1、與PPP模式較相似的ABO模式解析及相關(guān)思考ABO模式解析及相關(guān)思考一、ABO模式的界定ABO 指授權(quán)(Authorize) -建設(shè)(Build) -運(yùn)營(yíng)(Operate)模式。 因?yàn)楫?dāng)前無(wú)據(jù)可依，對(duì)ABO還沒有規(guī)范的統(tǒng)一概念。現(xiàn)有眾多文 章給ABO下的定義基本雷同，大體是“地方政府通過競(jìng)爭(zhēng)性程序 或直接授權(quán)相關(guān)企業(yè)作為項(xiàng)目業(yè)主，由其向政府方提供項(xiàng)目投融 資、建設(shè)及運(yùn)營(yíng)服務(wù)，合作期滿將項(xiàng)目設(shè)施移交給政府方，政府 方按約定給予一定財(cái)政資金支持的合作方式”。以上概念較為籠統(tǒng)，從概念上看ABO似乎與PPP較為相似。 實(shí)際上二者之間存在顯著差異，在總結(jié) ABO的基本特性之前，基 于筆者的理解梳理二者在

2、操作上的主要區(qū)別如下：適用范圍不同?，F(xiàn)階段PPP模式應(yīng)用重點(diǎn)轉(zhuǎn)向了有一定 收益和市場(chǎng)化條件較好的項(xiàng)目，特別是財(cái)金201910號(hào)文進(jìn)一步 強(qiáng)調(diào)了 PPP的收益性特征，導(dǎo)致PPP的覆蓋面進(jìn)一步收窄。ABO 模式通過與地方國(guó)有企業(yè)合作，重點(diǎn)應(yīng)是處理市場(chǎng)發(fā)育程度不好、 有政府壟斷經(jīng)營(yíng)特征、對(duì)社會(huì)資本吸引力不強(qiáng)、區(qū)域性特征顯著的大型公共服務(wù)項(xiàng)目。這類項(xiàng)目一般在區(qū)域建設(shè)發(fā)展中的占比較 大，要么收益來(lái)源不足，高度依賴地方財(cái)政；要么屬于政府壟斷經(jīng) 營(yíng)范圍，市場(chǎng)化不充分，采用ABO模式一定程度上能填補(bǔ)PPP的 應(yīng)用缺口。（二）實(shí)施模式不同。PPP項(xiàng)目因受制于嚴(yán)格的過程監(jiān)管，要 求項(xiàng)目邊界條件清楚。這決定了 PP

3、P項(xiàng)目包構(gòu)成不會(huì)很復(fù)雜，一 般體現(xiàn)為單個(gè)項(xiàng)目或幾個(gè)相關(guān)子項(xiàng)目的簡(jiǎn)單打包。ABO模式應(yīng)以 實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)同類項(xiàng)目的統(tǒng)籌安排為突出優(yōu)勢(shì)之一。被授權(quán)企業(yè)要 能成為轄區(qū)內(nèi)特定領(lǐng)域的統(tǒng)一業(yè)主，以更好地實(shí)現(xiàn)區(qū)域同類項(xiàng)目 的整體規(guī)劃、分期實(shí)施，科學(xué)處理項(xiàng)目進(jìn)度和區(qū)域發(fā)展需求的關(guān) 系，平衡資金使用安排。（三）對(duì)合作對(duì)象的要求不同。PPP要求社會(huì)資本為本級(jí)政府 所屬融資平臺(tái)之外的市場(chǎng)化企業(yè)，本質(zhì)上鼓勵(lì)公私合作，要求社 會(huì)資本提供投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理等專業(yè)服務(wù)。ABO模式重點(diǎn) 應(yīng)聚焦公公合作，授權(quán)合作對(duì)象應(yīng)以行業(yè)經(jīng)驗(yàn)和資源優(yōu)勢(shì)突出的 屬地大型國(guó)企為主，在通過資源整合實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理等專業(yè)服務(wù)之外，還要

4、兼顧國(guó)有資產(chǎn)管理、資本運(yùn)營(yíng)、相 關(guān)資源開發(fā)等職能。在ABO模式下，被授權(quán)企業(yè)可以做PPP或業(yè) 務(wù)分包，也可以自行投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)，自主性較強(qiáng)。（四）確定合作對(duì)象的方式不同。PPP模式下確定社會(huì)資本必 須經(jīng)過政府采購(gòu)。而ABO模式在確定項(xiàng)目業(yè)主時(shí)可以直接授權(quán)。 筆者認(rèn)為，甚至可以說(shuō)典型的ABO特點(diǎn)之一就是直接授權(quán)。從合 理性上看，地方政府對(duì)屬地國(guó)企的授權(quán)經(jīng)營(yíng)是約定俗成的慣例， 也是內(nèi)部自主權(quán)的體現(xiàn)，不少地方國(guó)企通過長(zhǎng)期的授權(quán)經(jīng)營(yíng)積累 了豐富的行業(yè)經(jīng)驗(yàn)和區(qū)域資源，盲目要求公開競(jìng)爭(zhēng)不但不現(xiàn)實(shí)， 而且未必有益；從合規(guī)性上說(shuō)，地方政府對(duì)屬地國(guó)企的直接授權(quán)符 合以管資本為主的國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制改革方向。

5、通過以上對(duì)比分析，筆者認(rèn)為與PPP模式相比，ABO模式至 少應(yīng)該具備如下特性：一是屬地專營(yíng)特性。誠(chéng)如上文分析，本文所界定的 ABO屬于 對(duì)PPP/特許經(jīng)營(yíng)的補(bǔ)充。重點(diǎn)不應(yīng)該在于通過競(jìng)爭(zhēng)性程序引進(jìn)外 來(lái)社會(huì)資本，否則與PPP的界限難以劃分清楚。ABO的重點(diǎn)應(yīng)該 在于屬地大型國(guó)企對(duì)特定領(lǐng)域的專屬經(jīng)營(yíng)。二是區(qū)域統(tǒng)籌特性。ABO不適于獨(dú)立項(xiàng)目的分別實(shí)施。屬地 專營(yíng)特征也決定了區(qū)域目標(biāo)項(xiàng)目的整體授權(quán)經(jīng)營(yíng)才是 ABO的優(yōu)勢(shì) 所在，以方便大型地方國(guó)企對(duì)本地特定領(lǐng)域所有項(xiàng)目的統(tǒng)籌規(guī)劃、 統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)和系統(tǒng)做好資產(chǎn)管理和資源開發(fā)。三是弱市場(chǎng)化特性。既然說(shuō)ABO是PPP的補(bǔ)充，即使二者在 實(shí)踐上不可避免有所

6、重疊，ABO重點(diǎn)也不能落在PPP所聚焦的“市 場(chǎng)化條件較好的”領(lǐng)域上。ABO應(yīng)該大展拳腳的地方在于收益屬 性不明顯、對(duì)社會(huì)資本吸引力不強(qiáng)、區(qū)域統(tǒng)籌實(shí)施必要性突出的 領(lǐng)域，或者雖然收益性好，但政府壟斷經(jīng)營(yíng)特征明顯的領(lǐng)域。四是國(guó)資管理特性。根據(jù)筆者的解讀，ABO既不屬于PPP和 特許經(jīng)營(yíng)，也不屬于政府采購(gòu)。它更像是國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制 的衍生產(chǎn)物。通過地方大型國(guó)企的專屬經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)和經(jīng)營(yíng) 權(quán)的分離，被授權(quán)國(guó)企不但需要統(tǒng)籌提供區(qū)域內(nèi)所需的特定公共 服務(wù)，還可能會(huì)承擔(dān)國(guó)有資產(chǎn)管理等其他職能。業(yè)界一般認(rèn)為，北京市交通委員會(huì)與北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有 限公司（簡(jiǎn)稱京投公司）簽署的北京市軌道交通授權(quán)經(jīng)營(yíng)協(xié)議

7、， 首次明確提出了 ABO模式。這種說(shuō)法有一定道理。京投公司的案 例首次將地方政府與屬地國(guó)企之間的授權(quán)經(jīng)營(yíng)公開化和契約化 了，改變了原有的通過內(nèi)部授權(quán)慣常做法，這將更有利于做出相 關(guān)隔離安排。實(shí)際上地方政府與屬地國(guó)企之間的內(nèi)部授權(quán)經(jīng)營(yíng)在 各地特定行業(yè)中廣泛存在。例如地鐵集團(tuán)對(duì)城市地鐵的專屬經(jīng)營(yíng)， 交投集團(tuán)對(duì)高速公路專屬經(jīng)營(yíng)，自來(lái)水公司對(duì)區(qū)域供水的專屬經(jīng) 營(yíng)等。那么現(xiàn)有的國(guó)有資產(chǎn)內(nèi)部授權(quán)經(jīng)營(yíng)模式是否屬于ABO呢?可以說(shuō)有類似之處也有區(qū)別，至少可認(rèn)為那是ABO的原型。筆者 認(rèn)為一定程度上可以說(shuō)ABO屬于契約化的授權(quán)經(jīng)營(yíng)模式。并且應(yīng) 具有以下特征：具有地方國(guó)企的屬地專營(yíng)特性；能通過區(qū)域內(nèi)特定 領(lǐng)域的

8、統(tǒng)籌實(shí)施實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益；重點(diǎn)應(yīng)集中在開放程度不高或收 益性不足的成區(qū)域規(guī)模的大型公共服務(wù)領(lǐng)域；被授權(quán)企業(yè)在提供 所需的綜合專業(yè)服務(wù)之外，還可能要承擔(dān)相關(guān)國(guó)資管理職能。二、ABO模式的一般性操作要點(diǎn)現(xiàn)有很多文章對(duì)于ABO的運(yùn)作模式的描述，與PPP高度類似， 一定程度上混淆了 ABO與PPP的關(guān)系。不但無(wú)法體現(xiàn)ABO在操作 上的獨(dú)特性，還存在以ABO的名義實(shí)施PPP項(xiàng)目以規(guī)避PPP相關(guān) 監(jiān)管流程的嫌疑。本文基于上文對(duì)ABO的界定，嘗試梳理出ABO在操作上應(yīng)有 的流程，特別是突出與PPP的不同之處：（一）確定授權(quán)簽約主體ABO模式下，實(shí)質(zhì)授權(quán)主體為地方政府。在實(shí)際操作中，一 般由地方政府授權(quán)行業(yè)主管部

9、門代表自己簽署授權(quán)經(jīng)營(yíng)協(xié)議。如 果授權(quán)范圍內(nèi)的項(xiàng)目所涉及的行業(yè)構(gòu)成較為復(fù)雜，也可以由地方 政府直接作為簽約主體。（二）確定被授權(quán)對(duì)象如上文所述，ABO模式下的被授權(quán)對(duì)象應(yīng)該以屬地大型國(guó)有 企業(yè)為主，因此不存在通過公開競(jìng)爭(zhēng)方式引入所謂社會(huì)投資人的 問題。只是該階段需要評(píng)估當(dāng)?shù)貒?guó)有企業(yè)的綜合情況。一是為實(shí) 現(xiàn)債務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)隔離，屬地平臺(tái)公司應(yīng)已完成與政府的脫鉤改制；二是并非所有屬地國(guó)企都有能力承擔(dān) ABO業(yè)務(wù)，ABO以區(qū)域特定 領(lǐng)域的整體建設(shè)運(yùn)營(yíng)為主，對(duì)合作對(duì)象在本地的經(jīng)驗(yàn)和資源積累 的要求遠(yuǎn)大于PPP，需要在本地某一行業(yè)有區(qū)域綜合服務(wù)能力的 大型國(guó)企才具備承擔(dān)ABO的條件。（三）確定協(xié)議核心條款基于

10、新預(yù)算法和全面落實(shí)財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)的政策背景。ABO 項(xiàng)目需完善授權(quán)經(jīng)營(yíng)范圍及轉(zhuǎn)讓授權(quán)的權(quán)利、項(xiàng)目的績(jī)效考核方 案、財(cái)政補(bǔ)貼方案等內(nèi)容，確定授權(quán)經(jīng)營(yíng)協(xié)議核心條款，約束政 企雙方的邊界。（四）簽署授權(quán)經(jīng)營(yíng)協(xié)議由獲得政府授權(quán)的簽約主體和屬地大型國(guó)企簽署授權(quán)經(jīng)營(yíng)協(xié) 議。目前有些文章對(duì)授權(quán)經(jīng)營(yíng)協(xié)議核心交易條款的設(shè)想與 PPP協(xié) 議極為類似。筆者認(rèn)為PPP協(xié)議可以作為借鑒，但是授權(quán)經(jīng)營(yíng)協(xié) 議主要還是對(duì)原有的國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)機(jī)制的一種創(chuàng)新，并非是 PPP的變種。通過該協(xié)議的簽署，簡(jiǎn)化了原有的“國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管 機(jī)構(gòu)一國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)一被授權(quán)的國(guó)有企業(yè)”的三層次的 授權(quán)運(yùn)營(yíng)模式。賦予了被授權(quán)國(guó)有企業(yè)業(yè)主職權(quán)

11、，更好地實(shí)現(xiàn)了 國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離。在ABO模式下，政府履行規(guī)則 制定、績(jī)效考核等職責(zé)；被授權(quán)地方國(guó)企履行項(xiàng)目投融資、建設(shè)、 運(yùn)營(yíng)、資產(chǎn)管理等業(yè)主職責(zé)。從國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制創(chuàng)新角度分析，就會(huì)發(fā)現(xiàn)，有些文 章中呈現(xiàn)的照搬PPP模式對(duì)合作期限、資產(chǎn)移交、回報(bào)機(jī)制等合 作機(jī)制的做法未必合理。ABO模式可以不設(shè)置確定的合作期限。 ABO模式下，將形成區(qū)域特定領(lǐng)域內(nèi)國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)的長(zhǎng)期穩(wěn) 定安排，體現(xiàn)了資產(chǎn)所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，并不發(fā)生資產(chǎn)所有 權(quán)的轉(zhuǎn)移。被授權(quán)國(guó)企雖然負(fù)責(zé)相關(guān)資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)，但本質(zhì)上地方 國(guó)企和項(xiàng)目本身都有公益屬性，重點(diǎn)在于約定資金來(lái)源和相關(guān)額 度。（五）提供區(qū)域整體服務(wù)由被

12、授權(quán)地方國(guó)企作為項(xiàng)目業(yè)主，充分整合行業(yè)資源，通過 競(jìng)爭(zhēng)性方式選擇項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等相關(guān)單位。部分地方國(guó)企，在 本行業(yè)運(yùn)營(yíng)管理中有豐富的經(jīng)驗(yàn)積累，也可以自主運(yùn)營(yíng)，同時(shí)做 好資產(chǎn)管理和相關(guān)資源開發(fā)管理工作。由于人8。項(xiàng)目具有區(qū)域統(tǒng)籌實(shí)施的特征，授權(quán)范圍大，區(qū)域 項(xiàng)目構(gòu)成復(fù)雜，并且可能存在授權(quán)經(jīng)營(yíng)與自主經(jīng)營(yíng)之間的交叉問 題，在具體項(xiàng)目運(yùn)作中可能涉及到“ABO+PPP”、“ABO+商業(yè)開 發(fā)”、“ABO+政府債券”等多種方式。項(xiàng)目融資可以被授權(quán)國(guó)企 名義進(jìn)行，也可以針對(duì)具體項(xiàng)目成立專門的負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)管 理的項(xiàng)目公司，由項(xiàng)目公司通過股權(quán)融資、債權(quán)融資，或多種方 式的組合，獲取項(xiàng)目實(shí)施所需要的資金。三、

13、相關(guān)操作建議（一）重視對(duì)被授權(quán)對(duì)象的評(píng)估審查對(duì)于ABO模式下是采用競(jìng)爭(zhēng)性方式還是直接授權(quán)目前頗有爭(zhēng) 議，筆者認(rèn)為ABO模式下不需要設(shè)置專門的競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)程序。但 是，需要在授權(quán)之前充分評(píng)估擬授權(quán)地方國(guó)企的綜合服務(wù)能力。 如上文所言，ABO以區(qū)域統(tǒng)籌實(shí)施為主，影響面廣，對(duì)被授權(quán)對(duì) 象在本行業(yè)和本地區(qū)經(jīng)驗(yàn)及資源積累要求極高，這也正是外來(lái)社 會(huì)資本所不具備的。在確定授權(quán)對(duì)象之前，要充分考慮政府所需 要的專業(yè)服務(wù)需求，考查被授權(quán)對(duì)象對(duì)相關(guān)行業(yè)的實(shí)施管理經(jīng)驗(yàn) 和資源整合能力，評(píng)估二者之間的匹配程度。這也將為地方國(guó)有 企業(yè)和平臺(tái)公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型提供方向。（二）遵守現(xiàn)有的程序性管理規(guī)定PPP模式需嚴(yán)格履行項(xiàng)目識(shí)

14、別、準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行、移交等 環(huán)節(jié)，按規(guī)范進(jìn)行財(cái)政承受能力論證和物有所值評(píng)價(jià)，政府支出 責(zé)任不超一般公共預(yù)算支出的10%等；而ABO模式因目前無(wú)規(guī)可 依，理論上無(wú)這些限制，但在實(shí)踐中還是需要遵守項(xiàng)目審批、債 務(wù)控制、預(yù)算管理等相關(guān)規(guī)范性要求。（三）做好區(qū)域內(nèi)資金的統(tǒng)籌使用安排如上文所述，ABO模式主要針對(duì)兩類項(xiàng)目：一是政府壟斷經(jīng)營(yíng) 二是收益性不足，對(duì)社會(huì)資本吸引力弱。前者一般可以通過項(xiàng)目 本身實(shí)現(xiàn)盈虧平衡，后者自身收益不足，往往需要做好區(qū)域內(nèi)資 金使用平衡。好在ABO模式下，授權(quán)經(jīng)營(yíng)范圍大，項(xiàng)目結(jié)構(gòu)復(fù)雜， 區(qū)域資金平衡和項(xiàng)目搭配實(shí)施的操作空間較大。這就要被授權(quán)單 位算好總賬，以區(qū)域收支平衡為基

15、本目標(biāo)，積極開發(fā)區(qū)域內(nèi)經(jīng)營(yíng) 性資源，做好肥瘦搭配，合理安排項(xiàng)目進(jìn)度，做好區(qū)域統(tǒng)籌實(shí)施 規(guī)劃。如果在ABO項(xiàng)目中確實(shí)需要政府進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼的，就會(huì)產(chǎn)生 一個(gè)頗受爭(zhēng)議問題，這種由政府支付給被授權(quán)單位的經(jīng)營(yíng)服務(wù)費(fèi) 是否應(yīng)該被界定為債務(wù)？有人說(shuō)這就是債務(wù)。筆者認(rèn)為，通過公開 采購(gòu)程序從更廣的范圍內(nèi)引入合作伙伴的情況下更容易被界定為 一種融資行為，進(jìn)而認(rèn)定為違規(guī)舉債。ABO模式提供了基于國(guó)資 授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制的另一個(gè)分析角度。因?yàn)閷?duì) ABO當(dāng)前沒有嚴(yán)格的過 程管理要求，方便通過相關(guān)政策創(chuàng)新和方案設(shè)計(jì)規(guī)避違規(guī)舉債嫌 疑。首先，政府對(duì)屬地國(guó)企進(jìn)行專項(xiàng)經(jīng)營(yíng)補(bǔ)貼也是很多地方財(cái)政 預(yù)算的一種常規(guī)支出，原有的國(guó)資授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制下就存在對(duì)部分 授權(quán)經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域的專項(xiàng)補(bǔ)貼機(jī)制；其次，通過政府對(duì)被授權(quán)企業(yè)提供 的公共服務(wù)質(zhì)量的考核結(jié)果安排財(cái)政補(bǔ)貼，保持定時(shí)定向不定量 的原則，被認(rèn)定債務(wù)也依據(jù)不充分；此外，地方政府還可以配套出 臺(tái)對(duì)應(yīng)領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)資金的支持政策，以專項(xiàng)資金通道用于項(xiàng)目建設(shè) 等過程中。當(dāng)然被授權(quán)企業(yè)也應(yīng)該具有良好的