1、城市房屋拆遷制度之瑕疵及思考近年來，伴隨著真正大規(guī)模的城市擴張和舊城改造，我國經濟的迅速增長開始表現(xiàn)出了強烈的城市化渴求：一座座新城的崛起，一個個開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)的出現(xiàn)等等，這些都為加快城市化進程做出了不可磨滅的貢獻。然而，以房屋拆遷和居民安置為中心的城市拆遷沖突直追農民負擔、下崗失業(yè)已成為近年來群眾上訪的第三大焦點。據國家信訪局統(tǒng)計，近三年反映城市建設特別是拆遷安置問題的信件呈逐年上升趨勢。有的地方還出現(xiàn)了惡性事件。拆遷之痛深深地刺傷了被拆遷人，也牽扯了地方政府大量時間和精力，一定程度上干擾了經濟健康發(fā)展，影響了社會穩(wěn)定。一、城市房屋拆遷管理中存在的主要問題審視我國的城市房屋拆遷制度，不難發(fā)

2、現(xiàn)以國務院2001年6月13日頒布的城市房屋拆遷管理條例（以下簡稱條例）為核心的一套拆遷制度規(guī)范，存在著明顯的瑕疵，在保障公民權利與提高行政效率之間偏重后者，表現(xiàn)在：（一）拆遷項目的民主性、正當性審查缺失房屋作為被拆遷人的重要財產，對其進行拆遷應當經過嚴格的法律程序，賦予當事人對自己合法擁有的財產表達作為所有人的處分意見的權利和機會。美國的正當法律程序，英國的自然正義原則，法國行政法上的公民抵抗權都明確，行政機關在對公民、法人作出不利處分決定前，均應當給予當事人陳述意見的權利和機會，即舉行聽證。在法治程度比較高的國家，進行房屋拆遷遠不如我們這樣簡單、迅速，而是需要召開無數(shù)次的聽證會，在充分聽取

3、被拆遷人的意見，且給予其認可的充分補償后，才能予以實施，并且如果被拆遷人有充分的理由不同意拆遷，政府當局也不會強制拆除其房屋。而我國現(xiàn)有關于房屋拆遷的管理規(guī)定，充其量只是對房屋拆遷程序的規(guī)范，而對是否需要拆遷，何處需要拆遷等重大實體性問題沒有涉及，也就是說拆哪里，是否需要拆，不與民商討，由拆遷人和政府說了算。進行房屋拆遷一般應當是基于公共利益的需要，國（境）外很多國家和地區(qū)實行土地私有制，其土地征購制度與我們的房屋拆遷制度有類似之處，規(guī)定政府征地只限于非以營利為目的的公益項目之需要。在我國，條例沒有明確城市房屋拆遷是否必須基于公共利益，這是一個很大的缺憾。由于我國現(xiàn)行法律都沒有對公共利益作出明

4、確的界定，就易使“公共利益”被泛化濫用，就會出現(xiàn)“化私為公”，而化私為公的目的是為了大規(guī)模、高效率、低成本地化公為私。在“公共利益”的裝飾和遮蔽中，許多暴力拆遷有了更多的正當性，也有了更大的“震懾力”。各地在拆遷時一般都宣告基于公共利益的需要或為了國家、地方建設的需要，但實際是否如此很值得懷疑。一些地方招商引資建商品房蓋廠房、影劇院甚至商業(yè)街都標榜是為了公共利益。不少開發(fā)商巧立名目，先以要建公益項目的名義取得各地出臺的“優(yōu)惠政策”，然后搖身一變成為商業(yè)設施或純贏利項目，如北京宣武區(qū)莊勝二期危房改造，開發(fā)商以“房改帶危改”立項，以“劃撥”方式取得“危房改造居住用地”，但卻在其上建造商品豪宅。上海

5、市普佗區(qū)長壽路動遷，以建大型綠地為名，如今在這塊大型綠地上蓋起幾幢每平方米高達萬元的高層商品房。同屬該區(qū)的宏申小區(qū)的27戶商品房業(yè)主，被以建設“綠地工程”為名強制動遷，但小區(qū)業(yè)主要求就本小區(qū)拆遷后60年內不另蓋建筑作公證，竟遭拒絕。江蘇省淮安市某區(qū)黃金地段拆遷，名義上是“市政建綠”，結果“綠地”變成了當?shù)匾患抑康禺a企業(yè)的辦公樓。更有甚者，上海市74歲的何禮明老人，被“市政動遷”強行搬出后，其“待拆遷房”竟沒有被拆除，而是裝修一新改頭換面，成為香港一家公司經營的酒樓。何禮明家的房屋屬近代建筑，地處上海黃金地段，如在市場交易，少說也值百萬元，但定為市政拆遷，他家只能拿到15萬元，簡直就是明搶。

6、（二）拆遷補償標準缺乏市場化在城市房屋拆遷成為不可避免時，如何對被拆遷人進行公正而合理的補償就顯得極為重要。條例規(guī)定，拆遷補償范圍是被拆除房屋及附屬物，對其所占土地使用權未作規(guī)定。而土地法規(guī)定，使用他人正在使用的國有土地時，應對現(xiàn)有土地使用權人進行補償和安置。實踐中，對土地使用權不予補償是普遍現(xiàn)象，主要是因為法律規(guī)定城市土地屬于國有，因而認為可以無償收回使用權。沒有實事求是地考慮到大多數(shù)被拆遷人在取得土地使用權時已經付出了對價，只考慮土地作為一種不可再生的資源，經過一定時期的開發(fā)，價值已經升高或升值潛力大，級差產生的效益十分可觀，實施拆遷后有利可圖。因此，對于支付了對價的土地使用權不予補償既不

7、合法又不合理，是典型的與民爭利。另一個問題是，對拆遷房屋進行補償時，主要是將房屋作為一個靜態(tài)物理意義上的住所來補償。對于附著于其上的內涵豐富的權利，如被拆遷人對其房屋周圍特有的自然環(huán)境、人文環(huán)境十分熟悉，被拆遷后需要對新的環(huán)境有一階段適應過程，被拆遷房屋附近附屬設施完善，休閑、就醫(yī)、入學方便等等便利未作充分考慮。實際操作中，即使是作為靜態(tài)物理意義上的住所的拆遷補償標準也很不公平，它是由市（縣、區(qū)）政府部門制定，而且還是一種技術規(guī)則，不能對之提起行政復議，也不能提起行政訴訟。至于這種評估標準如何出臺，依據是什么，是否履行了政府定價的法定程序，市民無從知曉?？陀^事實是，一些地方政府違反條例規(guī)定，自

8、行出臺評估技術標準，在實施拆遷時，不論什么樣的評估機構，都要按照政府定的標準去評估，結果都是一樣，注定被拆遷人要吃虧。雖然補償價值高于建筑成本，但拆除1平方米就地再重購1平方，肯定還要賠不少錢，這也是被拆遷人拒簽補償協(xié)議的主要原因之一。（三）行政立法超越權限自我授權拆遷當事人，不論是開發(fā)商還是土地儲備中心，與被拆遷人都是平等的民事主體，其民事行為受民法通則和合同法調整，所出現(xiàn)的糾紛應由法院裁判。憲法規(guī)定，中華人民共和國公民的住宅不受侵犯，禁止非法搜查或非法侵入公民的住宅。然而，條例卻違反憲法和立法法第七條“全國人民代表大會及其常委會行使國家立法權，全國人民代表大會制定和修改刑事、民事、國家機構

9、和其他的基本法律”及第八條把“民事基本制度和對私有財產的征收”列為只能制定法律的事項之要求，超越權限作出了當拆遷人與被拆遷人達不成拆遷補償協(xié)議時，由行政機關裁決和在裁決規(guī)定的搬遷期限內未搬遷的實施強制拆遷的規(guī)定。不但以行政裁決的形式干預了民事主體之間合同訂立，代替了民事法律關系中合同當事人對各自權利的意思表示，而且以行政法規(guī)涉及公民私有財產所有權的強制性處置。假如某開發(fā)商經政府同意，向建設局提交了建設項目批準文件、建設用地規(guī)劃許可證、國有土地使用證、拆遷計劃和拆遷方案，以及金融機構出具的資金證明，便可以取得拆遷許可證，被拆遷人是否同意不需考慮。開發(fā)商自己或委托其他機構去和被拆遷人商談拆遷安置補

10、償事宜（完全平等、等價有償），達不成協(xié)議時，開發(fā)商有權請求建設局裁決，要求被拆遷人必須在規(guī)定時間內與開發(fā)商洽談并簽協(xié)議，逾期不簽，只要開發(fā)商給予了“標準”的補償，就有權請求政府組織有關部門強制拆遷。在多數(shù)情況下，開發(fā)商與被拆遷人就是因為補償標準達不成一致意見才沒有簽協(xié)議，但有關部門不管這些，仍會依法強拆。形成了開發(fā)商和拆遷戶談不成不要緊，政府會幫他強拆，而且補償標準還是開發(fā)商的原定方案。強拆的前提是行政裁決，而裁決是對拆遷當事人雙方的，但被拆遷人就無權請求政府不實施強拆，條例沒有平等地維護雙方權利。更為突出的是，一旦實施了行政強拆，雙方的權利和義務關系就發(fā)生了變化，開發(fā)商只要給予了補償（不管拆

11、遷戶是否滿意），他就再無義務。政府組織有關部門實施強拆，費用仍由被拆遷人承擔。被拆遷人不服，但房屋已被拆掉，尋求救濟的途徑和力度十分微弱。如告開發(fā)商，又不是開發(fā)商強拆；如告政府，政府是應開發(fā)商申請并給予了補償，似乎沒錯。在這種情況下，被拆遷人欲哭無淚，投訴無門，有些人以死抗爭。2003年9月15日，安徽省青陽縣農民朱正亮因新房被強拆，在天安門金水橋旁點燃身上汽油，被民警撲滅。9月19日，鎮(zhèn)江市在強制拆遷中，拆遷戶王志軍點燃澆在自己身上的汽油，同時抱住一名拆遷工作人員欲同歸于盡。政府實施城市土地儲備，其本質是先買后賣做生意，政府自己就是拆遷當事人，如果再由政府來裁決，就形成我要拆你房屋，來和你談

12、，你必須和我談，你不按我制定的補償標準和我來談，我就裁決你，我在按我的標準給你補償或向公證機構提存后，可以組織力量把你強拆了。這還是平等協(xié)商、等價有償?shù)拿袷玛P系？面對即將開來的推土機，被拆遷人能有什么選擇？（四）拆遷實施和管理角色錯亂條例規(guī)定，拆遷人可以自行拆遷，也可以委托有資質的機構拆遷。目前，有資質的機構是市（縣、區(qū)）建設局的下屬企業(yè)拆遷安置中心。這個中心又與拆遷管理機構拆遷辦合署辦公，一套人馬兩塊牌子。在經營性土地使用權必須掛牌出讓的制度要求和政府經營城市過程中，政府看中哪塊地，便由土地儲備中心辦理手續(xù)，取得拆遷許可證。再委托安置中心實施拆遷。根據政府制定的評估標準，由中介評估機構出具報

13、告，安置中心（拆遷辦）工作人員據此和被拆遷人談判，軟硬兼施迫使對方簽下“城下之盟”。如果被拆遷人拒絕簽這種“平等”協(xié)議，安置中心便代委托人土地儲備中心向建設局（拆遷辦）申請裁決，建設局（拆遷辦）就舉行聽證并下達裁決，要求被聽證人必須在規(guī)定的期限內和安置中心（名義是儲備中心）簽協(xié)議，否則 至此，大多數(shù)被拆遷人便乖乖就范。如果此刻被拆遷人還拒絕簽協(xié)議，拆遷辦便以建設局名義下限期搬遷裁決。安置中心（名義是土地儲備中心）在按政府核定標準（形式上是中介機構評估價）給予補償后，就可以組織有關強力部門實施強拆。國家明確要求政企分開、拆管分開，但由于部門利益和效率兩大因素，現(xiàn)在普遍存在著拆管不分問題。在拆管一

14、體化程序中，拆遷辦角色獨特，一會是談判人員（安置中心）與拆遷戶平等協(xié)商，一會兒又成了仲裁者，最后還成了強拆的實施者，成了“二政府”。這種做法還有什么公正性？在拆遷一線工作人員中，還有少數(shù)人以權謀私，慷國家、集體和委托人之慨，多給補償，自己得利。這種腐敗造成的補償不公平，更易引起本來就不滿的拆遷戶的對立情緒，引發(fā)上訪。二、對拆遷工作現(xiàn)狀的三點建議(一)立法機關應察漏補缺完善制度城市房屋拆遷大多打著“經營城市”為民造福之名，對此過程中出現(xiàn)的補償標準偏低，暴力行政等問題，我們需要從行為上糾偏改錯，需要從制度上去查漏補缺，更需要從觀念層面上去尋根溯源。城市化的目標應該是體現(xiàn)人民選擇意愿，保障大多數(shù)人利

15、益的“人民城市”，而不是在強行剝奪人民利益后堆砌而成的“政績城市”和專為取悅外來投資者而建的招商城市。為此，建議最高立法機關對條例進行違憲審查，撤銷其中越權條款，并對公共利益及其實現(xiàn)過程即國家征收權力進行立法。將公共利益嚴格界定在國防、外交等事關國家安全和利益之事項，將修鐵路、高速公路、機場、碼頭、橋梁、地鐵等國家重點扶持的交通、能源、水利等基礎設施作為“特殊情況下的社會公共利益的需要”。為了這些目的，需要征地、拆遷的，在給予公正合理和市場化的補償后，可以按一定程序動用國家行政強制力。而將目前常被濫用的市政“建綠”、辦學校、建醫(yī)院等項目，因其含有商業(yè)因素且立項、變更具有較大的隨意性，不列入公共

16、利益范疇，不給各地對“公共利益”有作擴張性解釋的機會。對非公共利益的拆遷，國家行政權力一律不得作直接干預，由拆遷人與被拆遷人平等協(xié)商，其糾紛讓司法機關裁判和執(zhí)行。(二)監(jiān)察機關應全面監(jiān)督有所作為1、監(jiān)察機關可以參與拆遷項目的審查。在現(xiàn)行條例未作修正的情況下，它仍是全國范圍內拆遷工作必須遵守的行為規(guī)則。監(jiān)察部應對拆遷工作開展專項治理和執(zhí)法監(jiān)察，使上級監(jiān)察機關可以名正言順對下級政府經營城市時的拆遷項目進行必要的干預。以拆遷是否具有直接性、非贏利性和共同福利性為標準，審查項目是公益性還是商業(yè)性。在判斷項目的性質時，要走群眾路線，而不能像目前這樣由官員直接拍板。要監(jiān)督檢查下級政府實施拆遷項目的決策程序

17、，看是否進行了必要的聽證和論證。要防止在發(fā)展思路中更多地考慮城市建設的規(guī)劃，城市形象的提升，從而忽略、擠壓了較低收入人群的生存空間。要防止下級政府及部門把拆遷戶的利益當成發(fā)展成本。對建綠地、搞市政道路等項目在充分保障被拆遷人合法權益的前提下，對“釘子戶”依現(xiàn)行條例采取行政強拆應當支持。對以“危房改造”、“老城區(qū)改造”、“建綠”為名，行圈地之實，在“善待平民”與“厚待開發(fā)商”之間傾向后者喪失社會公平正義之商業(yè)拆遷項目，應當制止。要謹防少數(shù)人打著公共利益的幌子，進行權力尋租。對于商業(yè)目的拆遷一般不允許行政強拆。2、監(jiān)察機關應當監(jiān)督拆遷實施的合法性和公正性。對已決定實施的拆遷項目，監(jiān)察機關要全程予以

18、監(jiān)督，如對計劃委建設項目批準文件發(fā)放、規(guī)劃局用地規(guī)劃許可證發(fā)放、國土局國有土地使用權證發(fā)放和建設局拆遷許可證發(fā)放都應進行嚴格監(jiān)督，杜絕違規(guī)審批違法許可。對建設局召開的有影響的拆遷裁決聽證會更要參與，多聽民眾呼聲，及時掌握情況，依法監(jiān)督裁決。要在政府的組織下，督促物價、房管、建設等部門依照法定程序，科學地制定公平、合理、市場化的評估技術規(guī)則，從源頭上解決補償標準過低損害民眾利益的問題。要認真落實建設部拆遷評估技術意見，規(guī)范地參與成立專家評估委員會，切實維護拆遷當事人合法權益。要明確拆遷性質不影響補償標準，公益和商業(yè)拆遷補償標準一致，保證每平方米補償基本不低于同類地區(qū)、同一時間二手房價格。對土地儲

19、備項目和拆遷安置中心作為受托人進行拆遷的其他項目，監(jiān)察機關應當主動出擊，以保穩(wěn)定為己任，嚴格履行職責，督促有關方面實行公示制，要在拆遷范圍內適當?shù)囟卧O立公示欄公示如下內容：(1)拆遷許可證內容；(2)評估結果；(3)本地段拆遷補償標準；(4)拆遷工作流程圖；(5)產權調換的房源(如果有)及拆遷組織；(6)動遷人員；(7)評估人員名單。必要時，對已簽協(xié)議且搬空的房屋進行核查，看有無高估冒算，再查待拆房屋是否真正拆除，防止借拆遷之名，行低價購買之實。要嚴肅查處拆遷實施過程中的腐敗問題。3、監(jiān)察機關必須支持職能部門嚴格執(zhí)法。監(jiān)察機關要在政府的統(tǒng)一領導下，旗幟鮮明地支持規(guī)劃、城管等執(zhí)法部門嚴格執(zhí)法，堅決剎住違章?lián)尳ㄖ犸L，不讓少數(shù)人想借拆遷之機發(fā)橫財?shù)钠髨D得逞。保障強力部門依法拆除違法