1、關(guān)于對高速公路建筑控制區(qū)管理的剖析及建議由于公路建筑控制區(qū)（以下簡稱“特殊區(qū)域”）的特殊性，法律 法規(guī)依照交通運輸、國土資源、城鄉(xiāng)規(guī)劃等部門對特殊區(qū)域內(nèi)同一違 法行為按各自職責(zé)、功能都賦予了相應(yīng)的管理權(quán)、審批權(quán)、處罰權(quán)等 權(quán)力。一、劃定公路建筑控制區(qū)的責(zé)任主體及部門參與之間的法律關(guān)系公路安全保護條例第十一條表述為：“縣級以上地方人民政 府應(yīng)當(dāng)根據(jù)保障公路運行安全和節(jié)約用地的原則以及公路發(fā)展的需 要，組織交通運輸、國土資源等部門劃定公路建筑控制區(qū)的范圍?！?及第十二條表述為：“新建、改建公路的建筑控制區(qū)的范圍，應(yīng)當(dāng)自 公路初步設(shè)計批準之日起30日內(nèi)，由公路沿線縣級以上地方人民政 府依照本條例劃定

2、并公告。公路建筑控制區(qū)與鐵路線路安全保護區(qū)、 航道保護范圍、河道管理范圍或者水工程管理和保護范圍重疊的，經(jīng) 公路管理機構(gòu)和鐵路管理機構(gòu)、航道管理機構(gòu)、水行政主管部門或者 流域管理機構(gòu)協(xié)商后劃定?！庇纱?，我們得知，公路建筑控制區(qū)的劃定主體是縣級以上地方人 民政府，即是責(zé)任主體。由其所屬交通運輸、國土資源部門、城鄉(xiāng)規(guī) 劃部門參與執(zhí)行，如涉及鐵路、航道、水政、流域等職責(zé)交叉的區(qū)域 主管部門也必須參與執(zhí)行。明確以上部門參與的目的首先考慮到公路 建筑控制區(qū)管理與這些部門的職責(zé)密切相關(guān)；其次，公路建筑控制區(qū) 經(jīng)縣級以上地方人民政府劃定后，不僅管理相對人應(yīng)當(dāng)嚴格遵守，而 且交通運輸、國土資源、城鄉(xiāng)規(guī)劃等部門

3、也必須嚴格執(zhí)行。根據(jù)法律關(guān)系，交通主管部門、國土資源和城鄉(xiāng)規(guī)劃等部門等依 法依參與了公路建筑控制區(qū)的劃定行政行為，也就隨之賦予了對劃定 的特殊區(qū)域相應(yīng)管理義務(wù)。艮交通運輸主管部門發(fā)現(xiàn)在公路建筑控 制區(qū)內(nèi)違法修建建筑、構(gòu)筑物等行為時，必須制止或強制拆除等違法 行為（監(jiān)管權(quán)和處罰權(quán)）；國土資源主管部門發(fā)現(xiàn)在轄區(qū)或特殊區(qū)域 內(nèi)違法修建的建筑物和地面構(gòu)筑物時，可責(zé)令退還非法用地或限期拆 除或不予頒發(fā)土地使用證明（管理權(quán)、審批權(quán)、處罰權(quán)）；城鄉(xiāng)規(guī)劃 部門可以責(zé)令停止建設(shè)或或限期改正或拆除或拒絕辦理相關(guān)權(quán)屬登 記證明（管理權(quán)、審批權(quán)、處罰權(quán)）。二、交通、國土、城鄉(xiāng)規(guī)劃對轄區(qū)內(nèi)同一違法行為，法律賦予了 共同

4、管轄權(quán)利根據(jù)公路法第七十一條之規(guī)定：“公路監(jiān)督檢查人員依法在 公路、建筑控制區(qū)、車輛停放場所、車輛所屬單位等進行監(jiān)督檢查時， 任何單位和個人不得阻撓。”中華人民共和國土地管理法第六十六條之規(guī)定：縣級以上人 民政府土地行政主管部門對違反土地管理法律、法規(guī)的行為進行監(jiān)督 檢查。土地違法案件查處辦法第六條之規(guī)定：“縣級以上地 方人民政府土地管理部門管轄本行政區(qū)域內(nèi)發(fā)生的土地違法案 件，”。中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法第五十三條之規(guī)定：“縣級以上 人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門對城鄉(xiāng)規(guī)劃的實施情況進行監(jiān)督檢查，?！币陨戏蓷l文顯示，明確了交通執(zhí)法部門在特殊區(qū)域內(nèi)有權(quán)對單 位或個人在土地上違法修建建筑物、構(gòu)筑物等

5、行為進行監(jiān)督檢查和查 處等工作；明確了國土資源部門對轄區(qū)內(nèi)（包含特殊區(qū)域）非法占用 土地的行為進行監(jiān)督檢查、查處的權(quán)利；明確了城鄉(xiāng)規(guī)劃部門有權(quán)對 轄區(qū)內(nèi)（包含特殊區(qū)域）檢查和處理未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者 未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進行建設(shè)的及未按照鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī) 劃許可證的規(guī)定進行建設(shè)的行為等。綜上所述，交通執(zhí)法部門執(zhí)法的區(qū)域只是國土資源部門和城鄉(xiāng)規(guī) 劃部門轄區(qū)內(nèi)一個特定的區(qū)域。即，對特定區(qū)域內(nèi)的單位或個人實施 土地行為都必須遵守公路法、土地管理法、城鄉(xiāng)規(guī)劃法等法 律法規(guī)，足以證明，三個部門都具有對特殊區(qū)域內(nèi)同一個違法行為擁 有共同的管轄權(quán)三、在公路建筑控制區(qū)內(nèi)實施違法行為，交通、國土、城

6、鄉(xiāng)規(guī)劃 部門具有依法拆除等處罰的權(quán)利。中華人民共和國公路法第八十一條之規(guī)定：“違反本法第五 十六條規(guī)定，在公路建筑控制區(qū)內(nèi)修建建筑物、地面構(gòu)筑物或者擅自 埋設(shè)管線、電纜等設(shè)施的，由交通主管部門責(zé)令限期拆除，并可以處五 萬元以下的罰款。逾期不拆除的，由交通主管部門拆除,有關(guān)費用由建 筑者、構(gòu)筑者承擔(dān)?！敝腥A人民共和國土地管理法第七十六條：“未經(jīng)批準或者采 取欺騙手段騙取批準，非法占用土地的，由縣級以上人民政府土地行 政主管部門責(zé)令退還非法占用的土地，對違反土地利用總體規(guī)劃擅自 將農(nóng)用地改為建設(shè)用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑 物和其他設(shè)施，恢復(fù)土地原狀，對符合土地利用總體規(guī)劃的，沒收

7、在 非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，可以并處罰款；對非法 占用土地單位的直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予 行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！敝腥A人民共和國土地管理法第七十七條 農(nóng)村村民未經(jīng)批準 或者采取欺騙手段騙取批準，非法占用土地建住宅的，由縣級以上人 民政府土地行政主管部門責(zé)令退還非法占用的土地，限期拆除在非法 占用的土地上新建的房屋。中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法第六十五條之規(guī)定：“在鄉(xiāng)、村 莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)未依法取得鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證或者未按照鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī) 劃許可證的規(guī)定進行建設(shè)的，由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府責(zé)令停止建設(shè)、限期 改正；逾期不改正的，可以拆除?！本C合以上的法律條文得

8、知，特殊區(qū)域的管理即在區(qū)域內(nèi)土地上違 法修建建筑物、地面構(gòu)筑物的管理（同一違法行為）都依法賦予了交 通運輸、國土資源、城鄉(xiāng)規(guī)劃等部門的處罰權(quán)（拆除的權(quán)利）。即交 通執(zhí)法部門可以對特殊區(qū)域內(nèi)的建筑物、地面構(gòu)筑物等設(shè)施依法責(zé)令 限期拆除，并可以處五萬元以下的罰款及逾期不拆除的,由交通執(zhí)法部 門拆除，有關(guān)費用由建筑者構(gòu)筑者承擔(dān)的處罰權(quán)利；國土資源部門可 以依法將對本轄區(qū)內(nèi)（包含“特殊區(qū)域”）違反土地管理法律、法規(guī) 的行為有權(quán)責(zé)令退還非法占用的土地或限期拆除在非法占用的土地 上新建的建筑物和其他設(shè)施，恢復(fù)土地原狀或沒收在非法占用的土地 上新建的建筑物和其他設(shè)施，可以并處罰款；城鄉(xiāng)規(guī)劃部門可以對特 殊區(qū)

9、域內(nèi)的建筑物、地面構(gòu)筑物等設(shè)施依法責(zé)令停止建設(shè)、限期改正； 逾期不改正的，可以拆除。四、目前高速公路建筑控制區(qū)的管理瓶頸1、高速交通行政執(zhí)法部門對修建建筑物和構(gòu)筑物等違法行為的 發(fā)現(xiàn)和掌握比較難。由于高速公路執(zhí)法部門巡查和執(zhí)法的主要工作平臺在公路、公路 用地范圍及涉路施工現(xiàn)場，面對違法行為發(fā)生的點多線長，無法對控 制區(qū)違法活動及時有效實行有效監(jiān)視和控制，造成控制區(qū)違法行為發(fā) 現(xiàn)和掌握極其困難。譬如：在控制區(qū)修建鐵塔或埋設(shè)管線等，由于距公路太遠、被樹 木或建筑物遮擋等，幾乎是很難發(fā)現(xiàn)。其次，農(nóng)民建房等問題，我們 發(fā)現(xiàn)后，需要行政相對人提供相關(guān)材料時，對方根本不配合，同時還 理直氣壯地說這是通過政

10、府批準了或是政府規(guī)劃之列等，你們沒有權(quán) 利查我們。作為交通執(zhí)法部門，對于當(dāng)?shù)卣囊?guī)劃或相關(guān)部門 給予辦理了行政許可，這些信息我們基本上是空白。2、公路建筑控制區(qū)內(nèi)的規(guī)劃、建設(shè)、審批與公路法未能有 效相結(jié)合，是造成違法建筑蔓延的主要因素。經(jīng)了解，公路建筑控制區(qū)內(nèi)的土地權(quán)屬大都屬于公路沿線村、鄉(xiāng) 鎮(zhèn)集體所有，控制區(qū)內(nèi)土地權(quán)除耕種、養(yǎng)殖等生產(chǎn)外的用地審批權(quán)屬 國土主管部門；修建房屋等建筑物的建設(shè)審批權(quán)屬城鄉(xiāng)規(guī)劃部門；禁 止在公路建筑控制區(qū)內(nèi)修建建筑物、構(gòu)筑物的管理權(quán)則屬交通管理部 門。由于公路兩側(cè)建筑控制區(qū)內(nèi)的土地所有權(quán)、審批權(quán)、管理權(quán)分別 屬于不同的主體，城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土、交通部門都有各自的相關(guān)法

11、律法 規(guī)規(guī)定，各司其職，缺乏溝通和協(xié)調(diào)。據(jù)悉，城鄉(xiāng)規(guī)劃部門將村民建 房的審批權(quán)下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村兩級政府，同時受多方面因素制約，對違 法建筑、構(gòu)筑物的管理態(tài)度不明朗，而交通執(zhí)法法律賦予的權(quán)利有限， 對違法建筑、構(gòu)筑物的宏觀調(diào)控手段較弱，單靠交通執(zhí)法部門的管理 力度往往力不從心，效果較差，致使對公路兩側(cè)違法建筑、構(gòu)筑物的 預(yù)防能力大大降低，從而造成公路兩側(cè)建筑控制區(qū)內(nèi)違法建筑蔓延、 管理失控。3、高速交通執(zhí)法部門對違反公路建筑控制區(qū)的案件立案、調(diào)查 取證、處罰相對艱難。作為交通執(zhí)法部門對特殊區(qū)域只擁有監(jiān)管權(quán)，而對于區(qū)域內(nèi)的土 地使用情況、審批情況、規(guī)劃情況的了解基本上是燈下黑，可以說交 通執(zhí)法部門對

12、這一特殊區(qū)域的監(jiān)管只能在沒有預(yù)先告知的前提下，即 時發(fā)現(xiàn)即時處理的被動執(zhí)法模式。其次，對于發(fā)現(xiàn)后的處理，基本上是“心有余而力不足”。即， 要求相對人提供必須的立案信息不配合，認定和行政文書的簽收也不 會配合；建筑物的地基生成后糾正，對老百姓來說成本比較高，自行 拆除基本上不可能；實施強制拆除過程中，其執(zhí)行對象是違法修建的 房屋或設(shè)施，而對房子里面的物品和人員卻沒有強制帶離房屋的權(quán)利 或故意讓老人小孩呆在里面不走，或故意放置了電視機、家具等物品 不搬，他們知道路政執(zhí)法人員是沒有強行搬走的權(quán)利，往往強拆現(xiàn)場 會造成非常尷尬的局面，從而引發(fā)后果難以估量。同時在執(zhí)行強制拆除中，由于強制執(zhí)行需要產(chǎn)生費用

13、，雖然明確 了費用由建筑者或構(gòu)筑者承擔(dān)，針對農(nóng)民或單位來說，落到實處是難 上加難。總之，違法者總是采用一切方式對抗，阻撓公路違法案 件的調(diào)查取證和處罰，拒不執(zhí)行交通執(zhí)法部門的行政處罰決定，使得 執(zhí)法部門在建法建筑強制拆除過程中，無論是從程序上，還是從執(zhí)行 上都不能完全履行強制法的要求，公路建筑控制區(qū)執(zhí)法“寸步 唯堅”。五、如何加強公路建筑控制區(qū)管理建議高速公路一般通車里程長，跨越多個行政市縣區(qū)，拿京沈高速河 北段來說，途經(jīng)唐山、秦皇島、廊坊三個地級市二十多個縣區(qū)。因此， 由高速公路執(zhí)法部門協(xié)調(diào)違法建筑發(fā)生地的各地方政府牽頭顯然是 不現(xiàn)實的，而由高速公路執(zhí)法部門一家獨自實施管理又太身單力孤， 在沒有地方政府的支持、沒有各相關(guān)部門的配合、更沒有公檢法司的 司法保障下，建筑控制區(qū)的管理也很難實施。公路建筑控制區(qū)的劃定主體是縣級以上地方人民政府，即縣級以 上地方人民政府是責(zé)任主體。由其所屬交通運輸、國土資源部門、城 鄉(xiāng)規(guī)劃部門參與執(zhí)行，如涉及鐵路、航道、水政、流域等職責(zé)交叉的 區(qū)域主管部門也必須參與執(zhí)行。因此，對高速公路建筑控制區(qū)的管理，應(yīng)按照政令暢通、組織得 力、協(xié)調(diào)便利、及時高效的原則，結(jié)合我省高速公路一般跨越多個行 政轄區(qū)的實際特征，建議明確高速公路沿