1、控制性詳細規(guī)劃的作用及效應(yīng)導(dǎo)讀在許多城市，控制性詳細規(guī)劃所確定的相關(guān)技術(shù)指標(biāo)經(jīng)過 一定程序“論證”便可以進行后期調(diào)整李文鋒 （平頂山市城市規(guī)劃編制中心 河南 平頂山467001）【摘 要】自從城鄉(xiāng)規(guī)劃法實施以來，控制性詳細規(guī)劃被提高到 了一個很重要的法律地位，受到了空前重視，控制性詳細規(guī)劃的編制 與實施得到了快速發(fā)展。但在實施過程中，約有80%以上的控制性詳 細規(guī)劃都涉及到修改與調(diào)整，這說明當(dāng)前控制性詳細規(guī)劃編制的科學(xué) 性還有待進一步提高，只有通過對控制性詳細規(guī)劃編制技術(shù)的不斷探 索，才能使規(guī)劃編制成果更加科學(xué)，更加進步，真正發(fā)揮控制性詳細 規(guī)劃在城市建設(shè)與管理中的控制與引導(dǎo)作用?！娟P(guān)鍵詞】控

2、制性詳細規(guī)劃；編制方法；作用及效應(yīng)Abstract Since “Town and Country Planning Act,” since the implementation of detailed planning has been controlled to a very important legal status and has been an unprecedented attention to controlling the preparation of detailed planning and implementation has been rapid developmen

3、t. However, in implementation process, about 80% or more of the controlled detailed planning are related to changes and adjustments, which shows the current controlling the preparation of detailed planning for the scientific to be further enhanced, and only by controlling the preparation of detailed

4、 planning techniques continue to exploration, in order to make the planning the preparation of the results more scientific, more progressive, Really play a controlled detailed planning in urban construction and management in the control and guiding role.Key words Controlled detailed planning; Prepar

5、ation method; Function and effect前言城市規(guī)劃工作從普遍意義上講包括三個層次：區(qū)域規(guī)劃（包括城鎮(zhèn)體系規(guī)劃）、總體規(guī)劃（包括分區(qū)規(guī)劃）、詳細規(guī)劃（包括控制 性詳細規(guī)劃和修建性詳細規(guī)劃）?？刂菩栽敿氁?guī)劃是屬于詳細規(guī)劃的 第一個層面。在數(shù)平方公里以上這樣大的范圍內(nèi)，準確地完成全部控 制性詳細規(guī)劃的內(nèi)容，幾乎是不可能的。實際上，控制性詳細規(guī)劃， 主要是控制土地使用性質(zhì)和使用強度等必不可少的內(nèi)容，無疑這一層 次的控制是十分必要的，但這只是一個相對宏觀層面上的控制?？刂?性詳細規(guī)劃應(yīng)是在上位規(guī)劃基礎(chǔ)上工作的延續(xù)?？刂菩栽敿氁?guī)劃編制與實施的現(xiàn)狀從城鄉(xiāng)規(guī)劃法的相關(guān)規(guī)定理解，控制

6、性詳細規(guī)劃是以總體 規(guī)劃或分區(qū)規(guī)劃為依據(jù)，進一步深化總體規(guī)劃或分區(qū)規(guī)劃的規(guī)劃意 圖，為有效地控制用地和規(guī)劃管理而編制的詳細規(guī)劃?？刂菩栽敿氁?guī) 劃對近期建設(shè)或開發(fā)地區(qū)的各類用地進行詳細劃分，確定其使用性 質(zhì)、人口密度和建筑容量，確定規(guī)劃區(qū)內(nèi)部的市政公用和交通設(shè)施的 建設(shè)條件以及內(nèi)部道路與外部道路的聯(lián)系，提出控制指標(biāo)和規(guī)劃管理 要求，為土地綜合開發(fā)和規(guī)劃管理提供必要的依據(jù)，同時用以指導(dǎo)修 建性詳細規(guī)劃的編制?？梢?，控制性詳細規(guī)劃被提高到了一個很重要 的法律地位。從規(guī)劃實施的總體情況來看，控制性詳細規(guī)劃在各級城市執(zhí)行 至今，作為城市規(guī)劃建設(shè)和管理的基本依據(jù)起到了重要作用。然而另 一方面，不可回避的是

7、，控制性詳細規(guī)劃在執(zhí)行過程中遭遇到了各種 各樣的問題。這些問題表面上似乎代表了建設(shè)（業(yè)主）單位和規(guī)劃管 理部門之間先天的對立。對此，無論是控制性詳細規(guī)劃的編制者，還 是規(guī)劃管理者都拿不出充分的理由來說明控制性詳細規(guī)劃自身的合 理性與嚴謹性，這也說明控制性詳細規(guī)劃的編制尚欠缺深入細致的工 作和科學(xué)嚴謹?shù)姆椒?。事實上，在許多城市，控制性詳細規(guī)劃所確定的相關(guān)技術(shù)指標(biāo) 經(jīng)過一定程序“論證”便可以進行后期調(diào)整。這種情況的逐步增多， 使得控制性詳細規(guī)劃逐漸失去了它所應(yīng)有的嚴肅性，由此社會上也產(chǎn) 生了這樣的誤區(qū)，就是誤認為城市規(guī)劃和管理是處于無序和隨意的狀 態(tài)。城市建設(shè)用地的重要控制內(nèi)容和指標(biāo)竟然是:可以通

8、過繳納費用、 或者是依靠特殊背景便可以按照建設(shè)（業(yè)主）單位的意向進行調(diào)整。 這就使得規(guī)劃管理人員也在無奈中對自己進行自嘲自解，對規(guī)劃管理 中遇到的一些問題茫然無措，對依法行使規(guī)劃管理職責(zé)產(chǎn)生了疑惑。誠然，房地產(chǎn)開發(fā)商遵循的是利潤最大化準則，投資商在獲取 土地后總是想方設(shè)法爭取最大的建筑容量，目的就是要獲取最大的利 潤空間。這一行為，甚至可以影響投資決策。于是對控制性詳細規(guī)劃 指標(biāo)的盡可能的突破，就成了他們房地產(chǎn)項目前期的重要工作之一。 無可否認，這是導(dǎo)致控制性詳細規(guī)劃面臨調(diào)整的最直接原因之一。對 此，筆者認為無可厚非，因為任何法規(guī)和制度都可以為人所用。只是， 能否把我們的規(guī)劃做到“無孔可入”，

9、是城市規(guī)劃從業(yè)者應(yīng)該擔(dān)當(dāng) 的職責(zé)與義務(wù)。說到這里，是否應(yīng)該換一個角度來探討控制性詳細規(guī)劃自身存 在的弱點和改善的途徑。規(guī)劃技術(shù)指標(biāo)的全面突破和眾多的調(diào)整也說 明了控制性詳細規(guī)劃本身存在著一定的缺陷?？刂菩栽敿氁?guī)劃的任務(wù) 本是對建設(shè)用地開發(fā)的內(nèi)容、強度和環(huán)境等提出控制要求，房地產(chǎn)開 發(fā)商的利益動機始終和規(guī)劃控制存在著或多或少的矛盾。那么控制本 身其實并沒有錯，尤其對于一般沒有背景的建設(shè)項目，規(guī)劃的行政控 制手段還是發(fā)揮了應(yīng)有的作用，但是事實是越來越多的建設(shè)項目，或 多或少都有些辦法從不同方面給規(guī)劃控制施加壓力，致使控制性詳細 規(guī)劃無法得到真正的執(zhí)行。其實，規(guī)劃調(diào)整并不可怕，作為動態(tài)的規(guī) 劃，調(diào)整

10、原本是正常的或必然的，但基礎(chǔ)是，規(guī)劃調(diào)整應(yīng)當(dāng)建立在規(guī) 劃的科學(xué)性基礎(chǔ)上。之所以出現(xiàn)達不到控制的力度和效應(yīng)，說明作為 指導(dǎo)城市用地開發(fā)建設(shè)的控制性詳細規(guī)劃，本身有許多問題值得商 榷。規(guī)劃編制完成以后，經(jīng)過一定時間，原先確定的一些控制內(nèi)容 已經(jīng)不適應(yīng)發(fā)展的需要了。這是由于，許多地方的發(fā)展具有不可預(yù)見 性，規(guī)劃編制時，基于時限性的影響，對于規(guī)劃用地的安排難免帶有 一定的盲目性，也就為日后的執(zhí)行留下了隱患，再加上規(guī)劃自身缺少 彈性和可操作性，以致造成實施過程中，對于規(guī)劃調(diào)整的要求逐漸增 多。作為控制性詳細規(guī)劃，是對城市總體規(guī)劃的深化，其目的是進一 步落實總體規(guī)劃所確定的城市用地功能布局及各項專業(yè)規(guī)劃，

11、從而通 過對土地使用性質(zhì)和使用強度的細化與量化，對城市建設(shè)提出更為具 體的規(guī)定和要求。這一目標(biāo)的出發(fā)點是好的。但我們的規(guī)劃不可能解 決所有用地的問題，從規(guī)劃面積與范圍上講，數(shù)平方公里、甚至數(shù)十 平方公里大的規(guī)劃范圍和控制性詳細規(guī)劃所處的規(guī)劃編制階段的性 質(zhì)并不相附，因為城市的發(fā)展本身就是動態(tài)的，那么作為宏觀與微觀、 整體與局部有機銜接的關(guān)鍵層次一一控制性詳細規(guī)劃的控制內(nèi)容在 規(guī)定性和引導(dǎo)性兩個方面，就應(yīng)當(dāng)按照動態(tài)發(fā)展的要求合理確定其剛 性內(nèi)容，為規(guī)劃的實施留下合理的動態(tài)空間。對產(chǎn)生控制性詳細規(guī)劃調(diào)整現(xiàn)象的深層次原因的分析較早時期的城市總體規(guī)劃完成后，大多面臨建設(shè)量急劇增加的 局面，而城市總體規(guī)

12、劃畢竟是粗線條的，它無法直接指導(dǎo)建設(shè)，許多 用地都因項目本身的實施被要求編制控制性詳細規(guī)劃。以往控制性詳細規(guī)劃總是試圖通過一個一勞永逸的規(guī)范的文本 和圖則，來規(guī)范諾大范圍內(nèi)城市地區(qū)的每一個地塊的開發(fā)建設(shè)，力求 成為一個大而全的規(guī)劃，在條件尚不具備的情況下，構(gòu)建一個統(tǒng)一的、 完整的、控制手段相同的指標(biāo)體系，這本身是難以做得到的。這是因 為有相當(dāng)?shù)囊徊糠殖鞘杏玫氐拈_發(fā)建設(shè)條件會隨著政治、經(jīng)濟和社會 的發(fā)展而變化。事易時移，城市的發(fā)展本身就是動態(tài)的，作為詳細規(guī) 劃的一個階段，控制性詳細規(guī)劃應(yīng)更多地針對具體建設(shè)項目，它的時 效性相對較短，規(guī)劃范圍較小，用地規(guī)模大致是幾公頃到幾十公頃， 一般情況下這樣的

13、地區(qū)都是有開發(fā)建設(shè)的具體目標(biāo)，甚至已有了建設(shè) 資金，這樣做就容易使控制性詳細規(guī)劃上承總體規(guī)劃，下啟修建性詳 細規(guī)劃和設(shè)計，可以根據(jù)開發(fā)建設(shè)的需要落到實處。而通常的控制性 詳細規(guī)劃范圍，是在功能相對完整和地域比較獨立的區(qū)域，往往用地 總面積就達數(shù)平方公里以上，有上百甚至上千個小地塊組成，如此大 的范圍和工作量，多是采取一刀切的技術(shù)手段，該粗放的地方控制過 死，該細管內(nèi)容的又缺乏深入的工作。尤其是一些城市邊緣地帶，在 控制性詳細規(guī)劃編制時尚未納入建設(shè)用地，無從知道未來建設(shè)的具體 情況，卻在統(tǒng)一編制的控制性詳細規(guī)劃要求下，完成了規(guī)劃圖紙和控 規(guī)圖則。這樣的成果，相對于有具體建設(shè)內(nèi)容的控制性詳細規(guī)劃而

14、言， 顯然是太粗糙了，實施起來，修改或調(diào)整在所難免。另外，控制性詳細規(guī)劃編制過程中，由于各種原因，前期研究 普遍達不到應(yīng)有的深度和廣度，導(dǎo)致控規(guī)編制的依據(jù)不足，對現(xiàn)狀情 況缺乏充分的調(diào)查研究，很多地區(qū)的規(guī)劃方案只能是對已有的各類規(guī) 劃的匯總，甚至有的因基礎(chǔ)資料搜集不全，連已有的規(guī)劃都沒有參考， 就提出與實際情況矛盾的方案，而一些相對原有規(guī)劃已作了調(diào)整，甚 至已經(jīng)成為現(xiàn)狀的內(nèi)容也沒有在控制性詳細規(guī)劃中得到反映。另一方 面，城市專項規(guī)劃嚴重滯后，給控制性詳細規(guī)劃編制帶來大量的不確 定性和繁重的前期研究工作。許多地方僅僅依靠城市總體規(guī)劃便開始 控制性詳細規(guī)劃編制工作，缺乏專項深入的規(guī)劃和設(shè)計研究作為

15、依 據(jù)，在此基礎(chǔ)上的較為簡單地進行規(guī)劃匯總，使控制性詳細規(guī)劃從整 體上看其深度實際上是等同于上位規(guī)劃加上一套指標(biāo)體系，這樣難免 造成規(guī)劃編制工作的疏漏，致使在實際操作中往往需要重新調(diào)整規(guī)劃 方案。以這樣的規(guī)劃深度，去完成對具體建設(shè)項目的控制，其難度可 想而知。總的來講，產(chǎn)生控制性詳細規(guī)劃調(diào)整現(xiàn)象的原因很多，包括技 術(shù)指標(biāo)的確定、編制方法、資料調(diào)查，也有突擊式編制和控制性詳細規(guī)劃本身的控制體系等等，使控制性詳細規(guī)劃達到法定地位的要求， 是規(guī)劃從業(yè)者所共同面臨的一個課題。如何提高控制性詳細規(guī)劃的科學(xué)性規(guī)劃是對城市未來較長時間發(fā)展的控制與預(yù)測。從另一方面講 城市發(fā)展又有較多的不可預(yù)見因素，是動態(tài)的，

16、所以，規(guī)劃也應(yīng)是動 態(tài)的，應(yīng)具有一定彈性。但一個合理的規(guī)劃不應(yīng)在其執(zhí)行初期就面臨 頻繁的調(diào)整。當(dāng)然，不是說控制性詳細規(guī)劃就完全不能調(diào)整，哪些可 以調(diào)整和論證、哪些必須堅持，這應(yīng)是在規(guī)劃編制過程中就確定的， 是有一定的原則的，或者說是可以預(yù)知的東西。對不同規(guī)模不同特點的城市，以及同一城市內(nèi)不同地區(qū)、不同 情況下的控制性詳細規(guī)劃應(yīng)采取不同的深度、做法和要求，采用多種 不同的方式進行控制?，F(xiàn)在許多城市提出了控制性詳細規(guī)劃全覆蓋的 理念，而控制性詳細規(guī)劃全覆蓋，也應(yīng)該是在采取不同深度和要求的 情況下進行的?，F(xiàn)行的控制性詳細規(guī)劃往往在城市的數(shù)平方公里的范 圍內(nèi)采取統(tǒng)一的編制方法，造成該細的無法細，該粗的

17、有控制得過死， 導(dǎo)致可實施性差，控制力度達不到要求，實施過程中，面對實際情況 不得不對控制性詳細規(guī)劃進行調(diào)整。按照城鄉(xiāng)規(guī)劃法的規(guī)定，從理念上講，首先，控制性詳細 規(guī)劃是規(guī)劃與管理、規(guī)劃與實施之間銜接的重要環(huán)節(jié)（從規(guī)劃到管理 依法行政的依據(jù)；從規(guī)劃到實施一一控制、引導(dǎo)、監(jiān)督）?？?制性詳細規(guī)劃是將城市建設(shè)的規(guī)劃控制要點，用簡練、明確、適合操作的方式表達出來，作為控制土地批租、出讓的基本依據(jù)，正確引導(dǎo) 開發(fā)行為。其次，控制性詳細規(guī)劃是宏觀與微觀、整體與局部有機銜 接的關(guān)鍵層次（從宏觀到微觀一一上接總體規(guī)劃（分區(qū)規(guī)劃），下接 修建性詳細規(guī)劃（城市設(shè)計）；從定性到定量一一控制要求深化、量 化、具體化；

18、從整體到局部一一控制指標(biāo)細化、分解、落實）。也 就是說控制性詳細規(guī)劃，向上應(yīng)當(dāng)銜接總體規(guī)劃和分區(qū)規(guī)劃，向下應(yīng) 當(dāng)銜接修建性詳細規(guī)劃、具體設(shè)計與開發(fā)建設(shè)行為。它以量化指標(biāo)和 控制要求，將城市總體規(guī)劃的宏觀控制轉(zhuǎn)化為對城市建設(shè)的微觀控 制，并具體指導(dǎo)建設(shè)開發(fā)地段的修建性詳細規(guī)劃、建筑設(shè)計、土地出 讓等行為和活動。第三，控制性詳細規(guī)劃是城市設(shè)計控制與管理的重 要手段（從二維到三維一一平面控制與空間控制的結(jié)合；從規(guī)劃到設(shè) 計 規(guī)劃要求與設(shè)計條件的結(jié)合；從消極到積極 控制與引導(dǎo)的 結(jié)合）?？刂菩栽敿氁?guī)劃是將宏觀城市設(shè)計、中觀城市設(shè)計到微觀 城市設(shè)計的內(nèi)容，通過具體的設(shè)計要求、設(shè)計導(dǎo)則以及設(shè)計標(biāo)準與準 則

19、的方式體現(xiàn)在規(guī)劃成果之中，借助其在地方法規(guī)和行政管理方面的 權(quán)威地位使城市設(shè)計要求在實施建設(shè)中得以貫徹落實。在目前還沒有 形成獨立的城市設(shè)計審議制度的情況下，在城市設(shè)計的發(fā)展與實施控 制要求方面，控制性詳細規(guī)劃責(zé)無旁貸。第四，控制性詳細規(guī)劃是協(xié)調(diào)城市內(nèi)部各利益主體的公共政策 平臺（從個體到群體 利益協(xié)調(diào)的平臺；從分歧到統(tǒng)公共政策的具體化）?？刂菩栽敿氁?guī)劃直接涉及到城市建設(shè)中各個方面、各 個階層的利益，它是城市政府意圖、公眾利益和個體利益平衡協(xié)調(diào)的 平臺，體現(xiàn)著在城市建設(shè)中各方角色的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，是實現(xiàn)政府 規(guī)劃意圖、保證公共利益、保護個體權(quán)利的公共政策內(nèi)容的具體化。在控制性詳細規(guī)劃編制過程中，既要正確理解和貫徹上述四點 理念，又要堅持以下基本原則：一是依法規(guī)劃的原則?？刂菩栽敿氁?guī) 劃的編制，應(yīng)當(dāng)依據(jù)已經(jīng)批準的城市總體規(guī)劃或分區(qū)規(guī)劃，并符合國 家和地方的相關(guān)法律、法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準等。依法規(guī)劃是保證控制性詳 細規(guī)劃法律嚴肅性的前提。二是公平、公正的原則?？刂菩栽敿氁?guī)劃 整體上應(yīng)有一個通則式控制，即對于規(guī)劃城市中近似區(qū)位、類似性質(zhì) 的的片區(qū)、街區(qū)、地塊應(yīng)提出一致性的控制要