1、Il sistema di contabilit dellEnte LocaleLaura LodettiTratto da “BILANCIO, PROGRAMMAZIONE E CONTROLLO NEGLI ENTI PUBBLICI”a cura di Laura Lodetti Antonello Zangrandi1 PremessaIl bilancio nellazienda composta pubblica riveste connotazioni e modalit di redazione profondamente differenti da quelle che a

2、ssume nel campo dellazienda-impresa. Differenti sono infatti i fini che si perseguono con i due modelli di contabilit (economica e finanziaria) e di conseguenza differenti risultano essere i due documenti di sintesi dei sistemi contabili (bilancio economico e bilancio finanziario). Nelle aziende com

3、poste pubbliche le rilevazioni amministrative considerano prevalentemente laspetto finanziario delle operazioni di gestione trascurando quello economico, che invece il cardine sul quale si sviluppano le rilevazioni delle aziende-imprese. Cos nelle aziende-imprese, che hanno scopo di lucro, il “bilan

4、cio” il documento di sintesi che rappresenta i risultati economico-patrimoniali della gestione di un determinato arco temporale, che in genere coincide con lanno solare, mentre nelle aziende composte pubbliche il “bilancio” un documento programmatorio preventivo nel quale lazienda sviluppa in un qua

5、dro organico e complessivo lattivit che intende svolgere e le fonti di finanziamento a cui attingere per soddisfare le esigenze proprie e della collettivit di riferimento.Il sistema contabile dellente locale, in particolare, ha subito negli ultimi anni profonde innovazioni. Il bilancio diventato, ne

6、i fatti e non solo nelle intenzioni, un vero strumento di controllo della gestione e un mezzo per programmare e pianificare lattivit.Lobiettivo del legislatore sembra essere quello di superare il concetto di contabilit come semplice adempimento amministrativo: il D.lsgvo 77/95 prevede infatti che il

7、 nuovo ordinamento contabile consenta di superare i limiti che il bilancio pubblico presentava in passato e cio:Mancanza di connessioni con la struttura organizzativa e con la programmazione.Mancanza di confronto tra previsione e risultati con la conseguenza di avere scarsa conoscenza delle consegue

8、nze dei diversi modelli di gestione.2 La contabilit finanziaria e il bilancio autorizzativoLa contabilit finanziaria un sistema di rilevazione dei valori finanziari espressi dalle entrate e dalle uscite di unazienda composta pubblica. Tale sistema ha la caratteristica di rilevare detti valori sia ne

9、lla loro determinazione previsionale che nella loro dinamica, e di conseguenza nella loro consuntivazione.La contabilit finanziaria, cos detta impropriamente in quanto meglio sarebbe chiamarla contabilit autorizzativa, ha comunque la caratteristica di essere un sistema contabile che rileva gli aspet

10、ti autorizzativi della gestione e i flussi finanziari analizzati nelle varie componenti. uno strumento di allocazione predeterminata delle risorse, da parte dellorgano deliberante, che si esplicita attraverso lapprovazione del bilancio preventivo, strumento di autorizzazione allutilizzo delle risors

11、e mediante il meccanismo degli impegni/accertamenti. Il bilancio pubblico preventivo, redatto secondo i criteri della contabilit finanziaria, un bilancio autorizzativo infatti esprime i valori delle entrate e delle uscite che si prevede si verificheranno nel corso dellanno successivo, valori che son

12、o vincolo giuridico-amministrativo a realizzare quelle entrate e quelle uscite, sia per lorgano politico, che approva il bilancio, che per lorgano amministrativo, che chiamato a gestirlo. Per questo motivo il bilancio finanziario preventivo obbligatorio per legge in quanto lo strumento attraverso il

13、 quale si individuano i valori massimi delle uscite (definiti in funzione delle entrate realisticamente realizzabili) sulla base delle quali programmare lattivit futura dellazienda composta pubblica. Nellambito di questi valori massimi lasciato allorgano politico libert di decisione circa le modalit

14、 di spesa, libert di decisione che risulta maggiormente vincolata per lorgano amministrativo per il quale il vincolo non solo di ordine complessivo (ammontare delle uscite pari allammontare delle entrate) ma anche di ordine particolare (limite di spesa per ciascuna funzione, allinterno di questa per

15、 ciascun servizio ed inoltre per ciascun intervento).Allinterno dellente ogni fatto di gestione che abbia risvolti sul bilancio, che comporti perci la realizzazione di unentrata o di unuscita, deve essere sancito da un atto giuridico amministrativo che attesti la reale disponibilit delle risorse e l

16、a compatibilit rispetto ai tetti massimi di spesa.Si pone perci particolare enfasi sul preventivo in quanto lo strumento attraverso il quale ci si dovrebbe assicurare che dalla previsione alla rendicontazione esista equilibrio economico finanziario, il meccanismo autorizzativo dovrebbe favorire infa

17、tti che lente utilizzi unicamente le risorse disponibili per poter far fronte agli impegni assunti. Con lapplicazione del D.lgsvo 77/95 la gestione programmata del bilancio preventivo dovrebbe inoltre garantire il manifestarsi di un avanzo di amministrazione nella parte corrente, che contribuisca a

18、sanare i debiti di finanziamento e a favorire gli investimenti pluriennali. Il sistema della contabilit finanziaria autorizzativa soddisfa due differenti esigenze:collegare tutti i conti pubblici mediante una uniforme classificazione dei bilanci finanziari.controllare la spesa pubblica attraverso il

19、 sistema delle autorizzazioni, in quanto le previsioni delle entrate, che si accerteranno, e delle spese, che si impegneranno nel corso dellesercizio finanziario cui il bilancio si riferisce, costituiscono il limite massimo entro il quale sviluppare la gestione;controllare che la gestione finanziari

20、a sia realizzata secondo quanto programmato: che le spese siano realizzate secondo gli indirizzi prestabiliti; che siano rispettati i livelli massimi dindebitamento, di prelievo tributario etc valutare cio da chi e come (nel senso di con quale destinazione) stato utilizzato il denaro pubblico.Per qu

21、anto concerne lEnte Locale, il D.lgsvo 77/95, come si vedr di seguito, ha in parte modificato questimpostazione generale, infatti pur prevedendo lobbligatoriet della contabilit finanziaria ha introdotto nuovi modelli di rilevazione e nuovi sistemi quali la contabilit economica.3 Il sistema delle pre

22、visioni Il bilancio autorizzativo nellazienda composta pubblica si modula su due diversi livelli di previsioni:le previsioni di competenza e quelle di cassa;le previsioni annuali e quelle pluriennali.Le previsioni di competenza hanno per oggetto le entrate da accertare e le uscite da impegnare nel c

23、orso del periodo di riferimento. Tale sistema pienamente coerente con la funzione autorizzativa e di controllo giuridico contabile preventivo sullattivit di gestione, infatti i valori di competenza hanno il significato di autorizzazione e di vincolo giuridico imposto dallorgano politico allorgano am

24、ministrativo nellimpegnare le spese e nellaccertare le entrate.Il principio della competenza presenta dei punti di forza e dei punti di debolezza.Punti di forza:impedisce di effettuare impegni e accertamenti non autorizzati;individua in modo preciso lesercizio e di conseguenza le operazioni di compe

25、tenza dello stesso.Punti di debolezza:la gestione di competenza genera i residui attivi e passivi, con la conseguente necessit di rilevare sistematicamente e separatamente anche questi;non permette di valutare gli investimenti del periodo in quanto spesso gli stanziamenti per investimenti vengono im

26、piegati in periodi successivi;obbliga a prevedere la complessiva copertura finanziaria anche di spese che saranno impiegate nellesercizio solo parzialmente;potrebbe favorire comportamenti scorretti relativi a previsioni artefatte (previsioni sottostimate di spese comunque non contraibili con il pres

27、upposto di ottenere a posteriori ulteriori stanziamenti, senza contrarre a priori le ulteriori possibilit di spesa).Le previsioni di competenza sono rilevate allinterno del bilancio di competenza.Le previsioni di cassa hanno per oggetto gli importi che nel corso del periodo di riferimento si prevede

28、 di incassare e di pagare. Possono riguardare quindi sia impegni e accertamenti del periodo di riferimento che quelli di periodo precedenti.Cos come le previsioni di competenza anche quelle di cassa costituiscono il limite massimo degli importi che nel corso del periodo di riferimento possono pagati

29、. Le previsioni di cassa sono rilevate allinterno del bilancio di cassa Il bilancio dello Stato un bilancio di cassa. Nelle previsioni di cassa deve necessariamente essere rilevato che tutte le poste impegnate si prevede siano pagate e tutte quelle accertate si prevede siano riscosse.Punti di forza:

30、consentono un controllo preventivo della gestione di tesoreria;le risorse finanziarie sono utilizzate nel periodo di riferimento in cui si generano(ad eccezione del fondo cassa);non generano residui.Punti di debolezza:non consentono il controllo giuridico preventivo dellorgano politico sullorgano am

31、ministrativo;non permettono di individuare in modo preciso lesercizio di riferimento;non permettono di valutare la situazione economica-finanziaria della gestione di competenza, in quanto valori positivi possono nascondere situazioni economiche e finanziarie negative.Prima dellapplicazione del D.lgs

32、vo 77/95 il bilancio dellente locale era un bilancio definito “integrato” in quanto accoglieva sia le previsioni di cassa che quelle di competenza, dallapplicazione del D.lgsvo 77/95 il bilancio dellente locale esclusivamente un bilancio di competenza.Per quanto riguarda il secondo livello di previs

33、ioni lelemento discriminante risulta essere larco temporale.Si verificano previsioni annuali laddove larco temporale sia lanno, pluriennali laddove larco temporale sia superiore allanno. Le previsioni annuali hanno sempre carattere autorizzativo mentre quelle pluriennali indicano un indirizzo che no

34、n necessariamente vincolante per lazienda composta pubblica. Essendo il tempo lelemento discriminante si possono avere previsioni annuali e pluriennali (e di conseguenza bilanci annuali e pluriennali) sia di competenza che di cassa.In particolare con riferimento allente locale e dallapplicazione del

35、 D.lgsvo 77/95, lente chiamato a produrre:un bilancio di previsione annuale, che sostanzialmente un bilancio di competenza mista nel quale si rilevano sia . che ha carattere autorizzativo;un bilancio di previsione pluriennale, che presenta un arco temporale che varia tra i tre e i cinque anni, a sec

36、onda della normativa regionale di riferimento. un bilancio preventivo di competenza che ha carattere autorizzativo Art. 13 D.lgs n. 77/95 per larco temporale di riferimento. I valori del primo anno coincidono con i valori del bilancio annuale di previsione, mentre quelli degli anni successivi devono

37、 essere annualmente aggiornati al fine di renderlo in linea con le nuove previsioni. 4 Il bilancio preventivo dellente localeIl d.lgsvo 77/95, che si applica agli Enti Locali, disciplina che il bilancio di previsione annuale, redatto in termini di competenza finanziaria deve essere deliberato dallor

38、gano politico osservando i seguenti principi generali:Pareggio economico finanziario: il bilancio di previsione deve essere deliberato in pareggio. Il totale delle entrate deve cio coprire lammontare complessivo delle uscite; perci nel caso in cui gli esercizi precedenti abbiano prodotto disavanzo q

39、uesto deve trovare applicazione allinterno del bilancio di previsione e pertanto il totale delle uscite di competenza dovr essere pari al totale delle entrate al netto del disavanzo applicato.Annualit: nel bilancio possono essere iscritte previsione di entrata e di uscita con riguardo al periodo tem

40、porale di riferimento. Lanno finanziario coincide con lanno solare dal 1 gennaio al 31dicembre, dopo tale termine non possono effettuarsi accertamenti di entrate n impegni di uscite riferiti alla competenza dellesercizio scaduto.Universalit: tutti i movimenti finanziari devono essere ricondotti al b

41、ilancio di previsione. Sono vietate le gestioni fuori bilancio. Tutte le entrate e tutte le uscite devono quindi essere contabilizzate con specifiche registrazioni delle operazioni che le hanno generate, con evidenza della qualit (voce e natura) e della quantit (valore).Integrit: le entrate e le usc

42、ite vanno iscritte in bilancio nel loro importo “integrale” (le entrate al lordo degli oneri di riscossione e le uscite al lordo delle eventuali correlate entrate). Il principio sancisce perci che fatto divieto di effettuare qualsiasi tipo di compensazione tra entrate e uscite.Veridicit: il bilancio

43、 deve presentare le reali condizioni finanziarie dellEnte. Le entrate e le uscite devono cio essere iscritte per i valori che realisticamente si prevede di accertare ed impegnare. Il principio stato introdotto per la necessit di evitare che le poste di bilancio siano iscritte con lunico obiettivo di

44、 raggiungere un pareggio fittizio (entrate sovrastimate o uscite sottostimate).Unit: tutte le entrate iscritte nel bilancio di previsione costituiscono un ammontare complessivo di risorse da contrapporre allammontare complessivo delle uscite, non esiste se non in casi particolari e prescritti dalla

45、legge (entrate con destinazione vincolata) una correlazione diretta tra singole voci di entrata e singole voci di uscita Il principio trova applicazione in un allegato di bilancio nel quale si dimostra il raggiungimento dellequilibrio economico-finanziario del bilancio, garantito dal fatto che le pr

46、evisioni di competenza delle spese correnti + le previsioni relative alle quote di capitale delle rate di ammortamento dei mutui e dei prestiti obbligazionari non possono superare le previsione dei primi tre titoli delle entrate.Pubblicit: la trasparenza dellazione amministrativa richiede che i cont

47、enuti del bilancio e di tutti i suoi allegati siano resi accessibili ai cittadini e agli organismi di partecipazione. Lente locale quindi tenuto a realizzare una giusta informazione circa lutilizzo delle risorse e le modalit di recepimento dei finanziamenti.Il bilancio preventivo dellente locale ha

48、carattere autorizzativo (costituisce infatti un limite agli impegni delle uscite correnti e delle uscite in conto capitale), anche per quanto riguarda il bilancio pluriennale, come gi detto.Lunit elementare di bilancio :La risorsa per le previsioni dentrata;Lintervento per le previsioni di uscita;Il

49、 capitolo per le previsioni relative ai servizi gestiti per conto terzi, e quale possibile ulteriore articolazione dellintervento.Ciascuna risorsa, ciascun intervento, ciascun capitolo (laddove utilizzato) deve indicare nel bilancio di previsione:Lammontare degli accertamenti e degli impegni risulta

50、nti dallultimo rendiconto deliberato Il rendiconto viene deliberato entro il 30/6 dellanno successivo cui il bilancio si riferisce.La previsione aggiornata dellesercizio in corso;I valori che si prevede di accertare o di impegnare nel corso dellesercizio cui il bilancio si riferisce.Nel caso in cui

51、nel bilancio sia applicato lavanzo o il disavanzo di amministrazione di esercizio precedenti, tale valore va iscritto prima di tutte le entrate e di tutte le uscite.5 Struttura del bilancio preventivoIl bilancio di previsione annuale si compone di due distinte parti una per le previsioni dentrata e

52、una per le previsione duscita. Nel bilancio sono riportati anche quadri generali e riepilogativi delle previsioni rilevate nello stesso. Il bilancio preventivo viene deliberato congiuntamente ai seguenti allegati:Relazione previsionale e programmatica, grazie alla quale possibile leggere per program

53、mi le spese che lente intende sostenere. uno strumento di programmazione pluriennale dellente che deve evidenziare con riferimento alle entrate una valutazione complessiva sui mezzi finanziari a disposizione e sulle fonti di finanziamento, e con riferimento alle uscite i programmi annuali e plurienn

54、ali, rilevando la percentuale dincidenza della previsione con riferimento alla spesa corrente consolidata, a quella di sviluppo ed a quella dinvestimento. La relazione si sviluppa attraverso tre differenti fasi: una ricognizione dei dati fisici (popolazione, territorio, economia insediata etc.) e la

55、 descrizione delle caratteristiche generali dellente; una valutazione generale sui mezzi finanziari; unesposizione dei programmi di spesa (individuando: le finalit che si perseguono, le risorse umane e strumentali da utilizzare, la motivazione delle scelte adottate, la spesa complessiva articolata i

56、n spesa corrente e spesa in conto capitale);Bilancio pluriennale: uno strumento di programmazione finanziaria delle risorse. Ha durata triennale ed autorizzativo: il primo annuo coincide con il bilancio di previsione. Per la parte entrate deve evidenziare: limporto accertato dellultimo esercizio chi

57、uso, la previsione dellesercizio in corso, la previsione per ciascuno dei tre anni del triennio, la previsione complessiva del periodo di riferimento. Per la parte spese devono essere rilevati distintamente lammontare delle spese correnti e delle spese per investimento. Per quanto riguarda le spese

58、correnti queste vanno a loro volta distinte in spese correnti consolidate e di sviluppo. Le previsioni organizzare per programmi e per servizi devono evidenziare per ciascun intervento: limporto impegnato nellultimo esercizio chiuso, la previsione dellesercizio in corso, la previsione per ciascuno d

59、egli anni del triennio, la previsione complessiva del periodo di riferimento.Ultimo rendiconto deliberato.Delibera del Consiglio Comunale con la quale si individuano le aree e i fabbricati che potranno essere ceduti in propriet o in diritto di superficie con la definizione del prezzo di cessione.Del

60、ibera del Consiglio Comunale, precedente allapprovazione del bilancio, con la quale si definiscono i servizi a domanda individuale erogati dallEnte, le tariffe e la percentuale di copertura finanziaria dei costi di gestione degli stessiRisultati (avanzi o disavanzi) degli ultimi rendiconti approvati