huán)境。地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，改造中、低產(chǎn)田，整治閑散地和廢棄地?！?3(P.1314)據(jù)權(quán)威調(diào)查測(cè)算，全國土地開發(fā)整理補(bǔ)充耕地的總潛力為1340萬公頃（20100萬畝）。其中：（1）土地整理潛力：全國土地整理補(bǔ)充耕地潛力約600萬公頃（9000萬畝），占補(bǔ)充耕地總潛力的45%。我國現(xiàn)有農(nóng)田普遍存在著田塊分割細(xì)碎、田坎過多、道路溝渠不整、農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施不完善、零星未利用地和廢棄地多的現(xiàn)象；農(nóng)村居民點(diǎn)用地利用率低，北方農(nóng)村居民點(diǎn)“空心村”多，南方農(nóng)村居民點(diǎn)布局零散。通過合理規(guī)劃、整治道路溝渠，平整歸并零散地塊，充分利用零星土地，可以增加有效耕地面積約313.33萬公頃（4700萬畝）。通

36、過對(duì)現(xiàn)有農(nóng)村居民點(diǎn)逐步實(shí)施遷村并點(diǎn)、治理“空心村”、退宅還田等整理措施，可以增加有效耕地約286.67萬公頃（4300萬畝）。（2）宜農(nóng)土地后備資源開發(fā)潛力：全國有宜農(nóng)土地后備資源4424萬公頃（66360萬畝），其中宜耕土地后備資源約988萬公頃（14820萬畝）?？砷_發(fā)補(bǔ)充耕地約586.67萬公頃（8800萬畝），占補(bǔ)充耕地總潛力的44%。宜耕土地后備資源60%以上分布在西北部地區(qū)，水資源相對(duì)短缺、生態(tài)環(huán)境比較脆弱，開發(fā)利用制約因素多。（3）土地復(fù)墾潛力：全國因工礦生產(chǎn)建設(shè)挖損、塌陷和壓占廢棄的土地約400萬公頃（6000萬畝），復(fù)墾可補(bǔ)充耕地的潛力約153.33萬公頃（2300萬畝），占

37、補(bǔ)充耕地總潛力的11%，其中集中連片的約40.67萬公頃（610萬畝）。工礦廢棄地集中分布在大型礦山和資源型城市周邊，主要是幾十年來開發(fā)建設(shè)中形成的歷史舊帳14(P.16-17)。全國土地利用總體規(guī)劃綱要提出要適度開發(fā)宜耕后備土地，在保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境的前提下，依據(jù)土地利用條件有計(jì)劃有步驟地推進(jìn)后備土地資源的開發(fā)利用。根據(jù)耕地后備資源調(diào)查評(píng)價(jià)，我國共有集中連片、具有一定規(guī)模的耕地后備資源約700萬公頃，僅為后備土地資源的8%，其中可開墾土地主要分布在北方和西部干旱地區(qū)，西南和東部的耕地后備資源比較少。為了提高土地開發(fā)的可操作性，確保新開發(fā)耕地的質(zhì)量，目前不宜大規(guī)模全面開發(fā)耕地后備資源。綱要根據(jù)

38、適宜評(píng)價(jià)結(jié)果，僅將水資源條件比較好、具備土地開發(fā)條件的東部部分沿海灘涂和西部部分地區(qū)列為土地開發(fā)重點(diǎn)區(qū)域。到2010年和2020年，通過未利用土地開發(fā)補(bǔ)充耕地34萬公頃（510萬畝）和139萬公頃（2080萬畝），僅占規(guī)劃補(bǔ)充耕地總?cè)蝿?wù)的38%15。為了積極穩(wěn)妥地推進(jìn)宜耕后備土地資源開發(fā)，綱要僅安排了1項(xiàng)土地開發(fā)重大工程并提出了工程建設(shè)的生態(tài)保護(hù)要求，充分體現(xiàn)了土地整理復(fù)墾開發(fā)與生態(tài)建設(shè)的有機(jī)結(jié)合，改善生態(tài)環(huán)境，堅(jiān)持內(nèi)涵挖潛，突出土地整理和復(fù)墾，推進(jìn)土地利用方式由粗放向集約轉(zhuǎn)變的要求。土地(td)開發(fā)整理工作取得初步成效。自1999年以來通過土地開發(fā)(kif)整理，全國累計(jì)補(bǔ)充耕地近3000萬

39、畝，大于同期建設(shè)占用與災(zāi)害損毀的耕地面積。19992004年國土資源部共安排國家投資土地(td)開發(fā)整理項(xiàng)目1507個(gè)，總投資174億元。通過對(duì)國家土地開發(fā)整理示范區(qū)的調(diào)查表明，土地開發(fā)整理后植被覆蓋率增加2.4個(gè)百分點(diǎn)，耕地抗御自然災(zāi)害的能力明顯增強(qiáng)16。實(shí)踐證明，無論是在增強(qiáng)綜合生產(chǎn)能力、提高耕地質(zhì)量，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田方面，還是在改善區(qū)域生態(tài)、生產(chǎn)和生活環(huán)境方面，土地開發(fā)復(fù)墾整理工作在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展方面都起到了積極的支撐作用。在當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期內(nèi)，土地開發(fā)整理工作仍然要以提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力為出發(fā)點(diǎn)，大力開展基本農(nóng)田整理，促進(jìn)補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)三者統(tǒng)一，全面提高土地開發(fā)整理工作水平

40、。耕地質(zhì)量是土地整理工作的生命，只有通過建立新機(jī)制、保證耕地質(zhì)量，才能保證土地整理工作的有效性。近10年來我國通過農(nóng)村土地開發(fā)整理補(bǔ)充耕地累計(jì)超過4000萬畝，近幾年投入的資金達(dá)到每年1000億元的規(guī)模。2008年7月2日溫家寶總理主持召開的國務(wù)院常務(wù)會(huì)議，討論并原則通過了吉林省增產(chǎn)百億斤商品糧能力建設(shè)總體規(guī)劃。預(yù)計(jì)投資260億元建設(shè)十大重點(diǎn)工程，使吉林省糧食生產(chǎn)能力提高100億斤以上，5年后全省商品糧總產(chǎn)穩(wěn)步達(dá)到600億斤。作為增產(chǎn)百億斤商品糧重點(diǎn)工程之一的吉林省西部土地開發(fā)整理重大項(xiàng)目正在全力推進(jìn)。吉林省地處松嫩平原，是國家重要商品糧基地。為了實(shí)施吉林省增產(chǎn)百億斤商品糧能力建設(shè)總體規(guī)劃，吉

41、林省計(jì)劃投資62億元左右，實(shí)施吉林省西部土地開發(fā)整理重大項(xiàng)目。據(jù)統(tǒng)計(jì)，該地區(qū)現(xiàn)有未利用地近1095萬畝，占全省一半以上，通過土地開發(fā)整理增加糧食產(chǎn)量的潛力巨大，是東北地區(qū)乃至全國目前少有的一塊可集中開發(fā)利用的土地資源。根據(jù)規(guī)劃吉林省西部土地開發(fā)整理項(xiàng)目將在5年或稍長(zhǎng)一點(diǎn)時(shí)間內(nèi)完成。僅此一項(xiàng)工程完成后就可新增糧食33億斤，全省增產(chǎn)百億斤商品糧十大工程建成后，糧食產(chǎn)量可實(shí)現(xiàn)凈增加100億斤17。吉林省西部土地開發(fā)整理重大工程是該省有史以來規(guī)模最大、投資最多的土地開發(fā)整理項(xiàng)目，涉及白城、松原兩個(gè)市的3個(gè)國家貧困縣和1個(gè)少數(shù)民族自治縣。該項(xiàng)目的實(shí)施不僅能極大提高該省西部地區(qū)的糧食綜合生產(chǎn)能力，也會(huì)從根

42、本上改善人民群眾的生產(chǎn)生活條件，加快脫貧致富步伐，還會(huì)明顯改善項(xiàng)目區(qū)的生態(tài)環(huán)境促進(jìn)地區(qū)可持續(xù)發(fā)展。再譬如，云南個(gè)舊是我國典型的礦業(yè)城市，已有2000多年的采礦歷史。位于市南部郊區(qū)的老陽山曾是個(gè)舊錫礦、砂錫礦主要生產(chǎn)區(qū)之一，長(zhǎng)期大面積、無節(jié)制地向下打洞、攔腰掘坑、地面高壓水槍橫掃，造成5.2平方公里土地嚴(yán)重石漠化，巖溶孤峰、石丘與呈蜂窩狀坑洞密布組合的復(fù)雜地貌連片成嶺，草不生、樹不長(zhǎng)，汛期還時(shí)常發(fā)生泥石流、滑坡、水土流失等災(zāi)害，嚴(yán)重威脅市區(qū)和礦區(qū)群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全。2004年年初個(gè)舊市政府根據(jù)改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境、增加礦業(yè)城市有效耕地的總體要求，將老陽山廢棄坑復(fù)墾列為重點(diǎn)項(xiàng)目，確定為當(dāng)年國家投資土地開發(fā)整理的重點(diǎn)工程，投資近3000萬