1、浦東新區(qū)行政審批制度改革 一、浦東新區(qū)作為行政審批制度改革試點區(qū)的原因 2019年初，根據(jù)上海市政府關(guān)于行政審批制度改革的總體部署,浦東新區(qū)成為整體改革試點區(qū)，選擇浦東作為試點主要是出于以下幾點考慮： 首先，浦東開發(fā)開放的程度決定了其在政策法規(guī)方面具有先驗性。 浦東改革開放的10多年，是我國由計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制過渡的關(guān)鍵時期。市場經(jīng)濟就是法制經(jīng)濟，因此，浦東的開發(fā)開放注定必須依靠法制的保障和推動。10多年來，浦東的經(jīng)濟和社會保持了高速發(fā)展的態(tài)勢，這不僅是得益于浦東開發(fā)伊始所確立的以“小政府”模式為核心的體制機制優(yōu)勢，更是得益于中央賦予浦東新區(qū)的改革開放先行先試政策優(yōu)勢。 另一方

2、面，浦東作為長江經(jīng)濟帶的龍頭，其開發(fā)開放的程度在全國都是居領(lǐng)先地位的，改革過程中許多問題別的地區(qū)還沒碰到，浦東卻必須著手解決了，在此背景下，浦東的各項改革往往具有先驗性，可以成為其它地區(qū)改革的范本。本著先行先試這一原則，浦東所出臺的許多法律規(guī)范和政策，在開發(fā)建設(shè)的進程中，充分發(fā)揮了引導(dǎo)、規(guī)范、保障、調(diào)整、服務(wù)的作用。 其次，世界經(jīng)濟回落對浦東造成影響形成了改革的內(nèi)在需求。 浦東是高度開放型的經(jīng)濟，浦東外向型經(jīng)濟總量越大，受世界經(jīng)濟波動影響的程度就越深。在2019年末，對于2019年世界經(jīng)濟的走勢，經(jīng)濟界有著重大的分歧。悲觀者認為世界經(jīng)濟的蕭條將繼續(xù)下去，2019年不會出現(xiàn)復(fù)蘇；而樂觀者則認為世

3、界經(jīng)濟即將出現(xiàn)上升勢頭。 世界經(jīng)濟在2019年出現(xiàn)疲軟，根本原因在于全球投資過渡而導(dǎo)致的經(jīng)濟收縮，而911事件則加劇了衰退的深度和廣度。無論經(jīng)濟形勢將如何發(fā)展，浦東都必須面對世界經(jīng)濟回落這一不爭的事實。宏觀經(jīng)濟環(huán)境對浦東開放型經(jīng)濟的增長和結(jié)構(gòu)調(diào)整帶來了諸多不可預(yù)測的因素，加大了未來發(fā)展的難度，嚴重影響了浦東的出口貿(mào)易，使IT產(chǎn)業(yè)發(fā)展遭受波折，也進一步加重了就業(yè)壓力。 應(yīng)對這一世界經(jīng)濟新局勢，浦東需要在新一輪競爭中尋求新定位，努力改善投資環(huán)境，在體制改革和政策配套上下功夫，把浦東建設(shè)成與國際接軌的先行先試基地，率先成為服務(wù)貿(mào)易業(yè)進一步開放市場的重要載體。 再次，精簡高效的政府運作為改革打下扎實基

4、礎(chǔ)。 浦東新區(qū)自成立以來,一直堅持“小政府、大服務(wù)”，精簡高效的政府運作為浦東開發(fā)開放提供了體制機制保障。而今浦東要搶占新一輪發(fā)展和競爭的制高點，還是要通過創(chuàng)新政府管理模式，進一步提高服務(wù)效率，營造更加良好的投資環(huán)境。行政審批制度改革正是浦東推動政府職能轉(zhuǎn)變的契機。 基于以上三點考慮，上海市委、市政府決定浦東新區(qū)率先成為上海行政審批制度改革的試點區(qū)。 二、浦東新區(qū)行政審批制度改革的原則和重點 1、浦東新區(qū)行政審批制度改革的原則 上海市委、市政府在推進行政審批制度改革試點工作時確立的三個改革目標，即：（1）大幅度減少審批事項；（2）努力規(guī)范審批行為；（3）力爭在某些審批領(lǐng)域重點突破。 浦東新區(qū)根

5、據(jù)這些目標明確了此次改革的方向和原則。在方向上要符合積極應(yīng)對“入世”和加快發(fā)展市場經(jīng)濟的要求；要有利于增強綜合競爭力；要有利于政府行政規(guī)范化、法制化；要有利于反腐敗。具體來說，要把握好三個原則，一是市場取向原則，對于不屬于市場經(jīng)濟條件下的政府職能，都要堅決取消審批；二是管理重心下移原則；三是強化監(jiān)管原則，把政府管理的工作重心從日常審批轉(zhuǎn)向依法監(jiān)管。 2、浦東新區(qū)行政審批制度改革的重點 在上海市委、市政府決定浦東新區(qū)作為行政審批制度改革試點區(qū)后，浦東并沒有簡單的全面推進全區(qū)范圍內(nèi)的行政審批制度改革，而是選擇了外高橋、張江兩個點進行“二四二”式的改革。 浦東新區(qū)選擇外高橋保稅區(qū)、張江高科技園區(qū)進行

6、試點主要是基于三個方面的考慮： 一是希望通過試點先行，為面上推廣積累經(jīng)驗。由于不少審批項目涉及面廣、上下關(guān)聯(lián)度大，有的甚至與法律、法規(guī)、政府文件三個層次有交錯，很難畢其功于一役，先在一些點上進行試點，影響面會小一點，可以為今后在面上推開打好基礎(chǔ)。 二是與當前浦東發(fā)展重點緊密結(jié)合起來，選擇外高橋、張江這兩個園區(qū)，可以說是經(jīng)過精心研究后才確定下來的，是顯示浦東競爭力、需要進一步政策聚焦的地方。希望能夠以此為契機，大膽的沖破不利于生產(chǎn)力發(fā)展的體制性、制度性約束，更好的釋放發(fā)展?jié)撃?，以獲取先發(fā)效應(yīng)。 三是結(jié)合地區(qū)發(fā)展具體需要，外高橋、張江是浦東兩個重點發(fā)展的園區(qū)，其中外高橋保稅區(qū)正積極探索向國際自由貿(mào)

7、易區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展之路，進一步優(yōu)化投資環(huán)境，需要在體制上進行改革和突破；而張江是高科技園區(qū)，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一個先決條件就是“快”，凡事必須先行一步才能獲得收益，滯后的行政審批制度恰恰對張江高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展構(gòu)成了阻礙，改革勢在必行。 在這一認識基礎(chǔ)之上，浦東新區(qū)確定對張江高科技園區(qū)進行由審批制改為直接核準登記的試點；對外高橋保稅區(qū)主要進行簡化外貿(mào)進出口環(huán)節(jié)、外商投資項目審批方面的試點。 三、浦東新區(qū)行政審批制度改革的具體內(nèi)容 浦東新區(qū)行政審批制度改革的總體方案是“二四二”，即：“兩個園區(qū)”、“四個環(huán)節(jié)”、“兩項配套措施”。兩個園區(qū)就是外高橋保稅區(qū)和張江高科技園區(qū)；四個環(huán)節(jié)就是市場準入、基建程序、

8、資質(zhì)認定和企業(yè)年檢；兩項配套措施就是改進“一門式”服務(wù)和加強事后監(jiān)管。 （一）先行先試兩個重點產(chǎn)業(yè)園區(qū)的改革 1、張江高科技園區(qū)審批制度改革 張江高科技園區(qū)審批制度的改革是以北京中關(guān)村的改革為參照目標，改革力度要大于新區(qū)面上的改革，力爭做到園區(qū)內(nèi)的是不出園區(qū)就能高效、便捷的完成。改革實施原則是：結(jié)合審批制度的改革，充分體現(xiàn)張江園區(qū)先行先試的特點，建立符合與世界接軌的，能有效推進高科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展的行政管理體制。 （1）搭建全新的管理平臺，涉及審批管理的事項企業(yè)不出園區(qū)都能辦結(jié)。由園區(qū)辦公室（簡稱園區(qū)辦）提供相應(yīng)服務(wù)。 進區(qū)企業(yè)需要辦理各種涉及行政審批管理的事項，都能在園區(qū)辦得到受理并辦結(jié)。 對園區(qū)

9、企業(yè)行使管理、監(jiān)督的職能，都由園區(qū)辦統(tǒng)一行使與協(xié)調(diào)，使園區(qū)有一個寬松的創(chuàng)業(yè)環(huán)境。 （2）建立精簡高效的管理服務(wù)體系，充分體現(xiàn)張江高科技園機制創(chuàng)新的優(yōu)勢?？傮w實現(xiàn)“三少兩強”，即：政府部門對企業(yè)的行政干預(yù)要少；進園區(qū)的政府機構(gòu)要精簡高效；園區(qū)辦機構(gòu)人員要精干；服務(wù)體系要強化完善；中介服務(wù)機構(gòu)要齊全。 （3）制定具體的實施措施，集中在四個方面： 園區(qū)辦職能定位：依據(jù)上海市促進張江高科技園區(qū)發(fā)展的若干規(guī)定提升園區(qū)辦職能，由協(xié)調(diào)性機構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)楣芾硇詸C構(gòu)，其職能包括：負責內(nèi)外資項目包括基建項目的審批；負責高新技術(shù)企業(yè)（包括軟件企業(yè)、集成電路企業(yè)）、高新技術(shù)成果轉(zhuǎn)化項目的認定；監(jiān)督協(xié)調(diào)行政管理部門對園區(qū)內(nèi)企

10、業(yè)的日常行政管理、年檢和落實優(yōu)惠政策等工作；負責為園區(qū)企業(yè)提供各種服務(wù)。 企業(yè)設(shè)立制度改革：在園區(qū)內(nèi)實行企業(yè)直接登記制（工商部門在3個工作日內(nèi)辦理完結(jié)）；實行工商登記注冊官制度；內(nèi)資企業(yè)注冊資本由實繳制改為比例交納；逐步推行網(wǎng)上工商登記申請；允許設(shè)立合伙制風險投資公司。 內(nèi)資、外資項目審批權(quán)限：對非政府財力投資、符合國家產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向、不需國家綜合平衡的內(nèi)資項目和鼓勵類、允許類外資項目，審批金額不設(shè)上限，由園區(qū)辦審批后辦事有關(guān)部門備案，并接受市有關(guān)部門的監(jiān)督審查。 高新技術(shù)認定：對于高新技術(shù)成果轉(zhuǎn)化項目、高新技術(shù)企業(yè)、軟件企業(yè)和集成電路企業(yè)的認定權(quán)下放到園區(qū)辦，由園區(qū)辦統(tǒng)一評估。 2、外高橋保稅區(qū)審

11、批制度改革 外高橋保稅區(qū)審批制度的改革，旨在探索并建立符合社會主義市場經(jīng)濟和向符合國際慣例的自由貿(mào)易區(qū)轉(zhuǎn)型要求的政府管理體制,進一步轉(zhuǎn)變政府管理職能,創(chuàng)造規(guī)范、透明、高效的小區(qū)行政管理環(huán)境，促進保稅區(qū)功能開發(fā)，深化對外開放。 改革的原則是：（1）先行先試與制度創(chuàng)新結(jié)合原則。充分體現(xiàn)保稅區(qū)“一線管住、二線放開、區(qū)內(nèi)寬松”的特殊經(jīng)濟區(qū)域管理要求，率先與WTO規(guī)則接軌，建立符合國際慣例的保稅區(qū)政府管理和服務(wù)機制。（2）精簡高效與監(jiān)督檢查并重原則。簡化審批流程和手續(xù)，提高辦事效率，采取有效的監(jiān)督檢查辦法，形成與改革配套的管理制度。（3）區(qū)域管理屬地化原則。進一步推動上海外高橋保稅區(qū)條例的貫徹實施，實行

12、區(qū)域?qū)俚鼗芾怼?改革的主要內(nèi)容是： 全面改革和簡化保稅區(qū)行政審批事項。通過清理，保稅區(qū)行政審批改革范圍內(nèi)的行政審批事項共有128項，以辦事程序合并、轉(zhuǎn)為備案、完全取消等方式，不再審批的事項是59項，占原有行政審批事項的46%。 實行區(qū)內(nèi)企業(yè)設(shè)立直接登記制。直接登記范圍從貿(mào)易性企業(yè)擴大到倉儲、物流企業(yè)。對生產(chǎn)加工類等續(xù)前置審批的，實行“工商受理、抄告相關(guān)、并聯(lián)審批、限時完成”的方式，保稅區(qū)經(jīng)貿(mào)和工商部門在規(guī)定工作日內(nèi)辦結(jié)。 實行告知承諾制。對有關(guān)前置審批或許可管理事項，事先以書面形式告知企業(yè)，明確法律責任和監(jiān)督管理程序，在企業(yè)作出書面承諾或保證后，就可以備案登記或直接辦理。 實行年檢和認定備案

13、類事項上網(wǎng)辦理。 實行保稅區(qū)空運和海運的“直通式”服務(wù)。 2、在四個重點環(huán)節(jié)探索新的管理體制和管理機制 行政審批制度改革根本是制度創(chuàng)新。浦東新區(qū)此次行政審批制度改革的重點，主要體現(xiàn)在從四個方面積極探索新型的管理體制、管理機制和模式。 （1）市場準入環(huán)節(jié)。在企業(yè)設(shè)立制度上全面推行直接登記制、告知承諾制和并聯(lián)審批制,加大對前置審批制度的改革,按照“先照后證”的原則，改前置審批為后置審批。 （2）基本建設(shè)程序?qū)徟h(huán)節(jié)。通過精簡環(huán)節(jié)、并聯(lián)審批、縮短審批時限、建立協(xié)調(diào)保障機制等措施，對基建項目實行“一門受理，聯(lián)合會審，并聯(lián)審批，簡化環(huán)節(jié)、限時完成”，充分發(fā)揮“一門式”服務(wù)的優(yōu)勢和“一門式”審批協(xié)調(diào)中心的

14、作用，實現(xiàn)項目審批全面提速。 （3）企業(yè)認定環(huán)節(jié)。建立投資項目認定受理中心,將科技類、財政補貼類、部分企業(yè)資質(zhì)類等認定事項，納入“一門式”統(tǒng)一認定，實行一次受理，限時辦結(jié)。 （4）年檢類審批環(huán)節(jié)。針對由于一些部門將年檢作為日常管理的主要手段而產(chǎn)生了交叉重復(fù)年檢；各部門實施年檢的時間較為集中；多頭收費；僅為統(tǒng)計方便設(shè)項目等不正常現(xiàn)象，參照外商投資企業(yè)聯(lián)合年檢的方式，對部分內(nèi)資企業(yè)實行“一門受理、配套表式、聯(lián)合年檢、一口收費”的年檢方式，即：“工商牽頭，一門受理，專業(yè)部門參與，限時辦結(jié)”；“根據(jù)不同部門的年檢要求設(shè)計一套綜合年檢表式（包含各部門要求采集的年檢信息），讓企業(yè)一次填報”；“改變原來多口

15、收費和不合理收費的狀況，實行聯(lián)合年檢后，一口收費，內(nèi)部清算”。 3、完善兩項配套的監(jiān)管措施 （1）完善“一門式”服務(wù)機制。充分發(fā)揮“一門式”機構(gòu)的協(xié)調(diào)服務(wù)作用，健全投資項目審批協(xié)調(diào)、綜合服務(wù)、督促檢查、行政效能監(jiān)管和“一門式”工作人員考核、獎勵五項機制。具體措施是： 建立兩個平臺。就是在“一門式”設(shè)立投資項目審批協(xié)調(diào)中心和投資項目認定受理中心兩個工作平臺，從而在投資者、主辦部門及協(xié)辦部門之間建立起一條高效、編輯、公開的項目審批快速通道，實現(xiàn)項目審批“全面提速”。 推進和完善六項制度。即：門口一次清制度；會簽、咨詢制度；特別通道制度；會審制度；重大項目抄告制度；督察督辦制度。 完善一個系統(tǒng)。采用

16、計算機技術(shù)對項目信息及審批過程進行管理和控制，建立各類審批依據(jù)文件庫、各部門審批項目信息管理、各類行政審批告知及政策庫等10個子系統(tǒng)。 （2）加強事后監(jiān)管。通過加強行政執(zhí)法和處罰力度，培育和發(fā)展行業(yè)協(xié)會和中介服務(wù)體系，建立政府公共信息平臺，深化政務(wù)公開，增強透明度，建立健全社會投訴機制、各項內(nèi)部監(jiān)督檢查制度和行政審批過錯責任追究制度等措施，進一步完善和強化事后監(jiān)管制度。 規(guī)范流程、公開政務(wù)、建立各項內(nèi)部監(jiān)督制度。即：規(guī)范審批操作程序,分解審批;流程；深化政務(wù)公開，增強透明度；建立、健全各項內(nèi)部監(jiān)督制度，通過審批過錯責任追究制度,從法律后果上對審批行為進行監(jiān)督；制定相應(yīng)制度從程序上控制新的審批項

17、目的產(chǎn)生。 強化日常監(jiān)督，建立、健全社會監(jiān)督機制。要求各部門，對取消的行政審批事項要加強日常監(jiān)督，從體制上和機制上加強日常監(jiān)管的力度；推行告知與承諾制加大對企業(yè)承諾后的抽查力度和違反承諾的處罰力度；進一步培育和發(fā)展行業(yè)協(xié)會，通過行業(yè)協(xié)會建立、健全管理網(wǎng)絡(luò)；發(fā)揮中介機構(gòu)的專業(yè)技能和代理作用，為企業(yè)提供良好服務(wù)；建立政府公共信息平臺，將各部門的年檢信息、執(zhí)法信息集中起來，向社會公開，推動企業(yè)重視其信用；建立社會投訴機制，疏通民眾參與監(jiān)管的渠道。 四、浦東新區(qū)行政審批制度改革的特點及存在問題 浦東新區(qū)行政審批制度改革方案實施以來，取得了較好的效果，具體體現(xiàn)在：一是從舊的審批機制向新的審批機制的轉(zhuǎn)變比

18、較平穩(wěn)，在經(jīng)濟領(lǐng)域，政府有所謂、有所不為得到初步體現(xiàn)；二是新的管理機制初顯成效，如告知承諾制度、聯(lián)合年檢制度的推行初步達到方便企業(yè)、強化監(jiān)管的目的；三是行政機關(guān)辦事效率明顯提高，基本建設(shè)程序更趨向簡化、合理，一門式認定工作精簡了環(huán)節(jié)；四是行政審批行為更加規(guī)范、公開、透明。 新區(qū)行政審批制度改革雖然取得了初步的成效，但隨著改革的深入，作為地方審批權(quán)限的改革，目前還存在著多方面的困惑，集中表現(xiàn)在“三個不能”： 一是權(quán)限不能。主要表現(xiàn)在兩個方面：一方面，條線與塊、條線與條線之間的改革不配套，使地區(qū)的改革措施無法操作，如經(jīng)濟領(lǐng)域的改革與海關(guān)監(jiān)管措施、質(zhì)檢程序的改革問題等； 另一方面，浦東新區(qū)作為上海市的一個行政區(qū)域，在審批職能上與國家級市級部門關(guān)系密切，新區(qū)的行政審批制度改革受到的制約很大。同時,國家、市級部門通過立法或機構(gòu)直屬化等方式上收審批權(quán)和管理權(quán)，削弱了區(qū)縣的直接管理職能，使地區(qū)性的改革具有較大的局限性。 二是環(huán)境不能。政府轉(zhuǎn)變職能的同時是更大范圍的市場自律，但缺乏相應(yīng)的行業(yè)協(xié)會和中介的自律性組織，目前存在的行業(yè)協(xié)會往往不夠健全，行業(yè)的覆蓋面和管理力