1、農(nóng)村金融“銀政合作”模式比較分析高連水 滿明俊 肖文東2011年12月30日編者的話：盡管市場化是我國農(nóng)村金融的改革方向，但是未來農(nóng)村金融的發(fā)展仍離不開政府的合理介入。 而“銀政合作”也被實踐證明是金融服務“三農(nóng)”的一種有效方式。本期理論聚焦銀政合作”，分析當前農(nóng)村金融發(fā)展中“銀政合作”幾種主要模式的優(yōu)勢和不足，探討 改革的有效措施。我國的農(nóng)村金融具有典型的政治經(jīng)濟學特征，即在農(nóng)村金融的改革發(fā)展過程中，始終能看到政府的影 子。很長一段時間內，政府特別是地方政府對農(nóng)村金融的介入都將更多地表現(xiàn)為行政干預，市場化改革只 是一個大致方向。但是，無論從縱向深度還是從橫向水平來看，我國農(nóng)村金融市場機制發(fā)育

2、并不成熟，期 待市場自身緩慢的自我調整，將是一個成本高昂的過程。所以說，在未來，農(nóng)村金融的市場化改革離不開 政府的合理介入。作為農(nóng)村金融供給主體的銀行業(yè)金融機構在提供涉農(nóng)貸款時，與各層級地方政府乃至村 支兩委開展“銀政合作”，是一種提供金融服務的有效方式。目前的銀政合作模式主要有基于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈視角的“銀政合作”、基于信用村、信用鎮(zhèn)視角的銀政合作” 和基于政府惠農(nóng)政策視角的“銀政合作”等三種類型，但這三種模式都存在著不同的優(yōu)勢和不足，亟待政府 和商業(yè)銀行采取有效措施加以解決?；谵r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈視角的“銀政合作”模式存在與銀行全產(chǎn)業(yè)鏈金融服務模式不匹配等問題。產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營是未來農(nóng)業(yè)發(fā)展的大方向，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)

3、化經(jīng)營涉及龍頭企業(yè)、上下游相關中小企業(yè)和農(nóng)戶等 多個主體。在銀行信貸支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的整個鏈條中，均離不開地方政府的參與和支持。而出于政績 考核等原因，地方政府往往具有支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化特別是龍頭企業(yè)發(fā)展的內在沖動，并傾向于與銀行合作。 在此模式下，“銀政合作”的基本做法是：地方政府積極招商引資，發(fā)展適合本地資源稟賦特點的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，并在財稅政策、基礎設 施、土地流轉等方面提供便利，從而為銀行信貸下鄉(xiāng)提供必要的對接基礎。對于缺乏抵押品的龍頭企業(yè)， 部分地方政府出資成立擔保公司，為龍頭企業(yè)的融資進行擔保。同時，銀行在開展金融服務的過程中，按 照“一企一策”的辦法，積極主動創(chuàng)新抵押擔保方式，

4、并爭取地方政府的政策支持。一般情況下，地方政府 還通過與銀行簽署備忘錄等方式，建立合作與溝通協(xié)調機制，發(fā)揮服務合力，并支持和幫助龍頭企業(yè)與金 融機構建立良好的信貸關系。對于積極服務龍頭企業(yè)的銀行業(yè)金融機構，政府傾向于在稅收等方面給予政 策傾斜。“銀政合作”還體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化鏈條的其他結點上。例如，在服務農(nóng)戶方面，針對農(nóng)戶信貸的高風險 性，部分地方政府通過出資成立風險擔保基金的方式為農(nóng)戶擔保，分散銀行信貸風險。同時，政府還通過 政策補貼等方式，引導保險機構介入，通過開展農(nóng)業(yè)保險的方式分散風險。在應對由于農(nóng)戶道德風險而導 致的信貸風險方面，政府一方面以法律等手段及時介入，另一方面積極營造良好的信用

5、環(huán)境。在服務產(chǎn)業(yè) 鏈條中的上下游客戶方面，地方政府積極支持銀行建立批發(fā)集散市場，并通過為下游中小企業(yè)提供擔保等 方式，穩(wěn)定產(chǎn)品的銷售。但是，基于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈視角的“銀政合作”模式，存在著如下幾方面問題：第一，政府的支持政策仍停 留在支持具體的龍頭企業(yè)或某一類技術的層面，這與商業(yè)銀行逐漸清晰的全產(chǎn)業(yè)鏈金融服務模式并不匹配。 并且，政府出臺的政策對產(chǎn)業(yè)鏈中關乎國家產(chǎn)業(yè)安全的高端環(huán)節(jié)（如種子）重視不夠；第二，政府對農(nóng)村 金融機構的政策補貼往往缺乏效率，并且財稅政策遠沒有與金融政策實現(xiàn)良性互動；第三，在中西部地區(qū) 仍部分存在政府要求商業(yè)銀行與企業(yè)或農(nóng)戶強行聯(lián)姻的現(xiàn)象,銀行的商業(yè)化信貸模式受到挑戰(zhàn)；第四，

6、地方 政府的外圍服務工作仍有待完善，例如，及時為龍頭企業(yè)發(fā)展提供必要的生產(chǎn)和銷售信息，組織開展企業(yè)管理人員的金融知識培訓，建立和完善對中小企業(yè)的信用評價體系等?；谛庞么?、信用鎮(zhèn)視角的“銀政合作”模式，存在缺少第三方經(jīng)濟實體擔保等問題。開展農(nóng)村金融服務的一個重要途徑是，把握農(nóng)村熟人社會的特征，利用好農(nóng)村的社會資本。這里所謂 的社會資本，可以簡單地理解為信用、規(guī)范和人際關系網(wǎng)絡等。社會資本強調集體行動的重要性，任何失 信的機會主義行為都將背負較高的“背德成本”。商業(yè)銀行提出建設信用村、信用鎮(zhèn)，便是通過發(fā)揮社會資 本的作用降低農(nóng)村金融服務成本的有效方式，而地方政府也越來越認識到構建良好的信用環(huán)境對

7、于發(fā)展經(jīng) 濟至關重要。當前，這方面“銀政合作”的主要做法是：選取具有明顯產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢因而有較強信貸需求的村鎮(zhèn)，通過地 方政府主導、銀行參與的方式，按照具體的評定細則，開展信用村、鎮(zhèn)的評定，各街道和村支兩委則予以 積極配合。在信用村、鎮(zhèn)評定之后，商業(yè)銀行采取兩種方式對農(nóng)戶予以信貸支持，一是通過發(fā)貸款證的方 式開展小額信用貸款，二是通過多戶聯(lián)保的方式開展小額農(nóng)戶貸款。在信用村、鎮(zhèn)評定的整個過程中，基 層各級政府和商業(yè)銀行聯(lián)手加大宣傳，盡量做到使信用評級的作用和意義家喻戶曉。商業(yè)銀行對基層政府 人員進行必要的金融知識培訓，以求達到以點帶面的宣傳效果。但是上述做法目前存在如下不足：第一，無論農(nóng)戶信用貸款還

8、是聯(lián)保貸款，都有風險大規(guī)模爆發(fā)的可 能性。部分農(nóng)戶聯(lián)保貸款雖然有相關龍頭企業(yè)予以擔保，但其余大部分聯(lián)保貸款和幾乎所有的信用貸款， 都缺少第三方經(jīng)濟實體擔保；第二，地方政府往往更重視貸款的發(fā)放，對貸款的回收和信用戶的規(guī)范，以 及整個信用環(huán)境的改善和持久建設上，政策力度不夠；第三，對信用村中部分違約農(nóng)戶，銀行和政府未能 考慮生產(chǎn)經(jīng)營的實際情況，而“一刀切”地停止相關貸款，打擊了農(nóng)戶的積極性；第四，當前尚缺乏專門的 信用評級機構，政府和銀行主導的信用評定過程有較大的主觀性，加之不同銀行的信用評定標準并不統(tǒng)一， 且形成的信用信息也難以共享，這均影響了農(nóng)戶參與信用村鎮(zhèn)建設的積極性。基于政府惠農(nóng)政策視角的

9、“銀政合作”模式，存在金融機構服務成本和農(nóng)民使用成本較高等問題。隨著我國正式進入“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”的發(fā)展階段，經(jīng)濟體系內相對充裕的資金開始逐步回流農(nóng)村。特別 是取消農(nóng)業(yè)稅后，我國的農(nóng)業(yè)補貼項目和金額以及農(nóng)村社會保障投入與日俱增。據(jù)統(tǒng)計，2011年我國發(fā)放 的“四補貼”（糧食直補、綜合直補、良種補貼、農(nóng)機購置補貼）資金總額已達1406億元。截至2010年， 全國新農(nóng)合參合率為96.3%，基金支出總額832億元；新農(nóng)保參保農(nóng)民達10277萬人，基金支出200億 元。要將各種惠農(nóng)補貼足額發(fā)放到農(nóng)民手中，確保資金下發(fā)、使用、回籠環(huán)節(jié)順暢無阻，需要建立良好的 資金劃撥網(wǎng)絡和便利的支付結算渠道。目前來看，依

10、托金融機構的技術和渠道優(yōu)勢代替行政機構層層下?lián)?是最節(jié)約交易成本的選擇。從普惠金融的角度來看，農(nóng)村地區(qū)70%-80%的金融需求表現(xiàn)在農(nóng)民日常生產(chǎn)、生活的支付、結算、代 理等方面，而生產(chǎn)經(jīng)營性需求只占20%左右。因此，實現(xiàn)普惠價值，就應該使農(nóng)民享受到金融對生活產(chǎn)生 的便利。由于支付、結算、代理等服務涉及多個部門間的協(xié)調，僅靠金融機構的努力是無法完成的，而且 這些服務在提高農(nóng)民金融意識、優(yōu)化農(nóng)村金融環(huán)境方面具有較大的正外部性，因此，政府的介入和支持是 不可缺少的。綜上分析，在小額支付、結算、代理等普惠農(nóng)村金融供給方面，銀行和政府具有廣闊的合作空間。目前，基于政府普惠政策的“銀政合作”主要有如下方式

11、：金融機構通過基層網(wǎng)點，在有條件的行政村布放轉賬電話等服務平臺，依靠縣、鄉(xiāng)、村三級政府，收 集農(nóng)戶資料，發(fā)放銀行卡。同時，金融機構與政府金融辦、人民銀行、銀監(jiān)局溝通，與社保和衛(wèi)生部門簽 訂新農(nóng)合、新農(nóng)保代理協(xié)議。政府利用金融機構橫跨城鄉(xiāng)的網(wǎng)絡體系和技術優(yōu)勢，保證惠農(nóng)補貼資金及時、 迅速地發(fā)放到農(nóng)民手中，杜絕各種形式的挪用、截留、遲滯問題。此外，金融機構通過與村支兩委合作， 對大學生村官、青年骨干進行相關培訓，共同推動各類農(nóng)民惠農(nóng)資金的歸集和發(fā)放工作。金融機構利用布放到各村的電子服務平臺，以代理服務為支撐，滿足農(nóng)戶對轉賬匯款、查詢繳費、存 取款等基礎性金融服務的需求。同時，在政府部門的支持下，金融機構與商務部“萬村千鄉(xiāng)”商品配送工程、 供銷社“新網(wǎng)工程”相結合，一方面，將服務網(wǎng)絡延伸到物流企業(yè)和各級配送站，實現(xiàn)對廣大農(nóng)村超市等消 費終端的服務覆蓋；另一方面，與農(nóng)村生產(chǎn)資料配送相結合，實現(xiàn)對農(nóng)資供應企業(yè)等生產(chǎn)上游組織的服務 覆蓋，最終實現(xiàn)銀行卡、服務渠道、金融功能和業(yè)務的有機統(tǒng)一?；谡栈菡叩摹般y政合作”模式尚處于探索階段，在運行過程中也不可避免地存在著一些問題。 第一，由于農(nóng)戶數(shù)量龐大、流動性強，在信息采集方面工作量巨大，目前尚未有明確